戴 晴 唐 豪 DAI Qing, TANG Hao

0 引言

建設(shè)生態(tài)文明是新時(shí)代中國發(fā)展的核心戰(zhàn)略之一，黨的十九大報(bào)告從推動(dòng)綠色發(fā)展、解決環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、改革監(jiān)管體制4個(gè)方面，進(jìn)一步明晰生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施路徑。如何實(shí)施有效的生態(tài)空間管理是生態(tài)文明建設(shè)的重要研究課題，國家層面提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新空間管制手段，為生態(tài)空間管理提供科學(xué)指引。

早在2005年，深圳市劃定了基本生態(tài)控制線，從維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)安全格局的角度，對全市974 km2的土地實(shí)施嚴(yán)格的建設(shè)管控，對抑制城市建設(shè)無序蔓延、改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)城市發(fā)展由增量向存量轉(zhuǎn)變等起到十分重要的作用。近年來，深圳空間資源緊約束日益嚴(yán)峻，建設(shè)和保護(hù)的矛盾更加尖銳，生態(tài)空間管理面臨的壓力與日俱增。同時(shí)，隨著管理實(shí)踐的不斷深入，高度城市化地區(qū)生態(tài)空間的特殊性得到更加系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，這也客觀上推動(dòng)深圳進(jìn)一步從規(guī)劃管理、土地管理、產(chǎn)權(quán)管理等角度探索完善生態(tài)空間管理。

1 生態(tài)空間管理的基本內(nèi)涵

1.1 生態(tài)空間管理的內(nèi)容

生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等[1]。管理是管理者通過計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、控制等職能來協(xié)調(diào)他人活動(dòng)以完成既定目標(biāo)的過程[2]。

生態(tài)空間管理是綜合運(yùn)用系統(tǒng)工程的方法去協(xié)調(diào)人與自然、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、局部與整體在時(shí)間、空間上的耦合關(guān)系，對生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)、利用、破壞和保育活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)管制、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)理，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境資源的有效保護(hù)，生態(tài)服務(wù)功能的高效發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、自然和社會(huì)的健康、持續(xù)發(fā)展。

空間管理的公共政策屬性決定了生態(tài)空間管理，既包括空間形態(tài)和空間資源等管理對象的認(rèn)知識(shí)別，也包括選擇、制定、組織實(shí)施合適的管理政策，還應(yīng)當(dāng)包括及時(shí)評價(jià)政策的有效性并進(jìn)行必要的控制與調(diào)整。生態(tài)空間管理關(guān)注的不僅僅是靜態(tài)的政策制定結(jié)果，而是以系統(tǒng)科學(xué)為前提的空間識(shí)別、組織實(shí)施、評價(jià)優(yōu)化的階段式動(dòng)態(tài)實(shí)施過程。

1.2 生態(tài)空間管理的手段

大多數(shù)政府通過用途管制來主導(dǎo)和支配空間資源的配置，用途管制已經(jīng)成為政府“公權(quán)”的體現(xiàn)。歐美等發(fā)達(dá)國家的生態(tài)空間用途管制呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）通過法律的形式確立生態(tài)空間邊界的合法性和權(quán)威性，保持空間邊界的穩(wěn)定是有效實(shí)施用途管制的基礎(chǔ)。（2）逐漸轉(zhuǎn)變單向剛性制約的用途管制路徑，強(qiáng)調(diào)在政府用途管制公權(quán)的支配與土地權(quán)利人權(quán)益訴求之間做出良好的平衡，即創(chuàng)新彈性的用途管制機(jī)制，將政府基于公共利益的底線與權(quán)利人利益訴求下的需求相結(jié)合，形成實(shí)施導(dǎo)向的空間配置方式。

