王宏偉

2018年2月28日，十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出：“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、高效權(quán)威的國(guó)家應(yīng)急能力體系，提高保障安全生產(chǎn)、維護(hù)公共安全、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等方面能力，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，“為了防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”，我國(guó)按照“9+4”模式，組建應(yīng)急管理部。這是我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展歷程中的一件大事，要求我們必須將其放在構(gòu)建中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的大視野下加以思考。

應(yīng)急體系、體制與機(jī)制的關(guān)系

所謂“體系”是指若干有關(guān)事物或某些意識(shí)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。應(yīng)急能力體系是由構(gòu)成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的相關(guān)主體、要素所形成的整體?，F(xiàn)代應(yīng)急能力體系包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人，其建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)公共治理的精神。由于我國(guó)特有的政治制度與行政體制，黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的武裝力量在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的過程中起著至關(guān)重要的決定作用。所以，我國(guó)應(yīng)急能力體系要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，將軍隊(duì)、政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人的力量調(diào)動(dòng)并整合起來。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、高效權(quán)威”是我國(guó)應(yīng)急能力體系建設(shè)應(yīng)遵循的原則。所謂的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，就是指應(yīng)急管理要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是統(tǒng)領(lǐng)一切的。黨的組織橫向到邊、縱向到底，可以統(tǒng)籌一切力量、形成共克時(shí)艱的強(qiáng)大合力；所謂的“權(quán)責(zé)匹配”，就是指使應(yīng)急主體承擔(dān)的責(zé)任與其被賦予的權(quán)力或擁有的能力相適應(yīng)，避免“小馬拉大車”、力不從心的尷尬局面；所謂的“高效權(quán)威”，就是指應(yīng)急機(jī)構(gòu)在緊急情況下具有行使行政晉級(jí)權(quán)、調(diào)度各種資源、高效率處置突發(fā)事件的能力。

應(yīng)急體制是應(yīng)急體系內(nèi)部的組織制度，主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、與職能相應(yīng)的事務(wù)管理制度及權(quán)力劃分等方面。體系與體制密切相關(guān)，互為表里。相對(duì)而言，體系是靜態(tài)的，而體制是動(dòng)態(tài)的。體系的變化決定著體制的變化。

在新時(shí)代，“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”是對(duì)中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的具體表述?！邦I(lǐng)導(dǎo)”與“指揮”不同：領(lǐng)導(dǎo)意味著“率領(lǐng)”并“引導(dǎo)”，決定著駕馭全局的方向性；而“指揮”表示的是“發(fā)令調(diào)度”，是進(jìn)行具體、實(shí)際的調(diào)度。應(yīng)急體制與應(yīng)急體系相比較，更具有操作性。所以，盡管應(yīng)急體系與體制都強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，但前者是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，后者是“統(tǒng)一指揮”。

經(jīng)常與體制并用的另一個(gè)詞是“機(jī)制”，它是指在體制之下的具體工作方式。在應(yīng)急管理中，體制是具有全局性的關(guān)鍵問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。應(yīng)急體制有剛性，變化非常困難。應(yīng)急機(jī)制有柔性，容易變化，但在應(yīng)急體制框架內(nèi)的自由發(fā)揮，屬于“帶著腳鐐跳舞”。應(yīng)急體制如果不完善，應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)、發(fā)展可能會(huì)受到局限，即遇到體制的邊界?？傊w制是應(yīng)急管理名副其實(shí)的“龍頭”。機(jī)制創(chuàng)新不是無限度的，可能要在體制的框架之下才能有所作為。

原有應(yīng)急體制變化的原因

2007年頒布、實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。而2018年的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》將“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”這五句話作為中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的特征。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒有將應(yīng)急體系與應(yīng)急體制做適當(dāng)?shù)膮^(qū)分，而是混在一起進(jìn)行表述。十九屆三中全會(huì)在對(duì)應(yīng)急體系的描述中使用的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、在對(duì)應(yīng)急體制描述中使用“統(tǒng)一指揮”，這是區(qū)分應(yīng)急體系與應(yīng)急體制的結(jié)果。

在原有應(yīng)急體制下，我國(guó)在政府辦公廳或辦公室內(nèi)部設(shè)立應(yīng)急辦，以履行“綜合協(xié)調(diào)”的職能。但是，應(yīng)急辦由于權(quán)責(zé)不匹配，往往面臨協(xié)調(diào)平級(jí)或上級(jí)的“尷尬”，難以完成綜合協(xié)調(diào)的任務(wù)。所以，新組建應(yīng)急管理部整合了國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)。

