耿敬杰

（1.銅仁學(xué)院，貴州銅仁554300；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的總體要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?。而集體建設(shè)用地作為村集體和村民重要的土地財(cái)產(chǎn)，通過(guò)推動(dòng)流轉(zhuǎn)并構(gòu)建收益分配機(jī)制既能夠吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐，拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；又能夠增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，提高農(nóng)民的富裕程度。因此，推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，尤其是構(gòu)建科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。但目前無(wú)論是國(guó)家政策層面亦或?qū)W術(shù)對(duì)于如何構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制仍無(wú)定論，且爭(zhēng)議較大。本研究采用內(nèi)容分析法，通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策文本的量化研究，探尋各地方政策文本的普遍規(guī)律及差異，并提出相應(yīng)的政策建議，以期為構(gòu)建科學(xué)合理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制提供有益的參考。

一、三種收益分配方案的比較研究

針對(duì)土地收益分配，學(xué)界大致形成三種方案。第一，漲價(jià)歸公論。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒主張將非因土地自身改良而增長(zhǎng)的價(jià)值收益一律收為公有[1]。孫中山也認(rèn)為土地價(jià)格增長(zhǎng)是全社會(huì)共同努力的結(jié)果，因此應(yīng)將漲高的地價(jià)歸之于大眾，而不是歸為私人所有[2]。當(dāng)前以賀雪峰為代表的學(xué)者將“漲價(jià)歸公”的土地制度看作是兩次革命的成果之一，是中國(guó)土地制度的憲法秩序，不容動(dòng)搖[3]。第二種方案是漲價(jià)歸農(nóng)（私）。比較有代表性的觀(guān)點(diǎn)有：蔡繼明認(rèn)為政府只能扣除必要的管理費(fèi)用，其他收益全部返給農(nóng)民[4]。周天勇也主張將土地升值部分歸為農(nóng)民集體所有，而政府可以通過(guò)稅收方式進(jìn)行調(diào)節(jié)[5]。第三種方案為公私兼顧，或者稱(chēng)為地利共享。周誠(chéng)提出“私公兼顧論”，即將土地收益充分補(bǔ)償農(nóng)民之后的剩余部分歸為國(guó)有[6]。王敏則主張構(gòu)建以“強(qiáng)村公司”村集體和村民為主體的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益共享機(jī)制[7]。上述三種方案都具有一定的理論依據(jù)，但第二種方案完全排除政府參與收益分配的模式不具有可行性。因?yàn)楫?dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式大多是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的[8]，如果剝奪了政府的收益權(quán)則勢(shì)必會(huì)降低其參與積極性，也會(huì)影響流轉(zhuǎn)的效率。同樣，第一套方案漲價(jià)歸公也會(huì)對(duì)集體所有權(quán)和農(nóng)民土地權(quán)利造成傷害，如果沒(méi)有村集體和農(nóng)民的支持和配合，流轉(zhuǎn)工作也很難順利開(kāi)展，因此能讓參與主體都獲得一定比例的收益權(quán)是保障集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的基本前提。

盡管多主體參與的地利共享模式已成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界認(rèn)可的主流觀(guān)點(diǎn)，但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)地利共享仍有很大爭(zhēng)議，尤其在如何確定收益主體，收益分配比例及監(jiān)管制度等細(xì)化內(nèi)容方面尚無(wú)定論[9-10]。本文立足于全國(guó)，利用內(nèi)容分析法梳理歸納各地方關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的政策方案，并將內(nèi)容進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)以獲取量化數(shù)據(jù)。進(jìn)而分析各地方收益分配方案的共性與差異，并提出相應(yīng)的分配規(guī)則及監(jiān)管制度。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）研究方法

內(nèi)容分析法（content analysis）是指對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行定量分析的一種研究方法[11]。最早由美國(guó)學(xué)者布里森提出，并將其確認(rèn)為一種科學(xué)的研究手段[12]。內(nèi)容分析法因具有客觀(guān)中立性、可持續(xù)處理大量長(zhǎng)期性數(shù)據(jù)和低成本等優(yōu)勢(shì)[13]，而被人文社會(huì)科學(xué)諸多領(lǐng)域?qū)W者廣泛使用。在土地研究領(lǐng)域中，已經(jīng)出現(xiàn)利用內(nèi)容分析法研究土地督察制度建設(shè)評(píng)價(jià)[14]，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及土地節(jié)約集約政策演進(jìn)分析[15-16]，土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)偏好[17]等不同領(lǐng)域，并逐步形成一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撆c實(shí)證研究體系。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文在選擇政策文本時(shí)把握兩個(gè)原則：第一，文本均為正式公布且具有法律效力的法律條文、管理辦法、實(shí)施方案等；第二，文本必須涉及到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的具體內(nèi)容。在以上原則的指導(dǎo)下，通過(guò)對(duì)中央及各地方政府官方網(wǎng)站進(jìn)行檢索，并利用政府網(wǎng)上咨詢(xún)平臺(tái)，申請(qǐng)獲取部分國(guó)土部門(mén)有關(guān)政策的全文。通過(guò)仔細(xì)閱讀和甄別，最終梳理出涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的政策樣本76份，其中國(guó)家層面樣本5份，地方層面樣本71份。