2 生態(tài)空間管理的深圳實(shí)踐

2.1 實(shí)施基本生態(tài)控制線管理

新世紀(jì)的開端正是深圳全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的開始，在經(jīng)歷了改革開放20余年的快速發(fā)展后，如何有效應(yīng)對土地空間有限、水資源和能源短缺、人口不堪重負(fù)、環(huán)境承載力嚴(yán)重透支帶來的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)更高標(biāo)準(zhǔn)更高質(zhì)量的發(fā)展是當(dāng)時(shí)城市管理者主要思考的問題。2005年，深圳市率先劃定了基本生態(tài)控制線，開啟了生態(tài)空間保護(hù)的持續(xù)探索。

（1）要素構(gòu)成

基本生態(tài)控制線承載著深圳建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)宜居的可持續(xù)發(fā)展城市的愿景。其面積達(dá)到974 km2，接近全市陸域面積的50%。其范圍不僅涵蓋了一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等城市生態(tài)基底區(qū)域，還基于“區(qū)域綠地+生態(tài)廊道”的市域綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，納入了維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道[3]。需特別說明的是，部分位于關(guān)鍵生態(tài)基底和生態(tài)廊道內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地也一并劃入了基本生態(tài)控制線，這也是寄望基本生態(tài)控制線的“藍(lán)圖式”管理，促進(jìn)城市形成更為完整連續(xù)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

（2）管理模式

基本生態(tài)控制線構(gòu)建了以單一目標(biāo)用途管制為主要手段的管理模式，規(guī)定除重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園，以及與環(huán)境保護(hù)相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施外，禁止在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)。同時(shí)，還明確了生態(tài)優(yōu)先、占補(bǔ)平衡的優(yōu)化調(diào)整原則，以及嚴(yán)格管控、逐步清退線內(nèi)既有現(xiàn)狀建設(shè)等管理措施。

2.2 主要成效

（1）抑制了城市無序蔓延

基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施加快了城市建設(shè)從增量發(fā)展向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。2000年到2005年，深圳市建設(shè)用地年均增長率為10%左右，特別是生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地年均增長率更高達(dá)23%。劃線后，新增建設(shè)用地快速擴(kuò)張的態(tài)勢得到了遏制，2006年到2016年，全市建設(shè)用地年均增長率從10%降到3%左右，而線內(nèi)建設(shè)用地年均增長率從23%驟降到2%左右。

（2）強(qiáng)化了生態(tài)資源保護(hù)

基本生態(tài)控制線保護(hù)了城市賴以生存的生態(tài)資源，構(gòu)筑了城市的藍(lán)綠基底。調(diào)查顯示，974 km2的基本生態(tài)控制線，覆蓋了全市90%左右的林地和園地，90%以上的灌木林，98%以上的天然林等；擁有全市98%以上的野生植物資源和80%以上的野生動(dòng)物資源，幾乎全部的珍稀瀕危動(dòng)植物在線內(nèi)均有記錄，尤其是完整的珍稀植被群落全部位于線內(nèi)。

3 生態(tài)空間管理的深圳挑戰(zhàn)

基本生態(tài)控制線奠定了深圳市生態(tài)空間管理的基礎(chǔ)框架。如何在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)思想的指導(dǎo)下，牢牢把握深圳全域城市化、高密度建成的城市特征，繼承并發(fā)展這一基礎(chǔ)框架，應(yīng)對更加緊迫的空間資源約束，是深圳市生態(tài)空間管理面臨的最大挑戰(zhàn)。

3.1 高度城市化地區(qū)生態(tài)空間的特點(diǎn)

本質(zhì)上，生態(tài)空間的基礎(chǔ)特征是一致的，高度城市化地區(qū)生態(tài)空間之所以具有其獨(dú)特性，在于高度集聚的人口及其活動(dòng)帶來的空間異質(zhì)化和功能復(fù)合化影響。

（1）空間的異質(zhì)化

高度城市化地區(qū)是人類對自然地形地貌最大程度改造和利用的體現(xiàn)，其生態(tài)空間往往直面城市密集開發(fā)區(qū)域，并不存在嚴(yán)格意義上的緩沖區(qū)間，直接與城市開發(fā)建設(shè)復(fù)雜相交。與遠(yuǎn)離城市的生態(tài)空間相比，高度城市化地區(qū)的生態(tài)空間在結(jié)構(gòu)的均衡性、形態(tài)的完整性、功能的穩(wěn)定性等方面存在明顯差距，同一海拔高度、相同坡度坡向的鄰近的空間單元會(huì)在植被覆蓋狀態(tài)、物種類型等方面表現(xiàn)出極大的差異性。傳統(tǒng)的大尺度的空間管理已經(jīng)越來越難以適應(yīng)空間異質(zhì)化帶來的要求。