我國(guó)將突發(fā)事件分為四類——自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。新組建的應(yīng)急管理部實(shí)際上整合了履行自然災(zāi)害、事故災(zāi)難應(yīng)對(duì)的主要部門。以往，分類管理的主要意義在于明確責(zé)任主體。但是，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)越來越具有跨界性與滲透性，一類突發(fā)事件可能會(huì)引發(fā)另一類突發(fā)事件。因而，“分類管理”在應(yīng)急管理體制建設(shè)中被弱化。

以往，“分級(jí)負(fù)責(zé)”的主要目的是按照政府的行政層級(jí)確定突發(fā)事件的響應(yīng)范圍，避免響應(yīng)不足或響應(yīng)過度。在4大類突發(fā)事件中，社會(huì)安全事件的演進(jìn)是非線性的，沒有分級(jí)。其他3類突發(fā)事件被分為4級(jí)，其稱謂、顏色標(biāo)志和最高響應(yīng)主體如下：

突發(fā)事件分級(jí)表

根據(jù)國(guó)務(wù)委員王勇對(duì)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》，“按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，一般性災(zāi)害由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效?！睆闹形覀兛梢钥吹剑涸趹?yīng)急管理體制重組背景下，分級(jí)負(fù)責(zé)更強(qiáng)調(diào)的是中央與地方應(yīng)急事權(quán)的切割，而不是主張細(xì)致入微。由于現(xiàn)代社會(huì)的耦合性與關(guān)聯(lián)性明顯增強(qiáng)，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件也可能會(huì)如社會(huì)安全事件一樣，引發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”，突發(fā)事件的過細(xì)分級(jí)失去了存在的意義。

應(yīng)急管理部組建后，地方應(yīng)急管理能力建設(shè)的重要性將會(huì)凸顯。對(duì)于我國(guó)應(yīng)急管理體制的表述不再保留“屬地管理為主”，這并不是說屬地管理不重要。屬地管理是塊的管理，對(duì)應(yīng)的是行業(yè)管理、即條的管理。我國(guó)發(fā)生的許多重大突發(fā)事件，如重慶開縣井噴、青島“11·22”輸油管線爆炸、天津“8·12”爆炸等都說明屬地與央企的關(guān)系理不順。作為條條管理的央企，其級(jí)別高于屬地政府?！皩俚毓芾頌橹鳌钡脑瓌t難以實(shí)施，遭遇權(quán)責(zé)不匹配的困境。因此，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，“條塊”應(yīng)該相結(jié)合，即屬地政府與行業(yè)管理部門要齊抓共管。加之突發(fā)事件很快就會(huì)躍出原發(fā)地域的范圍，“屬地管理為主”需要改變。

我國(guó)以前的應(yīng)急管理體制設(shè)計(jì)主要是按照科層制原則，試圖將突發(fā)事件框定在某一行政區(qū)域。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，今天的突發(fā)事件具有高度的復(fù)雜性與不確定性：從縱向上看，它很容易快速放大、升級(jí)，超越清晰的行政層級(jí)的界限；從橫向上看，它很容易超越既定的管理領(lǐng)域，從一類突發(fā)事件演化為另一類突發(fā)事件。不僅如此，突發(fā)事件還表現(xiàn)出跨越地理邊界的特征，從一個(gè)區(qū)域擴(kuò)散到更廣的范圍。因此，我國(guó)應(yīng)急體制要因時(shí)而變、順勢(shì)而變。

解讀應(yīng)急體制的最新表述

應(yīng)急管理部的組建可以推動(dòng)中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的構(gòu)建，但這并非中國(guó)特色應(yīng)急管理體制構(gòu)建的全部。應(yīng)急管理部統(tǒng)籌災(zāi)害與災(zāi)難的應(yīng)對(duì)，與整個(gè)社會(huì)的“大應(yīng)急”相比較，還屬于“小應(yīng)急”的范疇。而解讀應(yīng)急管理體制的新表述必須站在“大應(yīng)急”的角度。

第一，“統(tǒng)一指揮”就是要避免多頭管理、“九龍治水”，防止出現(xiàn)彼此之間的掣肘、沖突。在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)的過程中，政府、軍隊(duì)、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者等多元力量短時(shí)間內(nèi)在災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)匯集，彼此之間互不隸屬，合作困難。以汶川地震救援為例，現(xiàn)場(chǎng)到處都是指揮部的旗幟，協(xié)調(diào)起來難度高，重復(fù)搜救的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。甚至，有的非專業(yè)救援隊(duì)在搜救過程中改變了廢墟的力學(xué)結(jié)構(gòu)，增加了后來專業(yè)救援隊(duì)的搜救難度。統(tǒng)一指揮可以讓應(yīng)急管理活動(dòng)相互協(xié)調(diào)，避免“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”，防止無序與混亂，進(jìn)而提高應(yīng)急管理的效率。