三、政策文本分析

（一）文本內(nèi)容編碼

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配相關(guān)內(nèi)容散布在上述76份政策文本中，由于這些文本均為各級(jí)政府頒布實(shí)施的政策性文件，其結(jié)構(gòu)化程度較高，因此在形式和內(nèi)容上都較為嚴(yán)謹(jǐn)。本文將涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的政策條文歸納整理出來(lái)，采用“序號(hào)—具體條款/章節(jié)”的編碼方式對(duì)76份文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，并最終形成相關(guān)政策內(nèi)容分析的編碼表。

（二）文本頻數(shù)分析

通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配條文的認(rèn)真研讀，提練出文本所涉及的相關(guān)主題詞，同時(shí)能夠涵蓋收益分配政策的諸多方面。主題詞分別是：A—文本層級(jí)，B—地區(qū)分布，C—收益主體，D—分配比例，E—項(xiàng)目支出，F(xiàn)—收益管理，G—稅費(fèi)繳納，H—監(jiān)督機(jī)構(gòu)。并在8大主題詞下面列舉出詳細(xì)類(lèi)目，從而方便統(tǒng)計(jì)各類(lèi)目的主題詞在三個(gè)時(shí)間段出現(xiàn)的頻數(shù)（表1），從而直觀(guān)地反映出8大主題詞（21項(xiàng)細(xì)目）在三個(gè)時(shí)間段的文本編碼頻數(shù)分布，為后續(xù)研究奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（三）結(jié)果分析

1.文本層級(jí)

從文本的整體情況來(lái)看，國(guó)家級(jí)的政策出臺(tái)主要集中在2011年以后，且多以指導(dǎo)性原則為主，如“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”等表述。而地方層面上市縣級(jí)政府出臺(tái)的政策占總量的81.6%，也就意味著集體建設(shè)流轉(zhuǎn)收益政策多以基層地方政府出臺(tái)的管理辦法、實(shí)施意見(jiàn)及通知為主，層級(jí)較低，且法律效力及公信力不強(qiáng)。

我院2016年12月至2017年12月42例急性腎炎急性期患兒按照是否給予優(yōu)質(zhì)護(hù)理將所有患兒均分為實(shí)驗(yàn)組(22例)與對(duì)照組(20例),實(shí)驗(yàn)組:男性10例,女性12例,年齡最小為出生后5個(gè)月,年齡最大為3歲,平均年齡在(1.2±0.2)歲。對(duì)照組:男性8例,女性12例,年齡最小為出生后5個(gè)月,年齡最大為3歲,平均年齡在(1.5±0.2)歲。兩組患兒在年齡、性別等一般資料上不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(P>0.05)。

2.地區(qū)分布

表1 政策文本主題詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)及占比

東部地區(qū)各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)政策接近總量的一半（48.7%），應(yīng)該有兩方面原因。第一，東部地區(qū)政府信息公開(kāi)度較高，在官方網(wǎng)站上容易檢索到相關(guān)政策文件，因此獲得的文本數(shù)量較多；第二，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占比例較高，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求旺盛，地方政府出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范的驅(qū)動(dòng)力較強(qiáng)。相比而言的中西部地區(qū)，不僅在政策出臺(tái)的時(shí)間上有一定的滯后性，而且數(shù)量上也少于東部地區(qū)，這是由地區(qū)差異所造成的客觀(guān)事實(shí)。但近年來(lái)在推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)的大背景下，中西部地區(qū)也逐漸重視集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策紅利，并制定出切合地方實(shí)際的收益分配方案。

3.收益主體及分配比例

各地方的收益分配政策中提出由多個(gè)收益主體參與的占59.2%，參與主體包括市（縣）政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民。其中有34.2%的政策中規(guī)定了明確的收益分配比例。此外，有35.5%的文本規(guī)定土地增值收益由某一方單獨(dú)享有，通常為集體經(jīng)濟(jì)組織（即集體所有權(quán)的行使機(jī)構(gòu)）。如都江堰市就規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益全部歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

4.支出項(xiàng)目、收益管理及稅費(fèi)收取

有61.7%的政策文本中明確規(guī)定了支出項(xiàng)目類(lèi)型，所占比重較大。而在收益管理方面既包括收支兩條線(xiàn)制度（13.2%）及專(zhuān)戶(hù)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用（38.2%），同時(shí)也包括近一半的其他管理方式（48.6%）。這里的其他管理方式包括無(wú)明文規(guī)定，也包括諸如納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理等模式。各級(jí)地方政府中的47.4%是明確規(guī)定通過(guò)土地增值稅或流轉(zhuǎn)管理費(fèi)等稅收方式參與收益分配，但也有46%的政策中沒(méi)有明確交代，但在實(shí)際中通常會(huì)賦予政府一定比例的征稅權(quán)。

5.監(jiān)督機(jī)構(gòu)