（2）功能的復(fù)合化

高度城市化地區(qū)土地利用具有功能高度復(fù)合的特點(diǎn)，使得生態(tài)空間所承擔(dān)的功能也并非“純粹的生態(tài)保護(hù)”。其不僅需要發(fā)揮固有的生態(tài)功能，還需要為城市居民提供休閑游憩服務(wù)，為城市危險(xiǎn)設(shè)施、厭惡型大型環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)等提供安全隔離防護(hù)等，以提升城市人居環(huán)境質(zhì)量。功能復(fù)合化帶來的多元目標(biāo)需求，迫切要求管理政策轉(zhuǎn)向嚴(yán)格控制與功能引導(dǎo)相結(jié)合。

3.2 對基本生態(tài)控制線管理實(shí)際問題的思考

（1）管理的權(quán)威性如何維護(hù)

必須承認(rèn)，受制于緊迫的形勢任務(wù)以及相對匱乏的基礎(chǔ)信息支撐，基本生態(tài)控制線的劃定偏向于結(jié)構(gòu)性表達(dá)，且在人地矛盾日益尖銳的深圳，對占全市近一半的空間實(shí)施單一目標(biāo)的用途管制，空間管理的目標(biāo)定位過于模糊，進(jìn)而導(dǎo)致空間范圍的合理性受到質(zhì)疑，造成管理的政策、手段、體制難以匹配[4]。近年來，關(guān)于基本生態(tài)控制線的博弈更是走入了“囚徒困境”，環(huán)境保護(hù)者質(zhì)疑設(shè)施項(xiàng)目準(zhǔn)入對生態(tài)資源保護(hù)產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅，而城市建設(shè)者抱怨部分必需的基礎(chǔ)設(shè)施難以落實(shí)，影響了城市發(fā)展。質(zhì)疑和抱怨進(jìn)而導(dǎo)致基本生態(tài)控制線管理的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，管理部門面臨前所未有的管理壓力。

（2）社會(huì)的公平性如何實(shí)現(xiàn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市共有12個(gè)社區(qū)全部位于線內(nèi)，33個(gè)社區(qū)80%的土地面積位于線內(nèi)，2014年線內(nèi)人口仍有約59萬。而受制于基本生態(tài)控制線管理，線內(nèi)社區(qū)的發(fā)展受到嚴(yán)重的影響：較高的環(huán)保要求使得現(xiàn)有的以廠房出租為主的社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻；嚴(yán)格的土地二次開發(fā)要求使得舊房、危房改造困難；城市化歷史遺留問題、違法用地和違法建筑等利益糾葛使得政府管理力量難以介入；城市建設(shè)與管理功能滯后使得線內(nèi)成為低端產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移陣地；生態(tài)補(bǔ)償不到位，更加劇了社區(qū)發(fā)展的不公平。

生態(tài)保護(hù)空間的劃定和管制是基于絕對公共利益考慮，運(yùn)用“公權(quán)”進(jìn)行強(qiáng)制性的保護(hù)和管制，其中不可避免地影響和損害少量的“私權(quán)”。在強(qiáng)調(diào)合法產(chǎn)權(quán)、市場經(jīng)濟(jì)的今天，生態(tài)空間的管理必須要在強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和提升生態(tài)質(zhì)量的目標(biāo)下，統(tǒng)籌兼顧各方的利益，尋求合理界定并實(shí)現(xiàn)“公權(quán)”、尊重并補(bǔ)償合法“私權(quán)”的途徑。

