魏霖霖 蔡永立 WEI Linlin, CAI Yongli

隨著城市化進(jìn)程的深入和土地資源剛性約束的增強(qiáng)，我國(guó)的城市建設(shè)開始全面進(jìn)入存量發(fā)展時(shí)期，城市核心建成區(qū)面臨著由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型[1]；與此同時(shí)，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃則開始向城市集建區(qū)以外進(jìn)行探索。一方面，城市核心區(qū)已經(jīng)難以提供大面積土地用于新建高質(zhì)量綠色開放空間；另一方面，我國(guó)生態(tài)建設(shè)愈發(fā)緊迫，居民對(duì)生活質(zhì)量的要求不斷增加，使得城市生態(tài)保護(hù)和娛樂休閑等功能必須進(jìn)行質(zhì)量與數(shù)量的雙重提升。城市綠色生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)當(dāng)前面臨土地資源緊張、目標(biāo)體系多樣、相關(guān)主體關(guān)系復(fù)雜等關(guān)鍵問題。

郊野公園（Country park）是位于城市郊區(qū)，具有一定規(guī)模、自然條件較好、公共交通便利的生態(tài)游憩空間[2]。近幾年郊野公園建設(shè)在我國(guó)受到廣泛關(guān)注，并率先在北京、深圳、上海、成都、南京等大型或超大型城市開始了大規(guī)模實(shí)踐[3]。其中，上海郊野公園經(jīng)過5年的規(guī)劃實(shí)施已初具規(guī)模，特別是與土地整治的有效結(jié)合為其他城市提供了新的范式。然而縱觀其規(guī)劃設(shè)計(jì)方法與實(shí)施過程，仍然存在著人工痕跡過重、生態(tài)保育不足、缺少人文關(guān)懷和細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)等核心問題，與國(guó)際優(yōu)秀案例相比尚存在一定差距。本文從郊野公園的多目標(biāo)體系與多主體需求的特征出發(fā)，對(duì)上海郊野公園的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行梳理與反思，以期為未來發(fā)展提供新的視角與思路。

1 上海郊野公園發(fā)展回顧

郊野公園的概念首次出現(xiàn)于英國(guó)1968年的鄉(xiāng)村法案，隨后許多國(guó)家、地區(qū)都開始探索并逐步形成了目標(biāo)類似但尺度與具體方法各異的城市近遠(yuǎn)郊公園系統(tǒng)，如美國(guó)的國(guó)家公園，德國(guó)的國(guó)家公園、區(qū)域公園與城市綠帶等[4]。郊野公園一般基于鄉(xiāng)村景觀或自然地形地貌，不僅為城市居民提供一個(gè)領(lǐng)略鄉(xiāng)村自然景觀的公共休閑娛樂空間，也是保護(hù)鄉(xiāng)村自然資源的重要途徑，兼具生態(tài)保護(hù)、環(huán)境教育和社區(qū)交流等作用。根據(jù)自然條件、地理位置、文化傳統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不同條件和需求，不同城市對(duì)郊野公園的理解也不盡相同，其發(fā)展背景、核心需求與實(shí)際矛盾不斷塑造著因城而異的郊野公園空間。

1.1 規(guī)劃背景

與其他城市相比，上海郊野公園格外強(qiáng)調(diào)與城市規(guī)劃的有效銜接。上海郊野公園被定義為“以現(xiàn)規(guī)劃為引領(lǐng)，以土地綜合整治為平臺(tái)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等為主要工具，注重生態(tài)優(yōu)先、尊重自然風(fēng)貌、有機(jī)整合農(nóng)田林網(wǎng)、河湖水系等自然肌理的區(qū)域性土地綜合整治，是兼具生態(tài)、生產(chǎn)和休閑游憩等多功能復(fù)合的生態(tài)節(jié)點(diǎn)區(qū)域”[5]。郊野公園本質(zhì)是郊野單元的一種類型，是“在集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位”[6]，也是城市郊區(qū)、鎮(zhèn)和縣總體規(guī)劃與控規(guī)單元之間的銜接層次，易于總體概念在空間中的落實(shí)以及各專項(xiàng)規(guī)劃的展開。這樣一種規(guī)劃范圍的劃定避免了與其他法定規(guī)劃的潛在沖突，有效解決了規(guī)劃實(shí)施的可操作性與延續(xù)性。實(shí)際上，上海自2003年起，已經(jīng)陸續(xù)建設(shè)了20多個(gè)基本具備一般郊野公園性質(zhì)和特征但并未以此命名的城市近遠(yuǎn)郊公園，滿足了一部分市民的游憩需求[7]。但本次郊野公園規(guī)劃與這類公園的核心區(qū)別就在于引入土地整治，并試圖同時(shí)滿足休閑娛樂、生態(tài)保育、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、鄉(xiāng)村土地整理與產(chǎn)業(yè)升級(jí)等多種目標(biāo)。