第二，對(duì)于“專常兼?zhèn)洹?，我們可做如下的理解：一是要建立常態(tài)化、綜合性應(yīng)急部門，如應(yīng)急管理部；同時(shí)，也要發(fā)展專門性、專業(yè)化救援力量，如處置公共衛(wèi)生事件的衛(wèi)健委、應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的公安部。在應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部，不僅有公安消防、森林滅火與安全生產(chǎn)救援隊(duì)伍形成常備的綜合救援力量以應(yīng)對(duì)常發(fā)災(zāi)害，還要有各有專長(zhǎng)的專業(yè)救援隊(duì)伍應(yīng)對(duì)特殊類型災(zāi)害。

我國(guó)的應(yīng)急管理重心是應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件，即“打大仗、打硬仗”

第三，“反應(yīng)靈敏”作為對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體制的一個(gè)新表述，具有十分重要的意義。在邁向后工業(yè)社會(huì)的今天，我們面對(duì)的突發(fā)事件復(fù)雜性、耦合性、關(guān)聯(lián)性、新奇性特征明顯。以簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)復(fù)雜、以確定應(yīng)對(duì)不確定、以經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對(duì)未來、以不變求萬變的思路難以為繼。所以，新的應(yīng)急體制要求反應(yīng)靈敏，即對(duì)突發(fā)事件具有敏銳的感知力并靈活、快速地整合應(yīng)急資源和隊(duì)伍，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)。

第四，理解“上下聯(lián)動(dòng)”，首先要弄懂聯(lián)動(dòng)的含義。通俗地講，所謂的聯(lián)動(dòng)，就是指有關(guān)聯(lián)的事物中一個(gè)動(dòng)、其它的也跟著動(dòng)。“上下”可以被理解為中央政府與地方政府、上級(jí)與下級(jí)單位。自雅安蘆山地震以來，我國(guó)救災(zāi)模式發(fā)生了重大的變化：從原來中央政府的大包大攬，變成以地方為主、中央提供支持。當(dāng)災(zāi)害超越地方應(yīng)對(duì)能力時(shí)，中央政府果斷出手。這種模式既避免了地方政府有意夸大災(zāi)情以博取中央救助的沖動(dòng)，也能增強(qiáng)反應(yīng)的靈敏度，因?yàn)楫吘沟胤秸邆鋺?yīng)對(duì)災(zāi)害所需的“地方知識(shí)”，可以在第一時(shí)間決斷、行動(dòng)。

第五，“平戰(zhàn)結(jié)合”有兩層含義：一是應(yīng)急管理部門要將常態(tài)管理與非常態(tài)救援、即把應(yīng)急和管理結(jié)合起來，同時(shí)做好日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、防控與應(yīng)急處置的工作；二是把應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)結(jié)合起來，做到“平時(shí)應(yīng)急，戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”，建立武裝力量參與救援機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員與應(yīng)急動(dòng)員的結(jié)合，利用軍工企業(yè)生產(chǎn)應(yīng)急產(chǎn)品，進(jìn)而強(qiáng)化應(yīng)急管理領(lǐng)域里的軍民深度融合。

我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理體制的表述之所以發(fā)生了明顯的變化，是基于這樣一個(gè)事實(shí)：以前，我國(guó)的應(yīng)急管理重心是應(yīng)對(duì)常規(guī)性突發(fā)事件；如今，我國(guó)的應(yīng)急管理重心是應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件，即“打大仗、打硬仗”。

眺望應(yīng)急管理部的發(fā)展

應(yīng)急管理部組建后，應(yīng)該避免一個(gè)傾向：重技術(shù)，輕管理。技術(shù)的特點(diǎn)是“隔行如隔山”、容易導(dǎo)致碎片化，而管理則具有共通性與整合力。此外，技術(shù)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的重要手段。但是，技術(shù)只有在管理的框架下才能發(fā)揮最大的效能。所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)急管理部應(yīng)該首先避免在技術(shù)細(xì)節(jié)上的糾纏，而應(yīng)在管理上下功夫。

