陳 鵬 CHEN Peng

上海是國家第二批歷史文化名城，有著豐富的歷史文化資源。作為歷史保護(hù)的地方立法，《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡稱“《保護(hù)條例》”）已經(jīng)實(shí)施了將近15年。雖然《保護(hù)條例》對于當(dāng)時(shí)我國的歷史文化保護(hù)工作具有重要的引導(dǎo)性和先進(jìn)性，但為鞏固近年來工作成績，體現(xiàn)最新理念，應(yīng)對未來新時(shí)期上海城市更新的新要求，需要對《保護(hù)條例》進(jìn)行修訂。

1 研究背景

1.1 《保護(hù)條例》實(shí)施概況

早在1991年，上海就頒布了當(dāng)時(shí)我國第一部有關(guān)近代建筑保護(hù)的地方性政府規(guī)章——《上海市優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理辦法》。之后隨著“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”概念的提出，市人大頒布了《保護(hù)條例》，并于2003年正式實(shí)施。

《保護(hù)條例》共分為6個(gè)章節(jié)，包括總則、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)管理、優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)管理、罰則和附則。市、區(qū)、（縣）各有關(guān)職能部門依據(jù)其要求，積極落實(shí)，已完成中心城、郊區(qū)的44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃的編制和審批工作。依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)程序，相關(guān)部門積極開展了第四批和第五批優(yōu)秀歷史建筑的申報(bào)和保護(hù)技術(shù)規(guī)定的編制工作，建筑數(shù)量也從條例實(shí)施前的三批398處增加到現(xiàn)在的五批共1058處?！侗Ｗo(hù)條例》同時(shí)增強(qiáng)了公眾參與歷史文化保護(hù)的意識(shí)和熱情，每次文化遺產(chǎn)日對外開放的優(yōu)秀歷史建筑現(xiàn)場都會(huì)人頭攢動(dòng)。

《保護(hù)條例》當(dāng)時(shí)在歷史文化保護(hù)的地方立法中具有開創(chuàng)性和引導(dǎo)性。首先，條例提出了體現(xiàn)地方特色的“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和“優(yōu)秀歷史建筑”的概念，將保護(hù)范圍由單個(gè)歷史建筑或歷史建筑群擴(kuò)展至成片的歷史文化風(fēng)貌區(qū)。其次，優(yōu)秀歷史建筑定義體現(xiàn)了對近現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)類型的關(guān)注。最后，條例為優(yōu)秀歷史建筑相關(guān)的建設(shè)活動(dòng)管理提供了法律依據(jù)，例如條例中對歷史保護(hù)建設(shè)活動(dòng)和消防規(guī)范可能存在沖突的問題預(yù)留了接口。

1.2 新時(shí)期外部立法環(huán)境的變化

1.2.1 全球歷史保護(hù)的新思潮

近年來，城市歷史風(fēng)貌的保護(hù)是國際遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域探討的重點(diǎn)，其中聯(lián)合國教科文組織提出的“歷史性城市景觀”更是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了保護(hù)的全面性。

2005年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布了《維也納備忘錄：世界遺產(chǎn)與當(dāng)代建筑——?dú)v史性城市景觀的管理》，首次提出通過保護(hù)“歷史性城市景觀”（Historic Urban Landscape）來應(yīng)對歷史城市面臨的開發(fā)壓力，其定義為“植根于當(dāng)代和歷史上在這個(gè)地點(diǎn)上出現(xiàn)的各種社會(huì)表現(xiàn)形式和發(fā)展過程，涉及自然和生態(tài)環(huán)境中的任何建、構(gòu)筑物（群）和開放空間的集合體；這些具有歷史意義的城市景觀塑造了當(dāng)代社會(huì)，并有助于我們理解當(dāng)今的生活”。

2011年，聯(lián)合國教科文組織又發(fā)布了《關(guān)于歷史性城市景觀的建議》，強(qiáng)調(diào)城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的體系，歷史性城市景觀是將城市地區(qū)作為具有文化價(jià)值和自然價(jià)值的歷史性層級(jí)，這一概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“歷史中心區(qū)”和“建筑群”的范疇?！皻v史性城市根植于特定場所的歷史和其在當(dāng)代的社會(huì)表現(xiàn)形式和發(fā)展過程，其核心理念是將歷史城市視為歷史和當(dāng)前發(fā)展的動(dòng)態(tài)層級(jí)，將持續(xù)變化的歷史性城市景觀視為城市文化傳統(tǒng)的一部分。在保護(hù)歷史城市的過程中，無論如何絕不能危及由多種因素所確定的歷史城市的原真性和完整性[1]?！?/p>

為了應(yīng)對理念變化，各個(gè)國家也相應(yīng)調(diào)整了保護(hù)對象和相關(guān)立法，其中英國和日本最為突出。英國多年一直堅(jiān)持在規(guī)劃管理中實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌保護(hù)。2005年，在《規(guī)劃政策陳述5：歷史環(huán)境保護(hù)》中就已將保護(hù)對象從過去的單體拓展到歷史環(huán)境的整體保護(hù)，并提出未來英國歷史文化保護(hù)的主要對象為“歷史環(huán)境”和“遺產(chǎn)財(cái)富”，將“對規(guī)劃決策制定產(chǎn)生重要影響的建筑物、紀(jì)念物、場所、遺址、區(qū)域或者景觀[2-4]”納入保護(hù)范圍。