4 構(gòu)建適應(yīng)高度城市地區(qū)的生態(tài)空間精細(xì)化管理體系

4.1 以分級(jí)分類優(yōu)化管理的空間框架

隨著國家層面自上而下推動(dòng)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，深圳市生態(tài)空間管理不僅要把握好自身功能多元性、空間差異性、利益關(guān)系復(fù)雜性的特點(diǎn)，還需要銜接和落實(shí)好國家戰(zhàn)略布局。因此，建立分級(jí)分類的空間框架，在縱向上銜接對應(yīng)各級(jí)政府事權(quán)，在橫向上統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各職能部門，成為首要任務(wù)。

（1）分級(jí)分類管理的目標(biāo)

分級(jí)分類是在差別化、精細(xì)化管理思路的導(dǎo)向下，根據(jù)生態(tài)資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及發(fā)展戰(zhàn)略等差異性特征，對生態(tài)空間內(nèi)不同對象按照不同的管理目標(biāo)、級(jí)別、內(nèi)容、要求、主體等實(shí)施管理。分級(jí)分類不是放松“鐵線”管理，而是在維護(hù)城市生態(tài)總量平衡的前提下，通過清晰權(quán)責(zé)關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理局部與整體、近期與遠(yuǎn)期、保護(hù)與發(fā)展的矛盾，加強(qiáng)管理效能，實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化與科學(xué)管理，以提升生態(tài)為主的綜合效益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（2）分級(jí)分類管理的內(nèi)涵

分級(jí)即管控事權(quán)分級(jí)。根據(jù)生態(tài)重要程度和敏感程度，將基本生態(tài)控制線內(nèi)區(qū)域劃分為3個(gè)不同等級(jí)的管制區(qū)域，銜接并體現(xiàn)各級(jí)政府權(quán)責(zé)。一級(jí)區(qū)對接生態(tài)保護(hù)紅線，是城市生態(tài)資源核心區(qū)域，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)措施，由國家統(tǒng)一管理。二級(jí)區(qū)對接城市開發(fā)邊界，包括城市重要的生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，市政府落實(shí)管理主體責(zé)任，并由國家進(jìn)行監(jiān)管。三級(jí)區(qū)為維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)性的其他區(qū)域，區(qū)級(jí)政府落實(shí)管理主體責(zé)任，由市政府進(jìn)行監(jiān)管。

分類即單元功能分類?；谏鷳B(tài)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科，融合自然環(huán)境（地形地貌）、生態(tài)資源（物種分布）、土地管理（資源評價(jià)）等多重要素綜合劃定生態(tài)單元，作為基本管理單元。生態(tài)單元不追求整齊劃一，但應(yīng)當(dāng)具有清晰的形態(tài)結(jié)構(gòu)和一致的功能定位。根據(jù)單元內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性和所具有的生態(tài)功能類型，結(jié)合相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確單元管控要求，包括生態(tài)保護(hù)要求（指標(biāo)管控）、建設(shè)活動(dòng)準(zhǔn)入類型及其限定條件（定位、定界管控）。建設(shè)活動(dòng)準(zhǔn)入既需要明確以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的城市建設(shè)活動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)明確以各類自然保護(hù)地及其功能分區(qū)建設(shè)為代表的生態(tài)建設(shè)活動(dòng)，以此銜接整合各部門、各行業(yè)條塊式管理需求，充分發(fā)揮空間框架的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用（圖1）。

4.2 以過程完善強(qiáng)化管理的科學(xué)支撐

必須堅(jiān)持以管理的科學(xué)性維護(hù)管理的權(quán)威性，要從過程管理的角度出發(fā)，推動(dòng)形成從“調(diào)查監(jiān)測”到“綜合評價(jià)”再到“政策實(shí)現(xiàn)”的全過程動(dòng)態(tài)管理閉環(huán)，要更加重視生態(tài)空間的基礎(chǔ)調(diào)查、監(jiān)測、評價(jià)工作，強(qiáng)化管理決策的科學(xué)支撐，系統(tǒng)應(yīng)對生態(tài)空間管理面臨的挑戰(zhàn)。

