曹國華 周江評 CAO Guohua, ZHOU Jiangping

改革開放近40年來，中國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城市面貌日新月異。這些世人矚目的成就，與中國善于引進(jìn)、學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的資金、人才、技術(shù)、經(jīng)驗有著密不可分的關(guān)系。城市交通領(lǐng)域也不例外。例如，1978年以來，張秋先生多次來華講學(xué)，為國內(nèi)的同行帶來現(xiàn)代交通工程的知識和信息，促進(jìn)了我國改革開放以后“交通工程”學(xué)科的興起和發(fā)展。當(dāng)前，我國城市處在一個機(jī)動化快速發(fā)展、城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的時期，城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，居民私人小汽車擁有水平節(jié)節(jié)攀高，城市交通擁堵現(xiàn)象漸成常態(tài)。發(fā)達(dá)國家、地區(qū)在面臨著類似挑戰(zhàn)的時候，是如何思考、應(yīng)對的？跨越過這些挑戰(zhàn)后，“后工業(yè)化”時代的城市交通又該何去何從？本文從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)看待、處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市交通、土地利用和城市交通等5個方面的關(guān)系出發(fā)，提出后發(fā)城市（尤其是中國城市）交通發(fā)展應(yīng)該追求的目標(biāo)，以及為實現(xiàn)這些目標(biāo)可以采取的工作思路和對策。

1 相關(guān)文獻(xiàn)

利用“中國知網(wǎng)”，以“國外”、“國”、“國際”、“城市交通”、“政策”為關(guān)鍵詞，搜索到9篇關(guān)于國外城市交通政策的中文文獻(xiàn)。以這些文獻(xiàn)為代表，已有相關(guān)文獻(xiàn)的研究內(nèi)容可以歸納為4個類型。

（1）針對國外大城市交通發(fā)展階段的劃分、不同階段政策及其效果和影響的研究。發(fā)達(dá)國家大城市在大規(guī)模完成交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，逐步認(rèn)識到專注于交通投資建設(shè)和設(shè)施擴(kuò)張并不是解決環(huán)境和擁擠問題的最優(yōu)手段，現(xiàn)階段這些城市交通政策的重點已經(jīng)轉(zhuǎn)向交通投資的精細(xì)化評估、土地利用—交通綜合規(guī)劃、公交優(yōu)先、交通需求管理等方面[1-2]。不同城市應(yīng)針對城市發(fā)展歷程和交通問題的矛盾點來制定各有側(cè)重的交通策略，包括交通增長和完善策略，交通需求引導(dǎo)和控制策略，交通需求和供給的位移策略[3-4]。另外，地理、文化、制度也對交通政策乃至政策環(huán)境有深遠(yuǎn)影響。如英國作為工業(yè)革命發(fā)源地，城市交通規(guī)劃起步早，與美國規(guī)劃建制不同，對比研究分析英國、美國城市交通政策，有助于對我國城市交通環(huán)境與政策的階段性特征進(jìn)行分析，并制定研究與實踐工作[5]。

（2）針對國外公共交通政策，尤其是快速公交政策的研究。作者提出，推行公共交通優(yōu)先，不僅要有理論基礎(chǔ)，還要有政策扶持、法律保障和技術(shù)支持[6]。一些國家，如加拿大和巴西，近年來逐漸發(fā)展快速公交系統(tǒng)，其注重效益，客運(yùn)量大等在緩解交通問題方面的優(yōu)勢，逐漸成為國外城市在制定交通政策時重要的考慮因素[7]。

（3）針對國外綠色交通的研究。如有作者指出，21世紀(jì)以來美國交通政策的“綠色”轉(zhuǎn)型過程，通過一系列交通實踐，加強(qiáng)公交、步行和自行車道路系統(tǒng)建設(shè)，鼓勵居民“綠色”出行的同時，亦體現(xiàn)了人文關(guān)懷，對于我國建設(shè)和諧社會的理念有很好的借鑒作用[8]。