2008年5月，日本正式頒布實(shí)施了《歷史風(fēng)致法》，其第一條中明確“位于城鄉(xiāng)各地域范圍內(nèi)，反映該地域固有歷史和傳統(tǒng)的人的活動(dòng)，以及這些活動(dòng)所發(fā)生的、有較高歷史價(jià)值的建造物和周邊街區(qū)，這兩者融為一體形成了良好的街區(qū)環(huán)境，稱為歷史風(fēng)致”。歷史風(fēng)致一詞的概念就反映了法律關(guān)注的對象從自然環(huán)境到整體環(huán)境的延伸，從保護(hù)具體事物到維持歷史環(huán)境運(yùn)作機(jī)制及活力的擴(kuò)充。 “歷史風(fēng)致”強(qiáng)調(diào)了對歷史環(huán)境的整體性保護(hù)，不僅要保護(hù)“城郭、神社、佛閣等具有較高歷史價(jià)值的建造物，也要保護(hù)周邊傳統(tǒng)建筑形成的歷史街區(qū)等硬件環(huán)境和傳統(tǒng)行事、日常生活活動(dòng)等軟環(huán)境及氛圍[5]”。

綜上，歷史風(fēng)貌保護(hù)更注重整體性，保護(hù)對象從歷史建筑向歷史環(huán)境拓展。保護(hù)措施上從過去對歷史單體的保護(hù)控制提升到對歷史環(huán)境的整體引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)和更新利用的有機(jī)結(jié)合。這些新理念變化都為未來《保護(hù)條例》修訂提出了新導(dǎo)向。

1.2.2 國家立法層面

在《保護(hù)條例》實(shí)施后，國家相關(guān)立法層面最大的變化是國務(wù)院于2008年公布實(shí)施的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，該條例的出臺(tái)為我國歷史文化保護(hù)管理提供了重要的法律依據(jù)，明確了保護(hù)規(guī)劃的編制要求、內(nèi)容和法律責(zé)任。條例提出了“歷史文化名城、名鎮(zhèn)和名村—?dú)v史文化街區(qū)—?dú)v史建筑”的對象體系，明確了整體性保護(hù)的要求和原則、強(qiáng)調(diào)了科學(xué)規(guī)劃和嚴(yán)格保護(hù)。其他包括2007年修訂的《中華人民共和國文物保護(hù)法》 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》等，都對《保護(hù)條例》的修訂調(diào)整提出了新要求。

1.2.3 其他地方立法層面

《保護(hù)條例》出臺(tái)后的15年間，全國各地陸續(xù)出臺(tái)了地方性歷史文化保護(hù)法規(guī)。

從時(shí)間維度來看，2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》公布前，國內(nèi)城市多采用自己特色要素作為保護(hù)對象，例如天津、武漢、哈爾濱、南京等城市。在2008年后，北京、廣州、南京都采用《歷史文化名城保護(hù)條例》的形式。在2013年后，尤其是歷史性城市景觀概念在我國廣泛應(yīng)用后，廈門、青島和威海開始以城市風(fēng)貌或歷史風(fēng)貌為對象開展保護(hù)條例的編制。

從管理方式來看，現(xiàn)在許多歷史文化名城都是采用兩個(gè)法規(guī)同時(shí)管理的模式，即編制《名城保護(hù)條例》應(yīng)對國家要求，同時(shí)保留體現(xiàn)地區(qū)特色的地方立法，最為典型的是廣州的《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》（2015）和《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》（2013）（表1）。

1.3 修訂的必要性

2015年頒布的《上海城市更新辦法》和2017年的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）等一系列文件更是標(biāo)志著上海已經(jīng)進(jìn)入“內(nèi)涵發(fā)展、逆向生長”的新階段。在2017年初，上海更是開展了全市外環(huán)線范圍內(nèi)50年以上歷史文化資源整體普查的工作，市主要領(lǐng)導(dǎo)提出“下決心采取最嚴(yán)格的措施” “中心城區(qū)以保護(hù)保留為主，拆除為例外”的工作要求，從 “拆、改、留”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲?、改、拆”，以保護(hù)保留為主。隨著城市有機(jī)更新理念的不斷深化，上海將會(huì)有更多的歷史建筑和區(qū)域納入保護(hù)體系，從而保護(hù)城市記憶，更好地實(shí)現(xiàn) “上海文化”的建設(shè)目標(biāo)。

《保護(hù)條例》從實(shí)施至今，有效加強(qiáng)了本市歷史文化保護(hù)的力度，積極推動(dòng)了相關(guān)保護(hù)工作的開展，取得了較好的社會(huì)效益。隨著上海歷史保護(hù)工作的逐步推進(jìn)和深入、最新國際保護(hù)理念的出現(xiàn)、更新實(shí)施項(xiàng)目試點(diǎn)的探索，《保護(hù)條例》的對象體系、管理措施和支撐體系都出現(xiàn)了問題，亟待通過修訂進(jìn)行完善。