上海郊野公園全部位于《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》中“郊野生態(tài)空間”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上（圖1），作為“生態(tài)錨固區(qū)”進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)。郊野生態(tài)保育區(qū)以大面積基本農(nóng)田集中區(qū)為主，是全市基底性生態(tài)空間；生態(tài)走廊承擔(dān)了重要的城市結(jié)構(gòu)功能，隔離城市郊區(qū)組團(tuán)，實(shí)現(xiàn)與中心城區(qū)生態(tài)空間的有效連通。郊野公園單元在此選址可以作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和零星建設(shè)用地整理復(fù)墾政策的示范區(qū)域，對(duì)未來上海城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量提升起到關(guān)鍵作用。

1.2 規(guī)劃創(chuàng)新

2013年獲批的《上海市郊野公園布局選址和試點(diǎn)基地概念規(guī)劃》從郊區(qū)自然資源基礎(chǔ)良好且對(duì)生態(tài)功能有關(guān)鍵影響的區(qū)域中，選取臨近新城區(qū)和大型居住社區(qū)且交通現(xiàn)狀較好的區(qū)域，規(guī)劃了21個(gè)郊野公園，總用地面積約400 km2[8]，未來還將規(guī)劃若干條郊野步道，串聯(lián)相鄰郊野公園，同時(shí)作為城市綠道，提供休閑、運(yùn)動(dòng)、生態(tài)保護(hù)等功能。第一批試點(diǎn)選擇青浦青西、嘉定嘉北、閔行浦江、松江松南和崇明長(zhǎng)興島5個(gè)郊野公園，總面積103 km2，由上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制《郊野公園單元規(guī)劃》。2014年新增廊下、廣富林2個(gè)郊野公園，目前7個(gè)郊野公園開園面積共約50 km2。

第一批郊野公園從選址、定位、功能到生態(tài)資源與景觀各具特色（表1），但擁有共同的規(guī)劃導(dǎo)向，關(guān)注生態(tài)、人文、休閑、產(chǎn)業(yè)4個(gè)核心領(lǐng)域。突出生態(tài)優(yōu)先，充分利用基地自然資源與村莊肌理，減少人工干預(yù)；突出郊野特征，以區(qū)別于城市公園；尊重歷史，挖掘文化遺產(chǎn)，凸顯上海特色；合理組織市民游客休閑、科普、健身、娛樂及藝術(shù)活動(dòng)，滿足安全與基本服務(wù)；改善生活環(huán)境，確保農(nóng)民利益，探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[8]。這些規(guī)劃原則本身也反映了我國(guó)當(dāng)前相關(guān)實(shí)踐領(lǐng)域的最新思考。

土地整治與村莊發(fā)展并舉的原則是上海郊野公園的創(chuàng)新性內(nèi)核。從空間規(guī)劃上，園區(qū)首先對(duì)田、水、路、林、村5大要素進(jìn)行綜合治理與空間品質(zhì)提升，落實(shí)低效高能耗工業(yè)及部分農(nóng)民宅基地搬遷，對(duì)文化古跡和高質(zhì)量民居設(shè)施進(jìn)行保留和有限度擴(kuò)建，以滿足游憩休閑需求。從土地政策上，采取“拆三還一”等建設(shè)用地減量獎(jiǎng)勵(lì)，用以解決資金與地方政府自主需求[5]。從規(guī)劃編制方法上，上海郊野公園規(guī)劃有別于傳統(tǒng)城市規(guī)劃或公園景觀設(shè)計(jì)，在工作方法、技術(shù)路線和規(guī)劃理念上都進(jìn)行了新的探索，結(jié)合多輪場(chǎng)地調(diào)查、國(guó)際方案征集、專項(xiàng)規(guī)劃研究，形成了總體規(guī)劃布局、農(nóng)用地、建設(shè)用地整治和專項(xiàng)規(guī)劃整治為核心的規(guī)劃編制方法[2]。

圖1 郊野公園在上海生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中的位置

1.3 規(guī)劃實(shí)施

“土地整治+”模式使得規(guī)劃實(shí)施得以深入推進(jìn)。到2016年前后，上海郊野公園一期工程經(jīng)過3年建設(shè)陸續(xù)開園，共計(jì)50多平方公里，投入市級(jí)土地整理資金42億元，涉及減量化搬遷企業(yè)516家，涉及整理耕地25.4 km2，合并居民點(diǎn)約3 000戶。其中，以“近郊休閑”為特色的嘉北郊野公園，通過土地整治實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地凈減量147 hm2，減少工業(yè)企業(yè)年污水排放量88萬t，約占當(dāng)?shù)毓I(yè)企業(yè)年污水排放總量的90%，并基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村污水、生活垃圾的“零排放”①數(shù)據(jù)來自上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局網(wǎng)站公開信息，http://www.shgtj.gov.cn/gtzyzw/ldft/201706/t20170630_725787.html。。