（4）針對國外交通新技術(shù)的研究。這些技術(shù)可以包括新的公共交通方式，提高私家車效率和安全性的技術(shù)，環(huán)境監(jiān)測和城市空氣質(zhì)量管理的技術(shù)等[9]。

盡管已有文獻(xiàn)涵蓋了國外城市交通政策的階段劃分、影響因素、國外政策對我國個別城市的借鑒意義等重要問題，但已有文獻(xiàn)卻較少同時橫跨數(shù)個城市、國家的經(jīng)驗來探討這些經(jīng)驗對我國城市的一般性指導(dǎo)意義。同時，已有文獻(xiàn)對于國外城市交通領(lǐng)域內(nèi)的制度、能力建設(shè)，對于全球氣候變化的大背景下國外城市交通領(lǐng)域的應(yīng)對策略、國外城市交通與社會公平等問題，基本沒有涉及。最后，已有文獻(xiàn)多針對國外城市交通發(fā)展的現(xiàn)狀和結(jié)果，缺乏一個歷史的觀點。本文通過總結(jié)歐美多個國家、城市交通政策、歷史經(jīng)驗，同時將視野擴(kuò)大到交通領(lǐng)域內(nèi)的制度、能力建設(shè)、全球氣候變化應(yīng)對、社會公平等，希望能對已有文獻(xiàn)做一些有益補(bǔ)充，為我國城市交通政策的研擬提供更多參考資料。

2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市交通

發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的經(jīng)驗表明城市交通與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有相互促進(jìn)、配合關(guān)系。例如，屬于世界城市體系頂端的幾個城市，例如紐約、倫敦、東京，也有著發(fā)達(dá)的綜合城市交通體系。以紐約為例，該市有四通八達(dá)的快速公路網(wǎng)絡(luò)，2個國際機(jī)場，聯(lián)系城市中心（曼哈頓）和距離曼哈頓30—100 km不等的多條各方向郊區(qū)通勤鐵路，有市中心區(qū)發(fā)達(dá)的地鐵和路面公交系統(tǒng)，還有方便往來于曼哈頓和周邊地區(qū)的跨越哈德遜河的水上公交系統(tǒng)。但從另外一個角度看，紐約之所以能建成和擁有完備的、多模式交通系統(tǒng)，也是因為該市持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力做支撐。換言之，一個城市多模式交通設(shè)施的規(guī)模，應(yīng)該和城市自身既有的經(jīng)濟(jì)實力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢相互匹配。

發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展的經(jīng)驗表明，過分追求交通設(shè)施規(guī)模，特別是某一類型交通設(shè)施的規(guī)?；蛘呷司鶕碛辛?，對城市長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展并無益處。對美國全部大都市區(qū)的每千人擁有的高等級公路車道的長度（Freeway miles per 1 000 inhabitants，即FMPI）進(jìn)行比較分析，可見美國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的幾個大都市區(qū)，例如紐約、華盛頓、舊金山、芝加哥、洛杉磯、波士頓等都低于全美所有都市區(qū)的平均值。相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)甚至是不發(fā)達(dá)的幾個大都市區(qū)，如達(dá)拉斯、卡薩斯城、圣安東尼奧、哥倫巴斯等，人均值則遠(yuǎn)高于那些最發(fā)達(dá)都市區(qū)。美國大都市區(qū)發(fā)展歷史都比較長，也都進(jìn)入了相對成熟或后工業(yè)化階段，上述事實反映了一種長期的大都市區(qū)交通設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系。這樣的關(guān)系是：人均道路設(shè)施的占用率和城市、大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是負(fù)相關(guān)的關(guān)系，即：發(fā)達(dá)城市、大都市區(qū)的人均道路占用率相對更低，即道路系統(tǒng)的使用效率更高；而相對落后城市、大都市區(qū)的人均道路占有率則相對很高，即道路系統(tǒng)的使用效率也更低?；蛘吆喲灾?，長期地看，提高人均道路占有率并不能帶來城市、大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)是否能發(fā)展，交通可能并不是一個主要要素。因此，城市政府必須提高有限資金的使用效率，首先需要在交通和其他領(lǐng)域內(nèi)做好抉擇；其次如果決定投資交通，就需要充分發(fā)揮本地多模式交通系統(tǒng)的最大效率，慎重將資金集中于某一類型的交通設(shè)施。