表1 部分地方性歷史文化保護(hù)法規(guī)

2 《保護(hù)條例》現(xiàn)有問題剖析

2.1 保護(hù)對象的問題

2.1.1 保護(hù)對象需要拓展

《保護(hù)條例》以“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和“優(yōu)秀歷史建筑”作為上海歷史文化保護(hù)的主要對象?，F(xiàn)在上海已經(jīng)建構(gòu)了“點(diǎn)（文物、優(yōu)秀歷史建筑）——線（風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、風(fēng)貌保護(hù)河道）——面（歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊）”的保護(hù)對象體系，其中雖然風(fēng)貌保護(hù)道路有《上海市人民政府轉(zhuǎn)市規(guī)劃局關(guān)于本市風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）管理若干意見的通知》作為依據(jù)，但是其法律效率遠(yuǎn)不如《保護(hù)條例》，而風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)河道等新增保護(hù)對象的定義和管理尚無法律依據(jù)，急需通過地方立法納入保護(hù)對象體系。

在《歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》中提出“優(yōu)秀歷史建筑、保留歷史建筑、一般歷史建筑、其他建筑和應(yīng)當(dāng)拆除建筑”的分級(jí)保護(hù)措施，而“保留歷史建筑、一般歷史建筑”作為城市歷史風(fēng)貌的景觀基底，也缺乏相應(yīng)的法律管理。

2.1.2 保護(hù)對象的關(guān)系需要梳理

由于《保護(hù)條例》出臺(tái)早于國家層面的相關(guān)法規(guī)，因此上海特色的“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和國家的“歷史文化街區(qū)”“、優(yōu)秀歷史建筑”和“歷史建筑”在定義和具體管理措施上存在差異，亟待通過地方立法加強(qiáng)銜接。

另外，優(yōu)秀歷史建筑和文物建筑一直存在著“雙重身份”的情況，在保護(hù)中容易造成責(zé)權(quán)利的不清晰。在2014年新制定的《上海市文物保護(hù)條例》的第四十三條中已經(jīng)在“既是不可移動(dòng)文物又是優(yōu)秀歷史建筑的，由市人民政府相關(guān)行政管理部門依照文物保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)和本市有關(guān)法規(guī)規(guī)定，共同做好保護(hù)工作[6-7]”預(yù)留了接口。因此在《保護(hù)條例》修訂中也應(yīng)增加相關(guān)內(nèi)容。

2.1.3 搶救性保護(hù)機(jī)制需要加強(qiáng)

在《保護(hù)條例》中對保護(hù)對象的定義、申報(bào)、遴選、公布和公眾參與都有系統(tǒng)的要求，但是在面對突發(fā)情況的搶救性保護(hù)機(jī)制上仍有完善空間。在條文中對舉報(bào)保護(hù)、處理措施、后續(xù)流程和監(jiān)管保障都缺乏規(guī)定，影響了實(shí)施和操作性。

2.2 保護(hù)體系的問題

2.2.1 管理體系有待梳理

參與歷史風(fēng)貌保護(hù)的管理部門類型需要拓展。規(guī)土局、房管局和文物局是上海歷史文化保護(hù)的三架馬車。歷史風(fēng)貌保護(hù)是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的工作，文化、綠化、財(cái)政、水務(wù)等其他部門都會(huì)有所涉及，在《保護(hù)條例》的修訂中應(yīng)拓展參與部門的類型。

管理部門的層級(jí)需要下沉。過去歷史保護(hù)管理工作主要由市級(jí)和區(qū)級(jí)部門承擔(dān)，但是隨著對象數(shù)量、類型的增加，區(qū)級(jí)部門在日常管理、巡查的壓力與日俱增。近年來，街道層面網(wǎng)格化管理在城市建設(shè)的作用中逐步凸顯。因此在未來保護(hù)中應(yīng)進(jìn)一步增加街道、鎮(zhèn)村層面的參與。

工作協(xié)調(diào)平臺(tái)需要構(gòu)建。2004年《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的通知》提出“市政府決定成立上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)委員會(huì)（以下簡稱“歷保辦”），以加強(qiáng)對全市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[8]”。隨著機(jī)構(gòu)部門設(shè)置的調(diào)整，這兩年歷保辦的平臺(tái)作用有所削弱。在2017年市政府頒布的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》也提出“區(qū)政府是推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的實(shí)施主體，區(qū)政府應(yīng)當(dāng)指定相應(yīng)部門作為專門的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)組織、落實(shí)、督促和管理歷史風(fēng)貌保護(hù)工作[9]”，現(xiàn)在中心城黃浦、楊浦、靜安等區(qū)都已經(jīng)相繼設(shè)立區(qū)級(jí)歷保辦，作為推進(jìn)歷史保護(hù)工作的機(jī)構(gòu)，普陀等區(qū)也在籌備當(dāng)中。因此《保護(hù)條例》修訂中應(yīng)納入歷保辦的相關(guān)內(nèi)容。