第一，加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)調(diào)。應(yīng)急管理部組建后，要在探索應(yīng)急管理規(guī)律的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、減災(zāi)備災(zāi)、應(yīng)急救援、恢復(fù)重建、媒體公關(guān)、協(xié)調(diào)合作、國(guó)際交流等反映多災(zāi)種應(yīng)對(duì)共同性職能的重要性。在此過程中，本著“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”的原則，應(yīng)該打破既有的利益格局，積極推動(dòng)部門整合與人員交流，樹立整體與融合的意識(shí)，防止“地皮之爭(zhēng)”。 此外，在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的過程中，應(yīng)急管理部要與衛(wèi)健委、公安部等部門形成密切的合作伙伴關(guān)系，相互支持、相互配合，不斷磨合協(xié)同應(yīng)急機(jī)制。

第二，構(gòu)建社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)。在邁向后工業(yè)社會(huì)的進(jìn)程中，我國(guó)所面對(duì)的突發(fā)事件越發(fā)具有非常規(guī)性，許多都是表現(xiàn)出高度復(fù)雜與不確定特征的巨災(zāi)、極端事件或新型風(fēng)險(xiǎn)。全社會(huì)的共同參與可以使政府廣泛地汲取民智、民力，形成無縫隙的響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，釋放出應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件所需要的靈活性和適應(yīng)性。所以，應(yīng)急管理部應(yīng)著力打造組合政府、市場(chǎng)與社會(huì)力量的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，利用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段治理公共安全事務(wù)，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。應(yīng)急管理部可以應(yīng)急預(yù)案工作為紐帶，加強(qiáng)與相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、組織合作，積極構(gòu)建社會(huì)力量多元參與的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。

第三，探索軍地協(xié)同機(jī)制。黨的十八大以來，我國(guó)按照“軍委管總、軍種主建、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”的原則，實(shí)施了國(guó)防與軍隊(duì)領(lǐng)域里的新一輪改革，其力度與影響前所未有。這給應(yīng)急管理領(lǐng)域軍民深度融合創(chuàng)造了新的機(jī)遇，軍隊(duì)?wèi)?yīng)急響應(yīng)更加迅速、更能形成合力。經(jīng)過改革，中央軍委的辦事機(jī)構(gòu)由總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部變?yōu)?5個(gè)部門。將總部制改為多部門制，加強(qiáng)了軍委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，防止了條塊分割與政出多門的弊端。新軍改取消了7大軍區(qū)、新設(shè)了5大戰(zhàn)區(qū)，減少了管理層次，實(shí)現(xiàn)了指揮結(jié)構(gòu)的扁平化。同時(shí)，中央軍委與戰(zhàn)區(qū)設(shè)立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮中心，形成了平戰(zhàn)一體的兩級(jí)指揮體系，便于多軍種聯(lián)合作戰(zhàn)。原來的作戰(zhàn)指揮體系是多層級(jí)的：軍委—總參謀部—軍區(qū)—軍區(qū)軍種指揮機(jī)構(gòu)—作戰(zhàn)部隊(duì)。如果涉及海空軍，作戰(zhàn)行動(dòng)還需要海軍、空軍司令部的命令。改革后，作戰(zhàn)指揮結(jié)構(gòu)變?yōu)檐娢獞?zhàn)區(qū)—部隊(duì)，層次的減少使得指揮更為靈活，更能快速整合各軍兵種的力量對(duì)突發(fā)事件及時(shí)做出響應(yīng)。

由于軍隊(duì)指揮體系實(shí)現(xiàn)了刪繁就簡(jiǎn)，當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生后，只要中央軍委一聲令下，軍隊(duì)響應(yīng)行動(dòng)將比以前更加迅速、更能形成合力。例如，2017年“8·8”九寨溝地震發(fā)生后，西部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合指揮中心立即啟動(dòng)抗震救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，命令戰(zhàn)區(qū)陸軍、空軍、四川和甘肅省軍區(qū)、西寧聯(lián)合中心，做好救災(zāi)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，避免了軍種協(xié)調(diào)的負(fù)擔(dān)。