與土地整治的顯著成果相比，市民游客對(duì)郊野公園的評(píng)價(jià)則更加多樣化。大多數(shù)市民對(duì)郊野公園所展現(xiàn)的美麗鄉(xiāng)野風(fēng)景與豐富的生態(tài)資源給予較高評(píng)價(jià)，但同時(shí)也集中提出了公共服務(wù)體驗(yàn)較差、設(shè)施嚴(yán)重不足、公共交通可達(dá)性一般、內(nèi)部道路交通系統(tǒng)不完善、部分園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理混亂、人為程度較高等問題②數(shù)據(jù)信息根據(jù)大眾點(diǎn)評(píng)網(wǎng)相關(guān)內(nèi)容整理，https://www.dianping.com/search/keyword/1/0_郊野公園。。作為國(guó)內(nèi)方興未艾的新型公共開放空間模式，郊野公園規(guī)劃建設(shè)與管理方法仍在探索中，有些特定問題屬于園區(qū)建成初期適應(yīng)階段的正常反應(yīng)，但更多問題體現(xiàn)了具體規(guī)劃設(shè)計(jì)中對(duì)園區(qū)定位的偏離、對(duì)傳統(tǒng)公園設(shè)計(jì)方法的慣性依賴，以及對(duì)細(xì)節(jié)控制的缺失，尤其是對(duì)郊野公園本身多目標(biāo)多主體這一特殊性的關(guān)注與投射尚且不夠充分。

表1 一期試點(diǎn)郊野公園規(guī)劃建設(shè)主要信息

2 多目標(biāo)體系的協(xié)同與權(quán)衡

郊野公園是生態(tài)旅游的一種類型，但具有更復(fù)雜的背景、目標(biāo)與主體。上海郊野公園位于特大城市近遠(yuǎn)郊這一區(qū)位，決定了其具有多重過渡性特征。與典型的城市公園相比，郊野公園的人工干預(yù)與維護(hù)程度應(yīng)維持在最低水平，但又明顯區(qū)別于自然生態(tài)系統(tǒng)；與美國(guó)國(guó)家公園類型相比，上海郊野公園尺度更小、規(guī)劃設(shè)計(jì)更靈活多樣、對(duì)短途旅行人群更具針對(duì)性；與德國(guó)區(qū)域公園相比，上海郊野公園中人為活動(dòng)與因素的范圍更大，社區(qū)及原住民更密集[4,9]。在這樣一種特殊的過渡型空間中，如何平衡多種目標(biāo)構(gòu)建是上海郊野公園由量及質(zhì)、由普通公園向特色公共空間轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。

生態(tài)旅游的核心目標(biāo)在于平衡保護(hù)與發(fā)展。保護(hù)的對(duì)象既有自然資源，也有社會(huì)資源；而發(fā)展的目標(biāo)則涵蓋休閑娛樂、社區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容。因此，上海郊野公園以生態(tài)保育、社會(huì)人文、休閑娛樂、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為4大核心規(guī)劃導(dǎo)向，但在實(shí)際建設(shè)使用中，對(duì)這4種目標(biāo)的側(cè)重則并不平衡，對(duì)它們兩兩之間潛在的協(xié)同與沖突缺乏良好的預(yù)期與權(quán)衡。當(dāng)前背景下，上海郊野公園4種目標(biāo)的相互關(guān)系可以初步概括為圖2。

2.1 沖突目標(biāo)的認(rèn)知與妥協(xié)

圖2 郊野公園多目標(biāo)體系的內(nèi)部關(guān)系圖

圖3a） 青西郊野公園功能分區(qū)規(guī)劃圖

一般而言，產(chǎn)生沖突的目標(biāo)雙方都屬于土地依賴型（Land dependent）目標(biāo)[10]，換言之，此類目標(biāo)對(duì)同一土地的物質(zhì)使用需求有著根本性區(qū)別，因而難以無損共存。因此，絕對(duì)意義上的生態(tài)保育與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法共存，而其與休閑娛樂目標(biāo)的使用沖突則因具體內(nèi)容而異，如有限制的美學(xué)欣賞與生態(tài)保育的沖突較弱，而對(duì)場(chǎng)地要求明確的文體類娛樂活動(dòng)則難與生態(tài)保育共存。構(gòu)思與設(shè)計(jì)深度上仍存在大量改善可能。對(duì)于郊野公園而言，全區(qū)域土地的休閑用途顯然不是必須的，也沒有必要；一方面，郊野公園遠(yuǎn)大于城市公園的尺度決定了其設(shè)計(jì)路線需要更“精”不要“泛”，才能最大程度地集中有限的資金、人力、服務(wù)與資源，提升品質(zhì)；另一方面“深度參與區(qū)—有距離觀賞區(qū)—禁入性背景區(qū)”的空間層次也有利于郊野公園區(qū)別于普通公園，凸顯郊野特色，提升獨(dú)特魅力。