2.2.2 保護(hù)控制體系有待拓展

《保護(hù)條例》中對保護(hù)對象的控制管理都提出了相應(yīng)的規(guī)定，但近年來新增保護(hù)對象的管控主體、程序和要求都亟需通過《保護(hù)條例》修訂進(jìn)行明確。尤其是上海從2016年開始公布的兩批共250處風(fēng)貌保護(hù)街坊，其中大部分和原規(guī)劃指標(biāo)存在沖突，保護(hù)工作面臨壓力，為后續(xù)保護(hù)和實(shí)施帶來了難度。

其次，《保護(hù)條例》中對建筑單體強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格的分級(jí)分類管控，但是對于區(qū)域歷史風(fēng)貌的整體保護(hù)、空間肌理格局的規(guī)劃引導(dǎo)手段仍有待探索。

最后，《保護(hù)條例》中對保護(hù)對象的更新利用和人居環(huán)境改善的內(nèi)容有待進(jìn)一步拓展。雖然在總則部分明確“歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分類管理、有效保護(hù)、合理利用、利用服從保護(hù)的原則”[10]，但是缺乏具體的措施和激勵(lì)機(jī)制。針對現(xiàn)在超負(fù)荷使用嚴(yán)重的里弄類住宅、花園洋房等特色建筑類型，也需要探索提升人居環(huán)境品質(zhì)的保護(hù)措施。

2.2.3 配套支撐體系有待豐富

在《保護(hù)條例》總則中提出設(shè)立風(fēng)貌保護(hù)專項(xiàng)資金，但是相關(guān)條文沒有明確具體使用方式，缺乏具體操作性，至今專項(xiàng)資金帳戶尚未落實(shí)。如何拓展資金來源，更好地吸引社會(huì)資本參與歷史風(fēng)貌保護(hù)，通過歷史建筑出租和轉(zhuǎn)讓利用后的收益形成良性互動(dòng)機(jī)制，這些都是《保護(hù)條例》修訂的重點(diǎn)。

《保護(hù)條例》第五章明確了破壞保護(hù)對象建設(shè)活動(dòng)的罰則，但是在條例中缺乏對促進(jìn)積極保護(hù)、活化利用的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)政策。近年來廣州、廈門等城市在地方立法中都已經(jīng)在地方立法中加入了獎(jiǎng)勵(lì)的法條，因此《保護(hù)條例》修訂中應(yīng)考慮增加相關(guān)內(nèi)容。其他諸如公眾參與、物業(yè)管理等內(nèi)容，隨著外部立法環(huán)境的變化，也應(yīng)在地方立法中予以體現(xiàn)。

2.3 處罰力度的問題

上海一直踐行著“最嚴(yán)格的保護(hù)體系”，但是這兩年巨鹿路888號(hào)優(yōu)秀歷史建筑被拆除、外灘優(yōu)秀歷史建筑被粗暴刷粉、外白渡橋遭受土方車撞擊等事件，不得不引起我們對《保護(hù)條例》中罰則內(nèi)容震懾和處理力度的反思。

在罰則中對歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍內(nèi)違反保護(hù)要求的建設(shè)活動(dòng)，優(yōu)秀歷史建筑的違法改性、遷移、拆除、修繕等行為提供了處罰依據(jù)。但是近年來破壞行為的類型呈現(xiàn)多樣化，例如裝修、改建、過度修繕等行為都需要進(jìn)行控制，因此應(yīng)增加涉及處罰的行為種類。

罰則中違法主體和處罰力度也應(yīng)相應(yīng)增強(qiáng)，在上述案例中追責(zé)的對象不僅應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)人（單位），相關(guān)建設(shè)行為的設(shè)計(jì)單位、施工單位包括監(jiān)理單位都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。作為地方條例，《保護(hù)條例》也需要盡可能地加大處罰力度，加強(qiáng)對破壞行為的震懾和處罰。

3 《保護(hù)條例》修訂的導(dǎo)向

外部條件的變化和上海自身歷史保護(hù)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)都為修訂創(chuàng)造了良好的條件，結(jié)合對問題的剖析，未來修訂應(yīng)體現(xiàn)以下導(dǎo)向：

3.1 踐行理念、增強(qiáng)銜接

（1）強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格保護(hù)、積極保護(hù)、成片保護(hù)”的理念

《保護(hù)條例》在修訂中應(yīng)充分聚焦“嚴(yán)格保護(hù)、積極保護(hù)、成片保護(hù)”的核心理念，堅(jiān)持分類分級(jí)的保護(hù)措施，保護(hù)歷史文化風(fēng)貌的原真性與完整性，加強(qiáng)對城市歷史文脈的保育。

為進(jìn)一步加強(qiáng)對上海歷史性城市景觀整體、動(dòng)態(tài)和全面的保護(hù)，充分借鑒最新的國際先進(jìn)保護(hù)理念，研究建議將《保護(hù)條例》的管控對象從過去的歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑拓展成更復(fù)合、多元，能體現(xiàn)不同時(shí)期發(fā)展脈絡(luò)特征的“歷史風(fēng)貌”。