發(fā)達(dá)國家、城市的經(jīng)驗也表明，高水平維護(hù)或營運(yùn)已有交通設(shè)施的費(fèi)用，從長遠(yuǎn)看，將超出建設(shè)這些設(shè)施的費(fèi)用，并有可能成為城市額外的財政負(fù)擔(dān)。因此，城市需要審慎擴(kuò)大既有交通設(shè)施規(guī)模。同時，如果城市一旦決定擴(kuò)大既有交通設(shè)施規(guī)模，需要事先為未來的設(shè)施維護(hù)、營運(yùn)找到額外的財源。以芝加哥橙線地鐵為例，建設(shè)該線路總計花去4億零600萬美元，但是為了營運(yùn)和維護(hù)該線路，芝加哥需要持續(xù)性地每年再額外投入至少2 200萬美元。為了這些投入，該市不得不從一般性稅收收入里想辦法[10]。還有倫敦，該市在2003年實施交通擁擠收費(fèi)以前，路面公交和地鐵依賴政府一般性稅收收入補(bǔ)貼，都屬于勉強(qiáng)維系營運(yùn)的狀態(tài)，談不上提高服務(wù)水平和質(zhì)量。每年，為了滿足倫敦居民的出行需求和要求，政府為找到足夠的公交和地鐵補(bǔ)貼，公交公司和地鐵公司為了額外找錢改善服務(wù)質(zhì)量，都十分傷腦筋。為改變這種狀態(tài)，倫敦市政府于2003年起參照新加坡的經(jīng)驗，在該市的中心區(qū)實施了交通擁擠收費(fèi)。實施交通擁擠收費(fèi)后，和新加坡一樣，倫敦把交通擁擠收費(fèi)所獲得的一大部分收入穩(wěn)定地投給公交、地鐵建設(shè)和維護(hù)。自此，倫敦公交系統(tǒng)投入不足、服務(wù)質(zhì)量止步不前的情況明顯好轉(zhuǎn)，同時，進(jìn)入該市中心的路面公交分擔(dān)率在收費(fèi)后提高了14%，私人小汽車分擔(dān)率下降20%，交通擁擠造成的出行耽誤下降30%[11]。在理論上，美國交通部把上述倫敦和新加坡的經(jīng)驗進(jìn)行了總結(jié)，如圖1所示。

圖1 倫敦、新加坡經(jīng)驗：交通擁擠收費(fèi)為公交發(fā)展找到財源

表1 哥本哈根和洛杉磯自行車出行比較

發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的經(jīng)驗表明，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市居民收入水平的提高不必然會帶來機(jī)動化，特別是私人小汽車出行的上升趨勢，或者說人民日益增長的美好生活需要的滿足，不必然需要城市交通朝著機(jī)動化，特別是私人小汽車化的方向發(fā)展。城市決策者完全可以通過集約化土地使用，誘導(dǎo)、改善非機(jī)動化、公交、步行等出行方式，同時保證城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、居民出行的便利和綜合生活品質(zhì)的提高。表1對比了丹麥的哥本哈根和美國的洛杉磯兩個富裕城市的非機(jī)動化出行的情況。

單純從氣候條件、居民人均收入水平（也可作為一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)）來看，哥本哈根更可能是一個以私人小汽車出行為主導(dǎo)的城市，但是實際情況并非如此。非私人小汽車出行是否降低了哥本哈根居民的出行便利乃至綜合的生活品質(zhì)？沒有。在《福布斯》選出的10個歐洲最適合居住的城市里，哥本哈根榜上有名①排行榜信息見：http://www.forbes.com/2008/07/21/cities-europe-lifestyle-forbeslife-cx_vr_0721europe.html。。相比之下，洛杉磯即使只在美國范圍內(nèi)也無法入選各類人群選出的最適合居住的10個城市②排行榜信息見：http://moving.about.com/od/whymove/a/best_places.htm。。