圖3b） 青西郊野公園非建設(shè)用地使用規(guī)劃圖

當(dāng)前上海郊野公園從規(guī)劃導(dǎo)向上旨在實(shí)現(xiàn)生態(tài)、休閑和產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，然而從空間規(guī)劃設(shè)計(jì)而言則在一定程度上更側(cè)重市民的休閑娛樂，體現(xiàn)為總體功能分區(qū)中幾乎實(shí)現(xiàn)全區(qū)域內(nèi)游客可達(dá)。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃角度，當(dāng)前郊野公園重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的結(jié)合，旨在保持資源與環(huán)境可持續(xù)利用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的升級(jí)與農(nóng)民實(shí)際收益的增加，如青西郊野公園重點(diǎn)對(duì)養(yǎng)殖水面進(jìn)行凈化精養(yǎng)魚池、調(diào)整水生植物結(jié)構(gòu)類型以及退漁還濕，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的提升[11-12]。從物質(zhì)空間的使用來看，規(guī)劃的實(shí)際結(jié)果是生態(tài)與生產(chǎn)用地各占約4成，而休閑用地不僅完全使用剩余建設(shè)用地，也可以對(duì)生態(tài)與生產(chǎn)用地進(jìn)行參觀或參與（圖3）。因而從實(shí)際結(jié)果來看，生態(tài)保育區(qū)無法實(shí)現(xiàn)無干擾保護(hù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總面積減少且生產(chǎn)方式改變會(huì)帶來總產(chǎn)量在一定程度上的下降，而休閑游憩功能雖然得到空間使用上的最大化，卻因尺度過大、設(shè)施缺乏且服務(wù)不足而降低了總體質(zhì)量；換言之，共用土地的3種目標(biāo)很可能產(chǎn)生相互抵消而非相互促進(jìn)的結(jié)果。

從國(guó)際案例來看，生態(tài)、生產(chǎn)與休閑3種目的也沒有完全互利共生的先例，更多的優(yōu)秀案例都展示著如何在空間上對(duì)3種目的進(jìn)行取舍或優(yōu)先性選擇。如香港郊野公園更偏重生態(tài)保護(hù)，因此規(guī)劃范圍內(nèi)除了廁所、避雨亭這種必須性服務(wù)設(shè)施，完全沒有其他建筑物[5,13]；德國(guó)區(qū)域公園則更偏重生產(chǎn)與生活，因此對(duì)休閑的考慮主要在于綠道的通達(dá)連接，而游客反而更能體驗(yàn)田園生活景觀的真味[14]。相比之下，當(dāng)前上海郊野公園在規(guī)劃中則試圖“無所不包”，幾乎囊括了國(guó)際案例中的常見設(shè)計(jì)手法，反而事倍功半，沒有凸顯公園區(qū)域自身不可替代的核心價(jià)值。更近一步說，郊野公園對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)提出了更高要求，應(yīng)根據(jù)地區(qū)特色，進(jìn)行低影響的微調(diào)增補(bǔ)，尋求生態(tài)—生產(chǎn)—休閑之間微妙的平衡點(diǎn)，使郊野公園成為一扇展示地方特色的窗口。

總體來看，郊野公園中的“野”是生產(chǎn)與生態(tài)的結(jié)合體，但不一定是從空間上完全共享土地利用的結(jié)合方式，更應(yīng)該考慮設(shè)置互不干涉的獨(dú)立區(qū)域。純粹而完整的生態(tài)保育空間才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)與生境保護(hù)目標(biāo)的最大化，而不受干擾、具有一定規(guī)模和科技含量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高效率與高收益發(fā)展的必經(jīng)之路。同時(shí)，當(dāng)前對(duì)郊野公園的休閑娛樂線路存在廣而不精、聊勝于無的設(shè)計(jì)思路，對(duì)郊野景觀的認(rèn)知較為單一化、扁平化，在空間層次

2.2 互利目標(biāo)的協(xié)同共生

當(dāng)兩種目標(biāo)中至少一方對(duì)土地使用的依賴性較低的時(shí)候，更容易產(chǎn)生目標(biāo)間的互利協(xié)作。社會(huì)人文目標(biāo)中，無論文化歷史傳統(tǒng)還是科研教育目的，對(duì)休閑娛樂而言都是天然的互利共生關(guān)系，這二者在城市綠色開放空間的建設(shè)過程中已經(jīng)得到了大量的應(yīng)用，也有許多經(jīng)典案例可以借鑒。如德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)在復(fù)興過程中，就將廢棄在雜草中的廠房區(qū)域改造成為集博物館、展覽館、餐飲和綠地為一體的綜合公共空間[15-16]，從而全方位地滿足了游覽人群的需求。同時(shí)，社會(huì)人文類功能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展也具有潛在互利關(guān)系，體現(xiàn)在社會(huì)人文類功能在一定程度上可以成為生產(chǎn)的輔助力量，如傳統(tǒng)文化與服務(wù)業(yè)的共生、科研與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的共生等。