圖1 生態(tài)空間分級(jí)分類管控傳導(dǎo)

（1）開展生態(tài)空間調(diào)查監(jiān)測

生態(tài)空間調(diào)查監(jiān)測是國土調(diào)查監(jiān)測的一種形式，從土地?cái)?shù)量調(diào)查向土地條件、土地質(zhì)量和土地生態(tài)調(diào)查發(fā)展，為生態(tài)空間管理提供全面、詳實(shí)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

深圳市生態(tài)空間調(diào)查監(jiān)測從支撐生態(tài)評價(jià)、生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)資源保護(hù)審計(jì)等需求出發(fā)，內(nèi)容涉及自然資源、環(huán)境狀況、社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)條件4個(gè)方面，形成了涵蓋生態(tài)分類信息、珍稀瀕危動(dòng)植物空間分布信息、土壤類型信息、土地利用信息、城市建設(shè)信息在內(nèi)的土地生態(tài)調(diào)查監(jiān)測成果信息集。

（2）構(gòu)建生態(tài)空間綜合評價(jià)體系

隨著景觀生態(tài)學(xué)、土地管理學(xué)、區(qū)域發(fā)展等學(xué)科理論的發(fā)展，針對生態(tài)空間的系統(tǒng)性、綜合性評價(jià)愈發(fā)重視土地利用的合理性、生態(tài)功能的發(fā)揮，以及生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益的衡量[5]，這為提升空間資源管理的科學(xué)性提供了重要途徑。

深圳市生態(tài)空間綜合評價(jià)創(chuàng)新引入了城市和人的需求視角，從生態(tài)服務(wù)功能、生物多樣性、生態(tài)敏感性3大方面構(gòu)建指標(biāo)體系（圖2）。生態(tài)服務(wù)功能評價(jià)包括了人居環(huán)境、游憩服務(wù)、生命支撐、城市安全保障等；生物多樣性評價(jià)從生物的生境保護(hù)、生物保護(hù)通道以及水源地保護(hù)開展；生態(tài)敏感性評價(jià)從水土流失、生物生境以及地質(zhì)災(zāi)害的敏感性開展。綜合運(yùn)用地理信息、景觀分析、模型測算等技術(shù)方法，耦合深圳市生境、水文、景觀、地質(zhì)、土壤、地表覆被等多源數(shù)據(jù)，構(gòu)建了適應(yīng)高度城市化地區(qū)的城市土地生態(tài)綜合化、定量化數(shù)學(xué)評價(jià)模型，應(yīng)用于生態(tài)單元、生態(tài)廊道、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等不同尺度的生態(tài)安全綜合評價(jià)。

圖2 生態(tài)空間調(diào)查監(jiān)測與綜合評價(jià)技術(shù)

4.3 以權(quán)益實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新管理的實(shí)施路徑

生態(tài)空間管理絕非單純的規(guī)劃技術(shù)問題，而是直接面對復(fù)雜利益關(guān)系，涵括土地、規(guī)劃等社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綜合性問題，尤其在深圳土地資源緊約束以及復(fù)雜的土地歷史遺留問題的背景下[6]，更需要從復(fù)雜的利益關(guān)系入手，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地以及財(cái)稅等多種政策調(diào)節(jié)手段，構(gòu)建生態(tài)空間權(quán)益體系，建立包括權(quán)益界定、實(shí)現(xiàn)、保護(hù)的實(shí)施路徑，推動(dòng)管理重心從空間管制轉(zhuǎn)向利益引導(dǎo)，創(chuàng)新完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與社會(huì)公平。

（1）清晰的權(quán)益界定是基礎(chǔ)

有權(quán)才能有益，無權(quán)不應(yīng)當(dāng)有益，生態(tài)空間權(quán)益界定應(yīng)當(dāng)借助于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制，對用地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)細(xì)分和分離，強(qiáng)化使用權(quán)的內(nèi)涵，引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)清晰的利益預(yù)期。深圳市生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地，按照土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益大致分為3種類型：一是基于公共利益的生態(tài)保護(hù)區(qū)域（非建設(shè)區(qū)）；二是基于非公共利益的原集體建設(shè)用地；三是基于公共利益的城市建設(shè)用地，例如交通用地、教育科研用地。通過細(xì)分界定不同產(chǎn)權(quán)用地的權(quán)益狀態(tài)，區(qū)分其價(jià)值受損的程度，并采用不同的生態(tài)補(bǔ)償和權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式，如貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)置換、限制性發(fā)展等。