3 土地利用與城市交通

發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的經(jīng)驗表明，土地利用與城市交通關(guān)系的核心問題，在于如何高效使用有限的土地資源、投資資源、石油資源，促進(jìn)非小汽車的出行方式，以及如何管理好小汽車，確保良好的生活品質(zhì)和維系城市的全球競爭力。近年西方發(fā)達(dá)國家的業(yè)界、學(xué)界和政界提出和推行的“精明增長”、“新城市主義”、“緊湊發(fā)展”、“公交導(dǎo)向型發(fā)展”、“城市開發(fā)邊界”、“職住平衡”、“公交都市”等概念或手段，都是為了解決上述核心問題（表2）。這個核心問題解決不好，城市人均消耗土地、汽油、礦石等不可再生資源將持續(xù)上漲，不但會促生國家層面的能源安全、糧食安全等問題，汽車尾氣排放及其所帶來空氣污染也將嚴(yán)重影響城市生活品質(zhì)和城市的競爭力③有學(xué)者系統(tǒng)研究過城市品質(zhì)對城市競爭力的影響，指出城市品質(zhì)對吸引投資和企業(yè)總部進(jìn)、駐均有顯著影響。見：ROGERSON R. Quality of life and city competiveness[J]. Urban Studies, 1999, 36 (5-6): 969-985。。

4 社會公平、發(fā)展和城市交通

在部分發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，因為城市范圍的擴(kuò)大，居住、就業(yè)的郊區(qū)化，收入差距，居住隔離，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等原因，城市交通，特別是公共交通在促進(jìn)社會公平、發(fā)展方面，扮演著越來越重要的角色。以美國為例，自1950年代起，盡管美國的經(jīng)濟(jì)總體實力一直在增強(qiáng)，城市交通投入也在逐年穩(wěn)步增長，但是依然有學(xué)者提出對于部分低收入、低技能的城市中心居民，他們一方面無法投身到城市中心高技能、高收入的新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，另一方面盡管城市郊區(qū)或者遠(yuǎn)離其居住地的地區(qū)有合適他們的工作機(jī)會，卻無法利用便宜、便捷的公交服務(wù)到達(dá)。對于這一居住地和就業(yè)機(jī)會隔離的現(xiàn)象，有人把它冠名為“空間不匹配”。自1960年代起，就有關(guān)于“空間不匹配”的大量爭論④有關(guān)爭論的小結(jié)，可見：GOBILLON L. et al. The mechanism of spatial mismatch[J]. Urban Studies, 2007, 44 (12): 2401-2427。BLUMENBERG E, MANVILLE M. Beyond the spatial mismatch: welfare recipients and transportation policy[J]. Journal of Planning Literature, 2004, 19 (2): 182-205。COVINGTON K L. Spatial mismatch of the poor: an explanation of recent declines in job isolation[J]. Journal of Urban Affairs, 2009, 31 (5): 559-587。KAIN J F. A pioneer's perspective on the spatial mismatch literature[J]. Urban Studies, 2004, 41 (1): 7-32。NEUMARK D, HELLERSTEIN J K, et al. Spatial mismatch or racial mismatch[J]. Journal of Urban Economics, 2008, 64 (2): 464-479。ONG P M, MILLER D. Spatial and transportation mismatch in Los Angeles[J]. Journal of Planning Education and Research, 2005, 25 (1): 43-56。。這樣的爭論的結(jié)果，導(dǎo)致了美國政府于1998年設(shè)立了名為“工作可達(dá)性和逆向通勤（Job Access and Reverse Commute）”專項交通基金。這一基金的設(shè)立，一定程度上反映了發(fā)達(dá)國家、發(fā)達(dá)地區(qū)交通投資、交通建設(shè)從最初關(guān)注交通系統(tǒng)的效率到最后關(guān)注交通系統(tǒng)的效率與社會影響、社會責(zé)任的轉(zhuǎn)變。