然而，當(dāng)前這類目標(biāo)無論從設(shè)計(jì)手法還是具體實(shí)施，都沒有在郊野公園中得到充分結(jié)合應(yīng)用。功能定位同質(zhì)化、文化歷史表面化以及部分目標(biāo)有名無實(shí)，使得此類目標(biāo)自身基礎(chǔ)薄弱，難以進(jìn)行有效的協(xié)同共生。嘉北、浦江與松南郊野公園都有各自的歷史文化傳統(tǒng)，然而在功能體系的營(yíng)造上仍然采取多種功能綜合設(shè)置的形式，“農(nóng)業(yè)科普”、“濱水休閑”、“生產(chǎn)體驗(yàn)”、“運(yùn)動(dòng)游憩”等成為所有郊野公園共有的功能，造成一定程度上的同質(zhì)化。從文化歷史目標(biāo)來看，雖然公園間定位有所不同，手法卻大同小異、流于表面。幾乎每個(gè)郊野公園都設(shè)置有“傳統(tǒng)村鎮(zhèn)”、“古村”部分，卻沒有原汁原味的村莊生活，甚至古村本身也是“新”多于“舊”③同②。；出現(xiàn)在浦江和松南等公園規(guī)劃中的“禮佛修養(yǎng)”功能恐怕更多考慮到商業(yè)需求而非歷史傳統(tǒng)；而最為常見的莫過于“江南水鄉(xiāng)”風(fēng)格[8]，對(duì)于以附近城市居民為主的游客群體而言，缺少深入塑造和獨(dú)特魅力的水鄉(xiāng)文化不足以成為某個(gè)郊野公園區(qū)別于他處的特色。不僅如此，當(dāng)前的郊野公園在科研科普方面仍然較為缺失，也完全沒有形成品牌化、統(tǒng)一化的規(guī)劃設(shè)計(jì)，無從助力現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)。因此，作為具有現(xiàn)成參考案例與豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的一類目標(biāo)，它們之間如何進(jìn)行更加有效的協(xié)同互助，如何轉(zhuǎn)化建成區(qū)的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)以及如何將此類非土地依賴型目標(biāo)部分落實(shí)到物質(zhì)空間上，是郊野公園下一步深化發(fā)展將要面對(duì)的主要問題。

2.3 條件利好型目標(biāo)的定位與協(xié)作

對(duì)此類目標(biāo)而言，兩者之間已經(jīng)存在了確定的單向利好關(guān)系，而逆向增加利好、實(shí)現(xiàn)部分互利則對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)提出了更高也更精微的技術(shù)要求。例如，生態(tài)環(huán)境的改善從整體背景上有利于社會(huì)人文目標(biāo)的更好表達(dá)；反之，有明確目的性和技術(shù)支撐的科學(xué)研究或教育才會(huì)對(duì)地方生態(tài)修復(fù)與生態(tài)科普宣傳產(chǎn)生積極作用。同理，外來游客的休閑娛樂行為可以給園區(qū)村鎮(zhèn)帶來直接經(jīng)濟(jì)效益，而良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村民收益的實(shí)際提升以及生態(tài)保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)則會(huì)協(xié)助營(yíng)造更好的休閑環(huán)境。

已有的單向利好是一種被動(dòng)關(guān)系，一方因另一方的改善會(huì)得到自動(dòng)改觀，一般而言不需要額外的手法或技巧；而為實(shí)現(xiàn)逆向利好，則需要豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)設(shè)定。上海郊野公園規(guī)劃至今5年，而一期運(yùn)行不過2年，內(nèi)部的建設(shè)發(fā)展還遠(yuǎn)未達(dá)到這類目標(biāo)指向的深度。不僅如此，盡管實(shí)現(xiàn)人文—生態(tài)、產(chǎn)業(yè)—休閑的雙向互利是一種影響廣泛、正向循環(huán)與永續(xù)發(fā)展的模式，但其投入多、見效慢，也在一定程度上設(shè)置了較高的門檻。德國(guó)魯爾區(qū)工業(yè)用地改造就是此類翹楚，積極推行的科研與科普教育催生了大量的相關(guān)研究成果與研究人才，而新的理念在生態(tài)修復(fù)中的應(yīng)用推廣又反過來提高了科研和科普工作的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力與吸引力；同時(shí)，從工業(yè)生產(chǎn)向服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整改善了城市環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的更新和服務(wù)業(yè)的升級(jí)，從而使得魯爾區(qū)越來越成為休閑旅游的首選城市群[15-16]。為了實(shí)現(xiàn)未來上海郊野公園的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這類目標(biāo)應(yīng)成為遠(yuǎn)期發(fā)展的重要方向。