（2）加強(qiáng)橫向、縱向的概念銜接

和2003年的立法環(huán)境相比，國家層面已經(jīng)出臺(tái)了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，因此地方立法應(yīng)與縱向國家法律法規(guī)銜接，梳理“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”與“歷史文化街區(qū)”的關(guān)系，明確歷史文化風(fēng)貌區(qū)基本可以等同于歷史文化街區(qū)，在管理操作上仍以地方立法為依據(jù)，實(shí)施保護(hù)管理?，F(xiàn)在上海的優(yōu)秀歷史建筑在對象內(nèi)涵和保護(hù)要求上，與國家法規(guī)的“歷史建筑”存在較大差異，而上海的“保留歷史建筑”“一般歷史建筑”又與國家的“傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑”在定義上存在相似性，因此在建筑層面，概念的銜接將會(huì)是條例后續(xù)修訂的研究重點(diǎn)。其他諸如歷史文化名鎮(zhèn)、名村的概念，則可以通過編制中的《上海歷史文化名城保護(hù)條例》進(jìn)行對接，明確控制要求。

在《保護(hù)條例》的修訂中，厘清優(yōu)秀歷史建筑和文物的關(guān)系，明確區(qū)級(jí)及以上文物保護(hù)單位和優(yōu)秀歷史建筑存在重疊時(shí)，由文物部門主要管理，同時(shí)需要滿足優(yōu)秀歷史建筑的規(guī)定征詢房管部門的意見，并在《保護(hù)條例》修訂中對保留歷史建筑和文物的關(guān)系預(yù)留操作接口。

（3）以《保護(hù)條例》修訂為基礎(chǔ)，形成頂層設(shè)計(jì)

《保護(hù)條例》是上海歷史文化保護(hù)最為重要的地方立法和頂層設(shè)計(jì)，綜合性強(qiáng)，涉及部門較多，單憑一部條例很難窮盡各方面的控制要求。應(yīng)以《保護(hù)條例》修訂為基礎(chǔ)，構(gòu)建由一系列、橫跨多部門的標(biāo)準(zhǔn)、政策法規(guī)性文件，共同構(gòu)成的歷史保護(hù)頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同推進(jìn)城市歷史風(fēng)貌的保護(hù)。

同時(shí)上海近年來已經(jīng)出臺(tái)的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》 《上海市城市更新規(guī)劃實(shí)施辦法》等涉及歷史風(fēng)貌保護(hù)的文件和法規(guī)進(jìn)行梳理，在《保護(hù)條例》中修訂應(yīng)予以充分銜接或形成法規(guī)支撐。

對在《保護(hù)條例》修訂中無法完全闡釋和覆蓋，需要后續(xù)新增揮或補(bǔ)充完善其他法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，并預(yù)留接口，指導(dǎo)例如歷史風(fēng)貌保護(hù)專項(xiàng)資金的使用管理辦法、保護(hù)規(guī)劃編制的技術(shù)準(zhǔn)則、歷保辦的設(shè)置和議事辦法等操作性文件制定。

3.2 拓展對象、完善體系

（1）拓展完善保護(hù)對象體系

作為地方立法，在《保護(hù)條例》修訂中應(yīng)拓展保護(hù)對象，將風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、風(fēng)貌保護(hù)河道和保留歷史建筑等近年來歷史風(fēng)貌保護(hù)實(shí)踐中所取得的成績納入保護(hù)對象體系。

在修訂中確定這些新增保護(hù)對象的定義、認(rèn)定流程、管理部門、管控要求、政策機(jī)制以及相應(yīng)的懲罰，為后續(xù)的保護(hù)工作的推進(jìn)提供法律依據(jù)和支撐。

（2）增加參與管理的部門體系

增加管理部門層級(jí)，從過去的市級(jí)和區(qū)級(jí)部門，逐步延續(xù)到街道和鎮(zhèn)、村，充分發(fā)揮其在網(wǎng)格化管理和日常巡查的作用。同時(shí)規(guī)土、房地和文物等相關(guān)部門應(yīng)對相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，或者幫助他們聯(lián)系專業(yè)機(jī)構(gòu)，提升工作專業(yè)度。

明確歷保辦的功能和職責(zé)，充分發(fā)揮作為上海歷史風(fēng)貌保護(hù)議事和協(xié)調(diào)平臺(tái)的地位，拓展其職責(zé)，納入涉及風(fēng)貌保護(hù)的宣傳、教育、培訓(xùn)、研究等功能。地方立法也應(yīng)對區(qū)級(jí)歷保辦的構(gòu)建提供支撐。

拓展部門，增加歷史風(fēng)貌保護(hù)的參與度，將城管執(zhí)法、財(cái)政、住建委包括物業(yè)管理機(jī)構(gòu)納入保護(hù)工作，共同開展“最全面”的保護(hù)。