發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的城市交通發(fā)展經(jīng)驗表明，城市中始終存在一部分弱勢群體如殘疾人、老人和小孩，對城市交通綜合系統(tǒng)有特別的要求。如何考慮和滿足這些要求，是城市交通系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)計是否真正公平、合理乃至發(fā)達(dá)的一個重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。1990年，美國通過了《美國殘疾人法案》。依據(jù)這個法案的精神，任何接受聯(lián)邦政府資金的交通項目，都需要合理考慮殘疾人使用建成項目的可行性、便利性；不能合理考慮的項目，不能獲得聯(lián)邦政府的資金。隨后，為落實聯(lián)邦法律，美國各州也制定了州一級的相關(guān)法律條款。和美國類似，歐盟各國盡管經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平差異很大，大多數(shù)國家也有若干保障殘疾人能正常使用城市交通系統(tǒng)的法律法規(guī)條款⑤TENNOY A, LEIREN M D. Accessible public transport: a view of Europe today – policies, laws and guidelines[R]. DG Research of the European Commission, 2008。。以德國為例，該國1949年通過的《基本法（The Basic Law）》明確規(guī)定任何人不能因為身體殘疾的原因歧視他人。在這種精神下，德國的大部分州一級政府明確規(guī)定，政府在規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)交通項目時，有義務(wù)考慮殘疾人的特殊需求。此外，最近20年以來，在歐美很多發(fā)達(dá)國家，殘疾人依靠自身力量也可以使用很多交通工具了，例如公共汽車。

圖2 美國每千人擁有車輛數(shù)的情況

表2 國際上若干和土地利用—城市交通有關(guān)的概念、做法

5 環(huán)境保護(hù)、全球氣候變化與城市交通

在交通發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的問題上，部分發(fā)達(dá)國家、地區(qū)走過了一條“先污染，后治理”或“后知后覺”的道路。例如，盡管美國大規(guī)模的機(jī)動化開始于1930年代、高速增長于1950年代，美國政府真正高度重視交通發(fā)展和環(huán)境保護(hù)是1970年代末期才開始的，此時美國機(jī)動化已經(jīng)達(dá)到650車/千居民的水平（圖2）。也就是說，美國是在機(jī)動化的中晚期，才開始關(guān)注交通發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的問題。例如，1977年，美國才通過《潔凈空氣法案》。有了這個法案，在美國范圍內(nèi)發(fā)生的交通投資決策、交通項目才開始不能再對其可能帶來的空氣污染視而不見。

依據(jù)《潔凈空氣法案》和《國家環(huán)境保護(hù)法》的精神，美國自1970年代晚期起對全美各地的空氣質(zhì)量進(jìn)行了公開、透明和持續(xù)的檢測。在此基礎(chǔ)上，美國依據(jù)相關(guān)結(jié)果將全美各都市區(qū)劃分為了達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的、未達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的兩大類。未達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的各大都市區(qū)（Non-attainment Areas，NAA）都要定期依據(jù)國家大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提出明確的、分階段的空氣治理目標(biāo)，制定合理的空氣治理長期規(guī)劃和短期行動計劃，在合理的時限內(nèi)達(dá)到這些目標(biāo)。聯(lián)邦政府會依據(jù)上述目標(biāo)、規(guī)劃和計劃，參考《國家環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容，對所有申請聯(lián)邦政府交通基金資助的NAA項目進(jìn)行跨部門的評估。評估不合格的項目，將不會得到聯(lián)邦政府的資助。

依據(jù)聯(lián)邦層次的《潔凈空氣法案》和《國家環(huán)境保護(hù)法》，美國各州也制定有相關(guān)的州一級法律來和聯(lián)邦法律配套。例如，在加利福尼亞，該州制定有《加利福尼亞潔凈空氣法》和《加利福尼亞環(huán)境質(zhì)量法》。依據(jù)這兩個法律，絕大多數(shù)在該州發(fā)生的交通投資或交通項目，都必須做空氣質(zhì)量、噪音、文化保護(hù)、動物棲息地等方面的影響評估。有關(guān)投資、項目影響超過一定范圍、又不能提出合理可行的減少影響的綜合方案，將不能獲得州政府的批準(zhǔn)，不得發(fā)生或開工。除了上述內(nèi)容，《加利福尼亞環(huán)境質(zhì)量法》還對不同機(jī)構(gòu)開展和撰寫影響評估報告的作用進(jìn)行了明確規(guī)定⑥更多關(guān)于《加州環(huán)境質(zhì)量法》的內(nèi)容，可訪問：http://ceres.ca.gov/ceqa/more/faq.html。。