3 多主體需求的平衡與共生

規(guī)劃中的主體即利益相關(guān)者（Stakeholders）指“受一件事的原因或結(jié)果影響的任何人、集團(tuán)或組織”[17]。對(duì)生態(tài)旅游而言，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府機(jī)構(gòu)、旅游從業(yè)人員、旅游者、非政府組織、志愿者、專家和媒體等都是潛在的利益相關(guān)者。目前，上海郊野公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)參加者只有政府、承建和運(yùn)營(yíng)的公司以及專家（圖4），而管理運(yùn)營(yíng)卻需要多個(gè)利益相關(guān)者的協(xié)同作用。權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)公平對(duì)等，是長(zhǎng)期管理的隱患。

3.1 政府—專家—公司: 利益趨同的實(shí)際參與者

當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃模式仍沿用著一種在政府主導(dǎo)下，由規(guī)劃部門實(shí)際操作的方式。這是反映政府意愿，并對(duì)未來城市發(fā)展進(jìn)行基于土地利用的空間設(shè)計(jì)的行為。城市居民需求一般需通過規(guī)劃部門和專家的實(shí)地調(diào)查進(jìn)行整理與總結(jié)。這種經(jīng)典的自上而下的藍(lán)圖式規(guī)劃模式，幾乎貫穿了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過程。其優(yōu)點(diǎn)是易于資金落實(shí)、土地流轉(zhuǎn)，便于城市建設(shè)的快速推進(jìn)。然而，這一模式早在二戰(zhàn)前后就逐漸在歐美國(guó)家的規(guī)劃實(shí)踐與研究中受到反復(fù)批判，終被取代；原因在于這種模式往往缺乏細(xì)部考慮與人文關(guān)懷，容易使種種壯麗軸線和華麗概念停留在圖紙與文本中。

同樣，在郊野公園的規(guī)劃過程中，政府—專家/規(guī)劃部門—公司成為實(shí)際上的核心參與者，掌握絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)[18]。政府掌握資金與土地，市級(jí)財(cái)政對(duì)土地整治費(fèi)用給予專項(xiàng)撥款，而區(qū)縣政府則通過相關(guān)土地政策如“拆三還一”獲得土地，再通過土地出讓或指標(biāo)交易籌集宅基地和工業(yè)搬遷、市民安置以及公園配套建設(shè)所需資金[4-5]。同時(shí)，規(guī)劃部門組織專家隊(duì)伍，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研成果與政府發(fā)展需求，將郊野公園具體構(gòu)想使用空間語(yǔ)言進(jìn)行轉(zhuǎn)化[19]。規(guī)劃方案獲得批復(fù)后，由第三方公司承接具體的建設(shè)與日常運(yùn)作。整個(gè)過程中，郊野公園如同接力棒，在3個(gè)利益相關(guān)者中流轉(zhuǎn)。

從全國(guó)范圍來看，上海郊野公園當(dāng)前采用的以當(dāng)?shù)卣疄橘Y源管理主體、企業(yè)為經(jīng)營(yíng)管理主體的運(yùn)營(yíng)管理模式，具有較為先進(jìn)的理念，比北京臨時(shí)管理處的管理模式更具靈活性與可操作性。不僅如此，規(guī)劃編制過程中還進(jìn)行了多次詳細(xì)的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研與國(guó)際規(guī)劃方案征集，開展多種具有針對(duì)性與現(xiàn)實(shí)意義的專項(xiàng)規(guī)劃。然而這樣的規(guī)劃過程仍然存在缺陷：對(duì)政府—規(guī)劃部門—公司這樣的組成方式而言，其利益訴求大部分重合，對(duì)多方利益的訴求缺乏考慮。因?yàn)樵谶@種情況下，規(guī)劃對(duì)多方利益的平衡能力主要取決于規(guī)劃專家組的能力與立場(chǎng)，但我國(guó)相關(guān)人員背景以設(shè)計(jì)為主，不能很好承接這一需求；承建公司出于單純的經(jīng)濟(jì)利益考量，在實(shí)際建設(shè)中，甚至出現(xiàn)了與地方文化傳統(tǒng)完全脫節(jié)的大型娛樂項(xiàng)目的興建，違背郊野公園初衷。