（3）完善保護(hù)流程體系

《保護(hù)條例》應(yīng)進(jìn)一步完善管理流程，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)有所突破，特別是對各類保護(hù)對象的普查、申報(bào)、認(rèn)定、公布、調(diào)整、撤銷、先予保護(hù)、標(biāo)志設(shè)立、建檔管理、保護(hù)要求的明確、告知、保護(hù)利用的監(jiān)管，建立全生命周期的管理流程。

先予保護(hù)是需要完善的重點(diǎn)環(huán)節(jié)之一，首先保護(hù)對象應(yīng)逐步向建筑物、構(gòu)筑物、建筑群逐步拓展。其次應(yīng)明確先予保護(hù)實(shí)施的主體，重點(diǎn)明確舉報(bào)人可以向誰舉報(bào)、接報(bào)部門如何開展后續(xù)操作等關(guān)鍵問題，對后續(xù)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)或懲處等配套措施也應(yīng)通過修訂完善。

3.3 嚴(yán)格保護(hù)、積極保護(hù)

（1）完善保護(hù)規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理

在《保護(hù)條例》中對歷史文化風(fēng)貌區(qū)提出了保護(hù)規(guī)劃編制的具體要求，隨著對象拓展，在地方立法中應(yīng)結(jié)合國家要求和上海地方特色，構(gòu)建“歷史文化名城——?dú)v史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊——風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、風(fēng)貌保護(hù)河道保護(hù)——優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)技術(shù)規(guī)定”的保護(hù)規(guī)劃層級(jí)體系。

在修訂中還應(yīng)明確保護(hù)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系，明確歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃即地區(qū)所在的控制性詳細(xì)規(guī)劃。現(xiàn)在中心城實(shí)現(xiàn)了控詳?shù)娜采w，而近年來新增的風(fēng)貌保護(hù)街坊地區(qū)之前已經(jīng)有控詳覆蓋，并且基本未考慮風(fēng)貌保護(hù)的要求。因此在修訂中明確風(fēng)貌保護(hù)街坊保護(hù)規(guī)劃的定位和規(guī)劃要求，對街坊內(nèi)因歷史保護(hù)而確需調(diào)整的開放空間、社區(qū)服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)教育設(shè)施，也應(yīng)在街坊所在的社區(qū)單元或是全區(qū)范圍內(nèi)予以平衡并保障實(shí)施。

（2）更嚴(yán)格的保護(hù)、更積極的保護(hù)

在《保護(hù)條例》修訂時(shí)應(yīng)秉承“嚴(yán)格保護(hù)”的理念，針對現(xiàn)在保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題提出更為嚴(yán)格的控制要求。首先對保護(hù)對象的核心保護(hù)范圍內(nèi)應(yīng)采取更為嚴(yán)格的管控措施，在原條例中“不得擅自改變街區(qū)空間格局和建筑原有的立面、色彩”基礎(chǔ)上，對建筑的高度、體量進(jìn)行控制，并對地塊未來的建設(shè)容量進(jìn)行嚴(yán)控。其次在明確優(yōu)秀歷史建筑和保留歷史建筑不得擅自拆除的要求上，對保護(hù)范圍內(nèi)各類構(gòu)成歷史風(fēng)貌基底的一般歷史建筑和其他建筑的拆除行為也應(yīng)加強(qiáng)管理。在建筑層面，應(yīng)加強(qiáng)對歷史建筑及其周邊歷史環(huán)境的整體保護(hù)要求。

修訂中也開展“積極保護(hù)”的探索。在保護(hù)歷史環(huán)境物質(zhì)形態(tài)上，加強(qiáng)對歷史地區(qū)空間肌理的成片保護(hù)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過城市設(shè)計(jì)研究，對歷史地區(qū)空間肌理保護(hù)提出要求。針對歷史地區(qū)空間格局保護(hù)可能與現(xiàn)有規(guī)劃、建設(shè)、消防等指標(biāo)和規(guī)范的沖突，在修訂中也應(yīng)對未來規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的修改預(yù)留接口和銜接程序。

地方立法應(yīng)加強(qiáng)對歷史地區(qū)和歷史建筑功能業(yè)態(tài)更新和品質(zhì)提升的內(nèi)容。功能更新的合理性和可持續(xù)性更多是市場行為的結(jié)果，但是在修訂中應(yīng)對地區(qū)和建筑的更新利用，結(jié)合價(jià)值評(píng)估，依據(jù)保護(hù)要求，提出功能層面的導(dǎo)向和負(fù)面清單，杜絕不合理的使用現(xiàn)象。對歷史建筑的利用設(shè)立可操作路徑，完善監(jiān)督、管理等控制要求。對里弄住宅為主的居住類歷史建筑和區(qū)域應(yīng)開展專題研究，提出歷史保護(hù)和人居環(huán)境提升的具體要求。