表3 歐盟主要的城市交通文件

由于全球氣候變化知識的普及、人們環(huán)境保護(hù)意識的提高，特別是聯(lián)合國主導(dǎo)的國際社會關(guān)于全球氣候變化大會談判的推進(jìn)，最近幾年部分發(fā)達(dá)國家或地區(qū)也陸續(xù)開始著手在全球氣候變化的大框架下解決和處理交通問題。例如2007年，美國通過了《能源獨(dú)立和安全法案》，對在美國生產(chǎn)、銷售的汽車燃油效率、生物能源研發(fā)和公共建筑的能源效率，以及照明燈具的能效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定或提出了長效性的綜合對策⑦更多信息：http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=110_cong_bills&docid=f:h6enr.txt.pdf。。加利福尼亞州于2006年通過了《全球變暖的應(yīng)對法案》。依據(jù)這個法案，該州將在以下幾個方面率先走在美國、乃至全球各國、各地區(qū)前列：

（1）制定一個技術(shù)上可行的、經(jīng)濟(jì)上有效率的、分污染源的全州到2020年的減少溫室氣體排放的規(guī)劃。

（2）科學(xué)估測該州1990年的溫室氣體排放水平，作為該州上述2020年規(guī)劃的綜合節(jié)能減排目標(biāo)。

（3）強(qiáng)制要求該州所有主要的工業(yè)企業(yè)定期匯報其溫室氣體排放水平。

（4）科學(xué)界定并給予已經(jīng)實施減排的單位空氣質(zhì)量排放的信用值，該信用值未來將可用于各級市場的碳排放交易。

為配合《全球變暖的應(yīng)對法案》在城市、區(qū)域交通—土地利用方面的落實，加利福尼亞州還于2009年通過了《可持續(xù)社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和氣候保護(hù)法》，從法律上嚴(yán)格要求該州各地方政府整合交通、土地利用和住房規(guī)劃，并且要將節(jié)能減排作為各地規(guī)劃的一個法定目標(biāo)。

上述加利福尼亞州的兩個法律，深刻地影響了該州的各個大都市區(qū)的綜合規(guī)劃⑧美國的各類交通、住房和土地利用規(guī)劃一般在大都市區(qū)的范圍內(nèi)制定。大都市區(qū)包含有多個縣、城市。例如，洛杉磯大都市包含6縣，6縣的范圍內(nèi)共有190個城市。。例如，依據(jù)這兩個法律，該州的各大都市區(qū)都需要：

（1）在州一級指定大都市區(qū)節(jié)能減排目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定大都市區(qū)交通規(guī)劃的節(jié)能減排策略組合A（Strategy A），以達(dá)到有關(guān)目標(biāo)。

（2）如果上述策略不能達(dá)到既定節(jié)能減排目標(biāo)，或有關(guān)目標(biāo)超出大都市區(qū)的能力，制定另外的節(jié)能減排策略組合B（Strategy B）。

（3）確保大都市區(qū)規(guī)劃過程，特別是住房需求評估符合Strategy A或B的精神。

（4）制定計劃，確保所有的利益相關(guān)者能參與上述Strategy A或B的制定和住房需求評估過程。

6 制度、能力建設(shè)、資金保障和城市交通

在發(fā)展和完善城市交通系統(tǒng)過程中，發(fā)達(dá)國家、地區(qū)開展或制定了大量的基礎(chǔ)研究、宏觀政策文件和法律法規(guī)。這使得相關(guān)活動得到明確的、穩(wěn)定的制度以及機(jī)構(gòu)（人員）和資金上的支持。這些制度安排和資金保障確保既定的綜合交通規(guī)劃、不同類型、不同模式的城市交通項目能夠一一落實，不受到領(lǐng)導(dǎo)人和政治氣候變化的過多影響。