圖4 上海郊野公園規(guī)劃中的潛在利益相關(guān)者圖

3.2 游客與村民: 失聲的理論核心利益方

游客是城市公園管理的核心目標(biāo)，但在目前只有少量相關(guān)研究，如北京郊野公園游憩者的主要?jiǎng)訖C(jī)是回歸自然與放松、交往與體驗(yàn)、情感與學(xué)習(xí)[20]；我國(guó)郊野公園的游客以公園附近為主，以城市中心區(qū)居民為輔，其中70%的游憩者居住在距離郊野公園5 km以內(nèi)的地段[18]。我國(guó)郊野公園的相關(guān)研究中游憩者的需求鮮被提及，而綜合當(dāng)前上海郊野公園開園區(qū)游客在網(wǎng)上的評(píng)價(jià)可以發(fā)現(xiàn)，游客的訴求在極大程度上被壓縮和簡(jiǎn)單化處理，乃至讓位于利益需求。如大量游客反映私家車停車?yán)щy、停車場(chǎng)過于遠(yuǎn)離園區(qū)核心；共享單車價(jià)格昂貴且設(shè)備陳舊、需返還原地退車；村民騷擾游客并進(jìn)行強(qiáng)行買賣；公共服務(wù)設(shè)施太少，園區(qū)盡管只是一期，面積仍嫌過大；部分景觀單一以及園區(qū)整體收費(fèi)較高等問題。

村民對(duì)生態(tài)旅游的認(rèn)知程度最低，但卻是“被代表”程度最高的群體。當(dāng)前已有規(guī)劃對(duì)與村民相關(guān)的眾多用地類型進(jìn)行了調(diào)整或重構(gòu)，定位較準(zhǔn)、規(guī)劃全面，包括產(chǎn)業(yè)升級(jí)與宅基地置換等[11-12]。然而實(shí)際上，村民在整個(gè)規(guī)劃過程中被完全邊緣化，土地被重新整理、宅基地面臨拆遷、工業(yè)就業(yè)崗位大幅度減少。同時(shí)，村民限于設(shè)備和教育背景，不能通過互聯(lián)網(wǎng)為本群體發(fā)聲，也缺乏獲取足夠信息進(jìn)行準(zhǔn)確判斷的能力。

3.3 科研、非政府組織: 缺失的利益相關(guān)者

科研教育當(dāng)前在園區(qū)內(nèi)仍處于非常初步的發(fā)展階段，但它與郊野公園的有機(jī)結(jié)合將成為可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在支撐。讓孩子接近自然、關(guān)愛生命，就是賦予上海郊野公園以未來。郊野美學(xué)教育、生態(tài)啟蒙、生態(tài)保護(hù)與環(huán)境科普等，在德國(guó)是綠色開放空間設(shè)計(jì)的常用手段[14]；短期內(nèi)可以增加訪客，長(zhǎng)期而言可塑造綠色生態(tài)觀念，培養(yǎng)未來人才。然而，目前針對(duì)上海郊野公園的科教內(nèi)容全方位研究極少，研究角度也缺乏創(chuàng)新性，需要在未來發(fā)展中進(jìn)行財(cái)政與政策雙重支持。

非政府組織在我國(guó)的發(fā)展較為初級(jí)，無論類型還是規(guī)模都無法與歐美國(guó)家相比。我國(guó)非政府組織如中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金、中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)等團(tuán)體，都是具有重大社會(huì)意義的團(tuán)體，影響深遠(yuǎn)。故而很多規(guī)劃目標(biāo)的具體深化與執(zhí)行，都有賴于非政府組織從中進(jìn)行斡旋操作。如改善社會(huì)群體關(guān)系、關(guān)注社會(huì)特殊人群；文化、體育、藝術(shù)的交流與溝通，提供部分社會(huì)就業(yè)崗位，促進(jìn)兒童與未成年人的健康發(fā)展等[21]。

4 展望與建議

上海郊野公園在國(guó)內(nèi)已經(jīng)走在前列，無論從總體面積、布局還是與土地整治的深入結(jié)合，都有獨(dú)到之處。然而與國(guó)際先例相比，上海郊野公園對(duì)多種目標(biāo)體系缺少有效協(xié)同、眾多相關(guān)主體參與性不足，需要關(guān)注以下3個(gè)更基本的城市規(guī)劃問題。

4.1 公平與公正: 規(guī)劃程序的改革

城市規(guī)劃作為一門綜合性學(xué)科已有上百年歷史，而其核心理論也隨著時(shí)代發(fā)展不斷進(jìn)行著自我革新。城市規(guī)劃不是對(duì)未來確定藍(lán)圖的描繪，而是基于現(xiàn)狀、對(duì)未來發(fā)展的動(dòng)態(tài)認(rèn)知。從綜合規(guī)劃，到參與式規(guī)劃、協(xié)作式規(guī)劃，再到綜合策略規(guī)劃，歐美城市理論的進(jìn)步伴隨著不斷的自我批判與完善，最終發(fā)展成為如今面向程序與結(jié)果公平公正、多種學(xué)科交互作用的開放性綜合理論體系。相比之下，我國(guó)城市規(guī)劃仍然帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，如在郊野公園規(guī)劃中若干平方公里區(qū)域被劃歸同一功能區(qū)，應(yīng)再進(jìn)行后續(xù)深化研究，體現(xiàn)多學(xué)科交叉融合（圖5）。當(dāng)前，規(guī)劃主體僅限于專家與政府，缺少村民、游客、相關(guān)組織等多個(gè)利益主體方的積極參與。這樣“自上而下”的視角難免偏重整體而對(duì)細(xì)節(jié)關(guān)照不足，偏重功能設(shè)置而對(duì)實(shí)際使用理解不夠，需強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的公平性與公正性。上海郊野公園規(guī)劃開啟了土地整治的先河，但對(duì)郊野公園這樣一種多利益主體的規(guī)劃類型仍然需要更多的思考與探索。學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，改革規(guī)劃程序、結(jié)合“自下而上”的多種需求，探索適合中國(guó)國(guó)情的公平公正的規(guī)劃模式等思路，無疑是上海郊野公園未來深入發(fā)展的重要途徑之一。

