文/黃思騏 長(zhǎng)沙市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限責(zé)任公司 湖南長(zhǎng)沙 410000

1、引言

國(guó)際上，城市規(guī)劃區(qū)的實(shí)踐由來(lái)已久，主要發(fā)達(dá)國(guó)家從實(shí)際作用出發(fā)，賦予了其較為清晰的內(nèi)涵。相較而言，在我國(guó)城市規(guī)劃區(qū)雖然一直有著明確的法定概念，但由于概念范疇過(guò)于寬泛，加之界定細(xì)則缺失，導(dǎo)致其內(nèi)涵持續(xù)模糊。由此，筆者立足于概念和劃定方法的演進(jìn)，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)的內(nèi)涵進(jìn)行了解構(gòu)。

2、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)涵的演進(jìn)

2.1 概念的演進(jìn)

在我國(guó)，雖然1980年發(fā)布的《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》就已提及“規(guī)劃區(qū)”，但最早明確規(guī)劃區(qū)概念的是1984年發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》。此后，規(guī)劃區(qū)的概念不斷演進(jìn)，并在2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中達(dá)到“集大成”狀態(tài)?？紤]到規(guī)劃區(qū)有著明確的法定概念，本文對(duì)此不作過(guò)多的討論，而是將關(guān)注的重點(diǎn)放在30多年來(lái)城市規(guī)劃區(qū)概念演進(jìn)的思路脈絡(luò)上。

首先是“不變”的部分。在相關(guān)法律法規(guī)中，城市規(guī)劃區(qū)概念的表述形式和內(nèi)容大體是穩(wěn)定的，并藉此表明了設(shè)立城市規(guī)劃區(qū)的根本目的。

1）相關(guān)法律法規(guī)均強(qiáng)調(diào)了建設(shè)和發(fā)展的需要，這也是城市規(guī)劃區(qū)存在的基本依據(jù)，因此所有的探討都應(yīng)圍繞這一需要展開(kāi)。

2）城市規(guī)劃區(qū)的概念一直緊扣“規(guī)劃控制”，這一字眼正突出了城市規(guī)劃區(qū)的核心作用，而從技術(shù)實(shí)踐上講，弄清楚需要規(guī)劃控制的地域，城市規(guī)劃區(qū)的范圍基本上也就落實(shí)了。

其次是“變”的部分。城市規(guī)劃區(qū)的概念在我國(guó)法律法規(guī)體系中經(jīng)歷了一種不斷完善而稍有反復(fù)的過(guò)程。

1）出發(fā)角度：起初《城市規(guī)劃條例》從實(shí)體空間出發(fā)，強(qiáng)調(diào)以城市建成區(qū)為核心，后《城市規(guī)劃法》偏向行政區(qū)劃層面進(jìn)行闡述，最終《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又?jǐn)[回到最初角度。這種擺動(dòng)突出了一個(gè)暗義——城市規(guī)劃區(qū)需要協(xié)調(diào)好實(shí)際功能與行政管理的關(guān)系。

2）范圍上限：除《城市規(guī)劃法》明確表示城市規(guī)劃區(qū)范圍應(yīng)在“城市行政區(qū)域內(nèi)”外，其余法律法規(guī)未在概念中提及范圍上限問(wèn)題。

3）相關(guān)類(lèi)型：《城市規(guī)劃條例》和《城市規(guī)劃法》只提及了城市規(guī)劃區(qū)，后經(jīng)相關(guān)法規(guī)、條例補(bǔ)充，規(guī)劃區(qū)的概念拓展到了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，最后《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》整合了各類(lèi)規(guī)劃區(qū)，城市規(guī)劃區(qū)不再是規(guī)劃主干法中唯一的規(guī)劃區(qū)類(lèi)型。

4）審慎程度：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之前，城市規(guī)劃區(qū)的范疇較為寬泛，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則強(qiáng)調(diào)規(guī)劃控制的必要性，城市規(guī)劃區(qū)的范疇戴上了“緊箍咒”。

5）主體地域：在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布之后，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的主體地域不再局限于城市，鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的需求也受到關(guān)注。

表1 法律法規(guī)層面規(guī)劃區(qū)概念的演進(jìn)

2.2 劃定要求的演進(jìn)

法律法規(guī)和規(guī)范中提出的劃定要求與城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)涵緊密相連。與概念相似，劃定要求最重大的轉(zhuǎn)變發(fā)生在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，其準(zhǔn)繩從最初的“有利于城市的合理布局和規(guī)劃管理”變?yōu)椤皾M(mǎn)足城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要”，這就明示了在劃定工作中要重視城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際需求。

表2 法律、法規(guī)、規(guī)范對(duì)規(guī)劃區(qū)的劃定要求

表1 法律法規(guī)層面規(guī)劃區(qū)概念的演進(jìn)

表2 法律、法規(guī)、規(guī)范對(duì)規(guī)劃區(qū)的劃定要求

3、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)涵的多元化解構(gòu)

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)涵的不斷演進(jìn)，其中深層次的含義是規(guī)劃領(lǐng)域核心觀念的整體轉(zhuǎn)型，現(xiàn)今對(duì)城市規(guī)劃區(qū)基本要求可以理解為功能復(fù)合、結(jié)構(gòu)平衡、組織協(xié)調(diào)、相對(duì)完整的結(jié)節(jié)區(qū)。筆者認(rèn)為，在對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)涵的解構(gòu)中，這種轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)是多元化的，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

1）主體地域的多元化

城市規(guī)劃區(qū)主體地域的多元化在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中表述得最為直白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村不再?gòu)膶儆诔鞘邪l(fā)展需求，而是轉(zhuǎn)變成主體地域之一，使區(qū)內(nèi)的主體地域由單一的“城”變?yōu)榱恕俺恰焙汀班l(xiāng)”（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村）。

2）權(quán)責(zé)的多元化

在過(guò)去，城市規(guī)劃區(qū)強(qiáng)調(diào)的是城市的權(quán)利，方方面面都是圍繞城市建設(shè)和發(fā)展需求展開(kāi)的，而周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村往往只履行支持需求的義務(wù)。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，城市規(guī)劃區(qū)里的“城”不再是單方面的獲取者，反哺“鄉(xiāng)”的義務(wù)被凸顯出來(lái)。

3）功能的多元化

城市規(guī)劃區(qū)不再囿于“管理”這一功能，因?yàn)槠渌缲?fù)的使命已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱舜龠M(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而要實(shí)現(xiàn)這一切，除了“管理”外還需要考慮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、休閑等諸多方面。

結(jié)語(yǔ)：

本文從城市規(guī)劃區(qū)的概念入手，從多元化視角出發(fā)，對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了解構(gòu)，對(duì)業(yè)界提高界定城市規(guī)劃區(qū)的合理性及科學(xué)性或有裨益。當(dāng)然，城市規(guī)劃區(qū)只是諸多規(guī)劃區(qū)中的一種，規(guī)劃區(qū)內(nèi)涵的界定和解構(gòu)還需要更加深入的探討。