3.4 探索創(chuàng)新、增加處罰

（1）保護(hù)制度的創(chuàng)新探索

創(chuàng)新保護(hù)專項(xiàng)資金制度。保護(hù)專項(xiàng)資金一直是歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的制肘，在修訂中應(yīng)對保護(hù)資金的來源、投入渠道、使用方式進(jìn)行創(chuàng)新、探索，強(qiáng)調(diào)市區(qū)兩級(jí)專項(xiàng)資金是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與歷史風(fēng)貌保護(hù)的撬桿，鼓勵(lì)多元化、多途徑的保護(hù)資金投入形式。在修訂中應(yīng)為后續(xù)會(huì)同財(cái)政部們編制專門的規(guī)范性文件明確保護(hù)專項(xiàng)資金使用的具體流程和管理措施預(yù)留接口，探索吸引民間資本投入的激勵(lì)政策，如稅收減免、資金補(bǔ)助、容積率轉(zhuǎn)移和建立周轉(zhuǎn)資金等。

創(chuàng)新風(fēng)貌保護(hù)土地供給制度。在《實(shí)施意見》中已經(jīng)明確對涉及風(fēng)貌保護(hù)的項(xiàng)目可以采取差異化的土地供應(yīng)模式，為后續(xù)土地捆綁開發(fā)和容積率轉(zhuǎn)移提供了可操作的路徑，因此地方立法應(yīng)納入相關(guān)內(nèi)容，對項(xiàng)目實(shí)際開發(fā)中的同步實(shí)施開展監(jiān)督管理。

創(chuàng)新保護(hù)征收制度。產(chǎn)權(quán)問題一直是困擾歷史風(fēng)貌保護(hù)的重點(diǎn)，大部分居住類歷史建筑都存在著使用者責(zé)權(quán)利不對應(yīng)、使用權(quán)人不具備保護(hù)修繕意識(shí)和能力的問題。在《保護(hù)條例》修訂中應(yīng)探索將歷史建筑納入舊改征收范圍的可能性，通過征收、置換、轉(zhuǎn)讓以及租賃權(quán)調(diào)整、解除等措施，尋求解決困擾保護(hù)利用的產(chǎn)權(quán)問題。

（2）增加條例的處罰力度

針對歷史風(fēng)貌保護(hù)工作中出現(xiàn)的違法行為種類多樣、涉事主體繁多、保護(hù)責(zé)任人權(quán)責(zé)不明晰等現(xiàn)象，首先應(yīng)增加涉及處罰的對象類型，從過去主要對優(yōu)秀歷史建筑有關(guān)的處罰拓展到對涉及保留歷史建筑、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路和風(fēng)貌保護(hù)河道等對象的建設(shè)活動(dòng)。其次，擴(kuò)大處罰行為類型，從違法改性、遷移、拆除等行為擴(kuò)大到違法裝修、外立面隨意涂抹和過度修繕等活動(dòng)，通過街道層面日常巡查對這些活動(dòng)進(jìn)行長效監(jiān)管。再次，追加處罰主體類型，不僅要處罰違法建設(shè)和破壞行為的產(chǎn)權(quán)人、使用人，更要對相關(guān)的設(shè)計(jì)單位和施工單位進(jìn)行追責(zé)。最后，處罰力度應(yīng)進(jìn)一步加大，增加處罰款項(xiàng)的具體金額和處罰方式，在地方立法范疇下對違法活動(dòng)進(jìn)行最嚴(yán)格處罰。

4 對上海地方歷史風(fēng)貌保護(hù)立法的思考

4.1 以地方立法推動(dòng)上海歷史風(fēng)貌保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)

作為上海歷史風(fēng)貌保護(hù)最重要的地方立法，《保護(hù)條例》的修訂工作須體現(xiàn)最先進(jìn)的保護(hù)理念，加強(qiáng)與國家概念的銜接，為后續(xù)保護(hù)工作提出導(dǎo)向。《保護(hù)條例》不僅是法律依據(jù)，也是城市歷史風(fēng)貌保護(hù)工作頂層設(shè)計(jì)的綱領(lǐng)性文件和行動(dòng)指南，更需要城市其他的法律法規(guī)、部門規(guī)章和各類技術(shù)準(zhǔn)則的配套銜接，形成政策法規(guī)合力，實(shí)現(xiàn)全面的保護(hù)。建議以條例修訂為基礎(chǔ)，深化研究并出臺(tái)保護(hù)規(guī)劃的編制方法、歷史風(fēng)貌保護(hù)專項(xiàng)資金使用、相關(guān)部門職責(zé)、搶救性保護(hù)、涉及風(fēng)貌保護(hù)的產(chǎn)權(quán)、土地和規(guī)劃指標(biāo)銜接等一系列規(guī)范性文件，構(gòu)建體系完善、管理周期全覆蓋的“法規(guī)政策和技術(shù)準(zhǔn)則包”。

4.2 從“歷史文化風(fēng)貌區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑”保護(hù)到“歷史風(fēng)貌”保護(hù)

通過地方立法將體現(xiàn)上海城市歷史風(fēng)貌特色的要素納入法定保護(hù)對象體系，通過保護(hù)對象內(nèi)涵拓展，從過去保護(hù)單體向區(qū)域保護(hù)、歷史性城市景觀的整體保護(hù)逐步轉(zhuǎn)化。