在歐盟，從1984年開始，通過“框架項目”（Framework Programmes）提供的資金，主要成員國的政策分析人員和研究人員代表歐盟開展了大量的交通、城市交通基礎(chǔ)研究，發(fā)表了若干具有指導(dǎo)意義的政策文件。表3總結(jié)了歐盟城市交通有關(guān)的主要政策文件、文件發(fā)表時間、名稱及主要內(nèi)容。

7 城市交通發(fā)展追求的目標(biāo)

從以上提及的發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的經(jīng)驗看，城市交通發(fā)展應(yīng)該追求的目標(biāo)是：

（1）一個和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、各種交通模式平衡發(fā)展的綜合交通系統(tǒng)，這一系統(tǒng)可滿足不同居民，包括殘疾人、老人和小孩的出行需求。

（2）一個注重土地高效使用、關(guān)注環(huán)境保護(hù)和溫室氣體排放的綜合交通系統(tǒng)。為此，在這個系統(tǒng)里，公交、自行車交通、步行等應(yīng)該得到盡早的關(guān)注和持續(xù)的鼓勵。

（3）這個綜合交通系統(tǒng)應(yīng)該配合其他要素，例如社會公平、公共空間、開放綠地、公共空間的可達(dá)性、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、能源的高效使用等，相互協(xié)調(diào)、配合，促進(jìn)城市競爭力和生活品質(zhì)的提高。

（4）這個綜合交通系統(tǒng)包含制度、能力建設(shè)、資金保障等板塊，這些板塊確保城市為這個綜合交通系統(tǒng)制定的目標(biāo)、規(guī)劃和行動計劃能從設(shè)想變成現(xiàn)實，保障利益相關(guān)者對決策過程的參與，確保既定的交通建設(shè)、維護(hù)目標(biāo)、規(guī)劃和行動計劃不因官員更迭和政治氣候的變化而失去價值或延續(xù)性。

8 應(yīng)對城市交通問題和城市交通發(fā)展的主要思路和策略

從以上提及的發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的經(jīng)驗和現(xiàn)有文獻(xiàn)看，后發(fā)國家、城市應(yīng)對交通問題和發(fā)展交通系統(tǒng)可以采取以下思路和策略：

（1）把解決交通問題置于一個提高城市綜合生活品質(zhì)和競爭力的高度，要意識到除了交通，還有其他因素影響城市綜合生活品質(zhì)和競爭力，例如：社會公平、公共空間、開放綠地、環(huán)境保護(hù)、公共空間的可達(dá)性、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、能源的高效使用等。在解決交通問題、發(fā)展交通時，要把這些因素并行考慮。具體的例子可參考“PlaNYC”。

（2）城市交通的發(fā)展、建設(shè)不能迎合私人小汽車的發(fā)展，必須高度重視如何管理好私人小汽車的問題，同時大力促進(jìn)公交、自行車和步行等綠色交通模式的發(fā)展。在這個方面，洛杉磯乃至部分美國城市在高度“私人小汽車化”后，方才高度意識到公交、自行車等交通方式重要性的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)值得吸取。對比之下，哥本哈根、紐約、巴黎、倫敦等城市比洛杉磯更早就開始或者持續(xù)大力支持自行車、公交和步行等交通模式的做法很值得借鑒。

（3）在管理、控制私人小汽車使用，同時提高公交、步行和自行車分擔(dān)率方面，城市可因地制宜，采取“公交都市”、“職住平衡”、“城市開發(fā)邊界”“、公交導(dǎo)向型發(fā)展”等策略或手段。表2對各種策略或手段進(jìn)行了小結(jié)。

（4）為確保城市交通發(fā)展、建設(shè)或系統(tǒng)維護(hù)的質(zhì)量以及城市交通工作和其他工作的合理對接、配合，制度、能力建設(shè)、資金保障、公眾參與等必須成為城市交通發(fā)展和建設(shè)的一部分。在這些方面，歐盟、美國有不少經(jīng)驗值得借鑒。