（2）合理的價(jià)值核算是核心

首先，通過自然資源調(diào)查明確生態(tài)空間內(nèi)各類資源空間邊界、土地權(quán)屬及附著物等情況，為價(jià)值核算提供基礎(chǔ)支撐。其次，對自然生態(tài)空間予以統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，明確權(quán)利主體及其權(quán)責(zé)利邊界。最后，建立不同類型自然資源資產(chǎn)的核算內(nèi)容、核算標(biāo)準(zhǔn)等，形成自然資源資產(chǎn)一張表。

深圳自然資源資產(chǎn)的類型大致可分為森林、城市綠地、濕地、沙灘、近岸海域、水資源、大氣、珍稀瀕危物種8大類自然資源資產(chǎn)，價(jià)值核算的基本思路為“實(shí)物資產(chǎn)價(jià)值+生態(tài)服務(wù)價(jià)值或損失價(jià)值”，如城市綠地的實(shí)物資產(chǎn)價(jià)值包括：林木產(chǎn)出、草皮產(chǎn)出；生態(tài)服務(wù)價(jià)值包括：涵養(yǎng)水源、固土保肥、固碳釋氧、區(qū)域氣候調(diào)節(jié)、凈化大氣、休閑游憩、生物多樣性保護(hù)等。通過建立生態(tài)空間價(jià)值核算體系，顯化生態(tài)空間價(jià)值，并綜合核算碳匯量交易價(jià)值、生態(tài)空間直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及因管制未實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值等因素，綜合計(jì)算生態(tài)空間補(bǔ)償價(jià)值。

（3）多元的實(shí)現(xiàn)路徑是出路

其一，逐步完善區(qū)域性生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。資金來源上，創(chuàng)建社會(huì)生態(tài)公益基金，建立生態(tài)空間有償使用制度，多渠道擴(kuò)充生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金渠道；機(jī)制運(yùn)行上，明確“市—區(qū)—社區(qū)”各級(jí)政府部門補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償效率，降低談判成本。其二，建立空間權(quán)益轉(zhuǎn)移制度。一方面，以權(quán)益證書為媒介，搭建公開平臺(tái)，建立“空間權(quán)益—建設(shè)發(fā)展權(quán)益”轉(zhuǎn)移交易機(jī)制，使生態(tài)空間與管制線外城市更新項(xiàng)目、土地出讓項(xiàng)目等二次開發(fā)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分激勵(lì)市場參與生態(tài)空間價(jià)值補(bǔ)償與權(quán)益實(shí)現(xiàn)。另一方面，建立線內(nèi)建設(shè)用地清退與各區(qū)年度建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤機(jī)制，聯(lián)動(dòng)“生態(tài)空間規(guī)?！ㄔO(shè)用地指標(biāo)”，強(qiáng)化政府績效考評機(jī)制。

5 結(jié)語

深圳在生態(tài)空間管理方面的探索，包括劃定基本生態(tài)控制線、推動(dòng)分級(jí)分類、完善過程管理、構(gòu)建權(quán)益體系等，都是基于深圳高密度超大城市的地域特點(diǎn)，具有創(chuàng)新意義和參考價(jià)值。從生態(tài)空間本身的質(zhì)量和效益對比，深圳或許難比其他生態(tài)用地體量大的城市，但是在寸土寸金的深圳，如何既管得住也用得好城市的“半壁江山”，是對管理者的決心和智慧的極大考驗(yàn)。生態(tài)空間權(quán)益體系構(gòu)建是未來重要的解題路徑，具體政策的制定與實(shí)施仍有待進(jìn)一步的深入研究和探索。