近年來從風(fēng)貌保護(hù)街坊到外環(huán)內(nèi)50年歷史建筑的全面普查，上海開展了一系列風(fēng)貌保護(hù)對象的拓展工作，這些對象是構(gòu)成上海歷史風(fēng)貌的重要元素。這些元素在保護(hù)價(jià)值、對更新利用的適應(yīng)性、保存狀況等方面差異性較大。因此在地方立法時(shí)應(yīng)充分考慮這些情況，對各類要素分級(jí)分類的管理，特別是對價(jià)值較高的要素應(yīng)通過地方立法予以保護(hù)。而對價(jià)值相對一般，僅達(dá)到50年年限的建筑，則應(yīng)制定相應(yīng)的管理流程，對改建、拆除等建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行快速管理處置。

4.3 探索“格局保護(hù)”，營造“承載記憶、有溫度”的場所

歷史風(fēng)貌保護(hù)和上海作為全球城市的文化競爭力息息相關(guān)，在地方立法中應(yīng)提出未來在嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上，探索更多的格局保護(hù)，營造傳承歷史地區(qū)空間特色，有溫度的城市空間。在上海劃定的兩批共250個(gè)風(fēng)貌保護(hù)街坊中，許多街坊建筑本體價(jià)值雖相對一般，但空間肌理、整體格局都體現(xiàn)著城市特色和底蘊(yùn)。未來一方面可通過保護(hù)規(guī)劃，明確保護(hù)要素和要求并作為地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的管理依據(jù)，另一方面通過地方立法或者相關(guān)技術(shù)準(zhǔn)則進(jìn)一步增加城市設(shè)計(jì)在歷史地區(qū)的重要性，明確歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊內(nèi)新建項(xiàng)目都應(yīng)開展城市設(shè)計(jì)。城市設(shè)計(jì)通過對范圍和周邊城市肌理的綜合研究、演繹、提取，提出“格局保護(hù)”的要求，并對新建項(xiàng)目的高度、容量、體量、色彩等要素進(jìn)行整體控制。針對加強(qiáng)格局保護(hù)可能需要突破的規(guī)劃、建筑、消防、防汛、綠化等建設(shè)技術(shù)規(guī)范或指標(biāo)，也應(yīng)通過地方立法調(diào)整預(yù)留接口。

在地方立法中也應(yīng)為歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市更新、歷史文化資源的活化利用提出引導(dǎo)要求，探索積極保護(hù)的措施。通過地方立法和保護(hù)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)歷史地區(qū)、歷史建筑的整體活化復(fù)興。在滿足保護(hù)要求的同時(shí)應(yīng)對適應(yīng)性進(jìn)行綜合分析，結(jié)合地區(qū)整體功能定位和地區(qū)發(fā)展訴求明確具體功能。雖然地方立法或保護(hù)規(guī)劃都很難提出最合理的使用方式，但是可以明確地提出鼓勵(lì)更新利用的導(dǎo)向，對更新的功能提出宏觀導(dǎo)向和負(fù)面清單，而對利用改造活動(dòng)則是結(jié)合分級(jí)分類提出控制要求。

4.4 為“繡花一樣”的精細(xì)化管理提供政策支撐

上海已經(jīng)進(jìn)入了精細(xì)化管理和存量管理的階段，因此歷史風(fēng)貌保護(hù)的地方立法不僅要從保護(hù)控制向政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)化，更要為精細(xì)管理提供支撐平臺(tái)。

首先，地方立法中應(yīng)進(jìn)一步明確參與歷史風(fēng)貌保護(hù)各部門的權(quán)責(zé)，同時(shí)以歷保辦為平臺(tái)構(gòu)建多方參與的管理體系，并配備相應(yīng)的專家委員會(huì)為政府的保護(hù)決策提供支撐。其次，在立法中應(yīng)著重梳理完善管理流程，加強(qiáng)全生命周期管理。最后，在地方立法中應(yīng)為歷史保護(hù)配套的專項(xiàng)資金、公共參與和違法懲處等內(nèi)容提供支撐或是預(yù)留接口，通過其他規(guī)章進(jìn)一步完善，建立歷史風(fēng)貌保護(hù)的支撐體系。

5 結(jié)語

在上海2035中提出上海將建設(shè)“卓越的全球城市”，歷史風(fēng)貌是全球城市重要文化競爭力的重要組成部分。作為地方立法，《保護(hù)條例》修訂對未來上海歷史風(fēng)貌保護(hù)各項(xiàng)工作的開展將起到積極的引導(dǎo)作用，保護(hù)更多可以閱讀的建筑，保護(hù)城市場所的溫度。

（感謝上海市規(guī)劃和國土資源管理局風(fēng)貌處侯斌超處長、戴明副處長，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院張帆院長、趙寶靜副院長、奚文沁所長、胡莉莉和同濟(jì)大學(xué)張松教授在修訂研究工作中的指導(dǎo)和幫助，感謝研究項(xiàng)目組遲英楠、李文墨、張鶯、郭丹丹、李俊、應(yīng)孔晉、周雯君、施燕、潘勛、扎博文和石砢的支持和協(xié)作。）