四、主要結(jié)論與政策建議

（一）主要結(jié)論

1.政策文本層級(jí)低，地區(qū)差異較明顯

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配方案大都出現(xiàn)在中央及地方各級(jí)政府出臺(tái)的管理辦法、實(shí)施意見(jiàn)及操作細(xì)則等文本中，其法律位階較低，法律效力不高，影響范圍有限。在區(qū)域分布上看，東部地區(qū)由于信息公開(kāi)程度較高，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因此東部地區(qū)政府出臺(tái)的省級(jí)、市縣級(jí)關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策所占的比例最高，也從側(cè)面反映出東部地區(qū)對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求較為旺盛，流轉(zhuǎn)的規(guī)模、數(shù)量及增值收益高于中西部地區(qū)。

2.收益分配不明確，項(xiàng)目支出未細(xì)分

多數(shù)地方政策都提出建立土地增值收益的共享機(jī)制，但涉及到各主體間的具體分配比例時(shí)僅有1/3左右的地方文本規(guī)定了明確的收益分配比例。而在項(xiàng)目支出上，有一些地方政府無(wú)明確規(guī)定，而大部分地方政府僅粗略地列舉了收益分配主要用于集體成員社會(huì)保障、土地整理開(kāi)發(fā)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等支出，但具體項(xiàng)目支出及所占比例未能詳細(xì)列出。

3.稅費(fèi)管理不統(tǒng)一，監(jiān)督機(jī)制不健全

各地方在收益管理方面也多有不同，既有納入村集體財(cái)政統(tǒng)一管理，也有采用專(zhuān)戶(hù)管理或收支兩條線(xiàn)制度管理。僅有一半的地方政府明文規(guī)定要收取一定比例的稅費(fèi)，通過(guò)征稅方式參與或者調(diào)節(jié)收益分配。此外，監(jiān)督機(jī)制呈現(xiàn)模糊化的特點(diǎn)，即大多數(shù)政策文本并未規(guī)定收益使用的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，少數(shù)地方政府規(guī)定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也含糊不清，各級(jí)國(guó)土部門(mén)或財(cái)政、審計(jì)部門(mén)都享有監(jiān)督權(quán)，或者規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使監(jiān)督權(quán)。

（二）政策建議

1.總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，著手立法修訂事項(xiàng)

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐自1999年安徽省蕪湖市開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)，已經(jīng)積累了十幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也形成了一批各具特色的政策文件。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，中央層面應(yīng)該總結(jié)各地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、評(píng)估相關(guān)流轉(zhuǎn)政策的績(jī)效，出臺(tái)全國(guó)通用的政策指導(dǎo)意見(jiàn)和操作規(guī)范。此外，針對(duì)當(dāng)前流轉(zhuǎn)收益政策法律效力較低的情形，應(yīng)該率先啟動(dòng)修改《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相應(yīng)條款，并制定出合理的收益分配方案。最后在時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，完善《憲法》中的有關(guān)規(guī)定，讓集體土地與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)，從而為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配奠定法理基礎(chǔ)。

2.明確收益分配主體，落實(shí)支出細(xì)分工作

實(shí)現(xiàn)收益共享是在當(dāng)前國(guó)情下推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必然選擇。應(yīng)該明確收益主體，逐步形成縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村集體、村民共享收益的分配機(jī)制。各主體之間的分配比例要明確，具體比例可由各主體之間通過(guò)協(xié)商方式確定，但原則上應(yīng)該由集體經(jīng)濟(jì)組織及成員享有流轉(zhuǎn)的大部分收益，其他主體按一定比例參與。項(xiàng)目支出要明晰化，尤其是要優(yōu)先考慮村民的社會(huì)保障問(wèn)題，將收益的大部分用于安置補(bǔ)償、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)等支出。剩余的收益可以用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、公益事業(yè)及改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，并細(xì)分各項(xiàng)目所占比例及具體投資形式。

3.統(tǒng)一稅費(fèi)管理模式，構(gòu)建雙重監(jiān)督機(jī)制

收益經(jīng)費(fèi)管理方面要建立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，并實(shí)行收支兩條線(xiàn)制度，從而盡可能保障相關(guān)經(jīng)費(fèi)能夠落到實(shí)處，為集體成員謀福利。地方政府可以按明確的比例收取土地增值稅相關(guān)稅種，但要設(shè)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，專(zhuān)款專(zhuān)用，并明確規(guī)定將其主要用于土地開(kāi)發(fā)整理和改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不得挪作他用。此外，要構(gòu)建職能部門(mén)與群眾雙重監(jiān)督機(jī)制。發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，明確各職能部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)，設(shè)立定期與不定期檢查制度，同時(shí)要求集體經(jīng)濟(jì)組織將財(cái)政收支情況對(duì)外公開(kāi)，接受村民的監(jiān)督。

構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在土地制度改革領(lǐng)域的重要舉措，通過(guò)土地制度創(chuàng)新，允許集體建設(shè)用地以多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而起到壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入的作用。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村土地制度改革的步伐也必將逐步加快，兩項(xiàng)工作要統(tǒng)籌一致，協(xié)同發(fā)展，為打開(kāi)新時(shí)代三農(nóng)工作的新局面提供有力支撐。