新軍改后，軍隊(duì)跨地區(qū)、跨軍種就近調(diào)度、整合資源更加便捷。新一輪軍改建立了現(xiàn)代聯(lián)勤保障制度。2016年9月13日，中央軍委聯(lián)勤保障部隊(duì)成立，主要包括“1個(gè)基地，5個(gè)中心”，即武漢聯(lián)勤保障基地和無錫、桂林、西寧、沈陽、鄭州5個(gè)聯(lián)勤保障中心。其區(qū)域布局均勻，5個(gè)保障中心處于東西南北中5個(gè)方位，一個(gè)保障基地可以隨時(shí)對(duì)5個(gè)中心進(jìn)行補(bǔ)充。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，聯(lián)勤保障部隊(duì)可以就近調(diào)動(dòng)資源、整合力量，參與救援。“8·8”九寨溝地震發(fā)生后，西寧聯(lián)勤保障中心立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，在第一時(shí)間指示災(zāi)區(qū)附近的蘭州總醫(yī)院、成都總醫(yī)院及第1、37、42醫(yī)院做好救援準(zhǔn)備，減少了原來軍區(qū)之間協(xié)調(diào)的繁瑣程序。2017年9月22日，中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)第二次全體會(huì)議提出，要“充分利用后勤在倉儲(chǔ)、醫(yī)療衛(wèi)生、應(yīng)急救援等方面的優(yōu)勢(shì)，更好服務(wù)人民、服務(wù)社會(huì)”。

“軍是軍，警是警，民是民”，這是此輪軍改所遵循的一個(gè)重要原則，目的是加強(qiáng)黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。原來受軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)的武警部隊(duì)，調(diào)兵權(quán)統(tǒng)歸中央軍委。但是，黨、軍隊(duì)、政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨是一致的。當(dāng)社會(huì)公眾的生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全命懸一線之時(shí)，人民軍隊(duì)出手相救是天經(jīng)地義的，體現(xiàn)了“軍民魚水一家親”。而且，武裝力量參與應(yīng)急救援也是遂行多樣化軍事任務(wù)的必然要求。在新時(shí)代下，軍地如何構(gòu)建全新的協(xié)同應(yīng)急機(jī)制是應(yīng)急管理部需要深入探討的課題。筆者建議，應(yīng)急管理部可與衛(wèi)健委、公安部等部門一道推動(dòng)跨軍地協(xié)同救災(zāi)機(jī)制的形成。

第四，避免橫向與縱向碎片化。避免碎片化是應(yīng)急管理所面對(duì)的高難度課題，中外概莫能外。美國(guó)學(xué)者指出：“社會(huì)與行為研究表明，對(duì)參加災(zāi)害響應(yīng)的個(gè)人、群體和機(jī)構(gòu)而言，協(xié)調(diào)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。實(shí)際上，各項(xiàng)研究都反復(fù)印證，參加響應(yīng)活動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)、志愿者、企業(yè)、人道主義組織之間時(shí)常缺少協(xié)調(diào)?！边@是因?yàn)椋骸耙环矫?，不同行為主體的參與需要獲取重要的知識(shí)、資源及技能；另一方面，應(yīng)急行為主體的多樣性可能會(huì)使減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)及恢復(fù)活動(dòng)復(fù)雜化或者受到阻礙?！?/p>

通常，集權(quán)制應(yīng)急體制的縱向協(xié)調(diào)較為成功，而橫向協(xié)調(diào)存在問題；分權(quán)制應(yīng)急體制的橫向協(xié)調(diào)較為成功，而縱向協(xié)調(diào)存在問題。所謂的“橫向碎片化”，就是指不同性質(zhì)的應(yīng)急參與者彼此互不溝通，缺少協(xié)同，甚至彼此制約、掣肘；所謂的“縱向碎片化”，就是指不同層級(jí)的政府缺少有效聯(lián)絡(luò)，相互協(xié)調(diào)不力。我國(guó)組建應(yīng)急管理部，對(duì)應(yīng)急管理的事權(quán)進(jìn)行了劃分，中央與地方上下聯(lián)動(dòng)成為一個(gè)重要目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)急管理部將自然災(zāi)害、事故災(zāi)害的應(yīng)急職能有效整合，朝著避免橫向碎片化的方向邁出了重要一步。未來，應(yīng)急管理部要發(fā)揮我國(guó)政治制度的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化橫向、縱向應(yīng)急體制協(xié)調(diào)，同時(shí)避免橫向碎片化與縱向碎片化。

總之，應(yīng)急管理部所維護(hù)的公共安全是最大的民生，使命與責(zé)任同樣重大。大部制要有大氣魄、大格局、大視野。應(yīng)急管理部的組建范圍廣、部門多、力度大、跨軍地，難免遇到困惑、茫然、困難。但是，應(yīng)急管理部應(yīng)該始終以強(qiáng)化常態(tài)與非常態(tài)管理為核心，切莫片面追求技術(shù)以及技術(shù)帶來的局部確定性。否則，這就可能造成“只見樹木不見森林”的錯(cuò)誤，從而使應(yīng)急管理部組建的意義大打折扣。