4.2 從人治到法治: 法律政策的完善

國(guó)際上發(fā)展歷史悠久且建設(shè)齊備的郊野公園往往具備完善有力的郊野公園法律法規(guī)體系作為堅(jiān)實(shí)保障，同時(shí)賦予郊野公園管理部門實(shí)際的管理職能，將郊野公園長(zhǎng)期發(fā)展納入城市總體規(guī)劃與政府計(jì)劃[18]。英國(guó)郊野公園在發(fā)展初期由政府強(qiáng)力推進(jìn)，進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)、維護(hù)和管理，后期逐漸引入社會(huì)力量，完善設(shè)施與管理?xiàng)l例。香港則以《郊野公園條例》為核心依據(jù)，設(shè)管理委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)落實(shí)具體工作[3]。上海郊野公園以相關(guān)規(guī)劃文件為依據(jù)，對(duì)建設(shè)管理過程中可能產(chǎn)生的糾紛應(yīng)有認(rèn)識(shí)，亟待完善政策法規(guī)和管理體系，以保障郊野公園的健康持續(xù)發(fā)展。

4.3 “美”與“野”: 公共生態(tài)教育與科普

郊野公園相比城市建設(shè)核心區(qū)公園，多了一層對(duì)“野”的強(qiáng)調(diào)?！耙吧睜顟B(tài)的郊區(qū)自然空間自有其獨(dú)特的美學(xué)風(fēng)格與生態(tài)學(xué)意義，也并非為城市居民的審美觀存在。當(dāng)郊野成為公園，自然空間應(yīng)當(dāng)在什么程度上、在多大范圍內(nèi)進(jìn)行人為設(shè)計(jì)修飾，無疑是郊野公園規(guī)劃設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵問題。不可否認(rèn)的是，公眾對(duì)郊野之美的認(rèn)知也是需要長(zhǎng)期生態(tài)教育與科普才能逐漸形成完善的。在這一點(diǎn)上需要進(jìn)行更多更積極的引導(dǎo)，而非借用城市公園的設(shè)計(jì)手法，使得郊野公園成為一處更大的城市公園。

上海郊野公園中對(duì)人工維護(hù)的設(shè)置已經(jīng)超過了對(duì)生態(tài)本位的認(rèn)知。雖然幾個(gè)試點(diǎn)公園在規(guī)劃設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)追求原有的自然風(fēng)貌，但建設(shè)用地比例過大、建筑設(shè)施過多的現(xiàn)實(shí)[5]仍然使得“公園”的意味超出了“郊野”，休閑旅游成為實(shí)際上的主導(dǎo)功能目標(biāo)。同時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)中暗含“人工整理之后才是美的”這樣的審美觀點(diǎn)，對(duì)郊野自然景觀進(jìn)行了過多干預(yù)，反而落入園林設(shè)計(jì)中的某些窠臼，使郊野之美打了折扣。對(duì)比國(guó)外及香港經(jīng)驗(yàn)[13,22]，“野”味之美是最小化影響后的最佳旁觀路線設(shè)計(jì)，這是郊野公園的核心。城市游客在郊野公園以一種旁觀的心態(tài)，體驗(yàn)都市生活中缺失的自然之美，這也是設(shè)置郊野公園的初衷之一。

5 結(jié)語(yǔ)

誰的郊野？誰的公園？對(duì)面向多種目標(biāo)體系與多個(gè)利益相關(guān)主體需求的郊野公園而言，這個(gè)問題應(yīng)該得到長(zhǎng)期關(guān)注。郊野是生產(chǎn)與生態(tài)的郊野，公園是市民與村民的公園，二者的結(jié)合在于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)而非削足適履。郊野公園作為一種城市公園與自然景觀的過渡型類別，承載了更加復(fù)雜的功能和需求，不僅需要規(guī)劃方法與技術(shù)的不斷升級(jí)作為手段，更需要實(shí)施管理的長(zhǎng)期管控，以期將郊野景觀的價(jià)值最大化，將郊野公園納入城市綠色開放空間體系，也將郊野公園之美留在居民的生態(tài)美學(xué)認(rèn)知中。

圖5 上海郊野公園規(guī)劃中的功能分區(qū)