王自樑

據(jù)預(yù)測，到2020年，福建省老年人口將達(dá)到616萬人，占總?cè)丝诘?5.85%；老年人重點(diǎn)關(guān)注的社會(huì)保障、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等任務(wù)將更加繁重；老齡事業(yè)發(fā)展的區(qū)域性差異將更加明顯；社會(huì)參與不足、市場機(jī)制不健全等問題將更加凸顯。為此，要加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，補(bǔ)齊民生短板，重視老年人的心理健康、精神慰藉、臨終關(guān)懷等安寧養(yǎng)護(hù)服務(wù)，營造舒心養(yǎng)老環(huán)境，積極構(gòu)建集老年病醫(yī)院、護(hù)理院、康復(fù)醫(yī)院和綜合醫(yī)院老年病科等于一體的老年病醫(yī)療服務(wù)體系，推動(dòng)省、市、縣三級(jí)綜合性醫(yī)院設(shè)立完善老年病科，為老年人提供緊急救援、醫(yī)療護(hù)理、生活照料等一站式專業(yè)服務(wù)，到2020年，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)35張以上，護(hù)理型床位占養(yǎng)老床位總數(shù)的30%以上。福建省人民政府已批復(fù)設(shè)立福建省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過債權(quán)、股權(quán)、設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金等多種方式，運(yùn)用股權(quán)投資、夾層投資、股東借款等多種形式支持養(yǎng)老領(lǐng)域PPP項(xiàng)目；積極支持社保資金、保險(xiǎn)資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目，支持金融和產(chǎn)業(yè)資本共同籌資的健康產(chǎn)業(yè)基金投資醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP項(xiàng)目發(fā)展。

一、養(yǎng)老PPP項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)投資基金的優(yōu)勢互補(bǔ)

PPP項(xiàng)目可以分為由政府發(fā)起的項(xiàng)目和由社會(huì)資本方提前介入發(fā)起的項(xiàng)目。在后者這類項(xiàng)目中，社會(huì)資本組成的聯(lián)合體則在項(xiàng)目立項(xiàng)、可研等階段深入介入項(xiàng)目的標(biāo)前程序；由政府發(fā)起的項(xiàng)目，在各政府的PPP實(shí)施意見中，均有表述推介和公布基本信息，邀請有意向的社會(huì)資本參與項(xiàng)目前期論證和實(shí)施方案等階段，為產(chǎn)業(yè)投資基金介入做好良好的鋪墊。產(chǎn)業(yè)投資基金可發(fā)揮其少量資金的“種子”作用，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本，達(dá)到基金10倍的放大效果，擴(kuò)大基金對項(xiàng)目投入的規(guī)模和力度。因此，在基金編制實(shí)施方案前，要對PPP項(xiàng)目開展可行性研究，做好資金測算，確保投資收益率及資金安全性；在投資人協(xié)議上明確各方權(quán)利和義務(wù)，建立基金內(nèi)部管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)體系，確保投資合理有序進(jìn)行，可將基金的投入規(guī)模、期限、收益及退出機(jī)制等寫入PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案中，并在項(xiàng)目采購中與合作方達(dá)成一致意見后，寫入PPP項(xiàng)目合作協(xié)議中。

表1 PPP項(xiàng)目融資結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金與企業(yè)融資的比較

由此可見，產(chǎn)業(yè)投資基金可以起到整合資金方、運(yùn)營方、建設(shè)方等各類市場化資源的作用，降低資金成本，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。利用資本杠桿效應(yīng)，擴(kuò)大對項(xiàng)目的資金投入，不僅能夠讓社會(huì)資本以較少的資金參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，而且還可以幫助社會(huì)資本降低資產(chǎn)負(fù)債率，實(shí)現(xiàn)表外融資，最大限度保護(hù)項(xiàng)目公司的利益。

二、安排好項(xiàng)目資本金結(jié)構(gòu)，通過引入產(chǎn)業(yè)投資基金提升養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的可融資性與可經(jīng)營性

資本金結(jié)構(gòu)不同所帶來的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理成本差異，各類投資者投入的資本金比例不同，對項(xiàng)目建成后的企業(yè)管理決策影響程度不同；有效地分散資本金來源，特別是廣泛吸收法人資本和其他社會(huì)資本，形成項(xiàng)目資本金的多元化結(jié)構(gòu)，改善企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，對提高決策的民主性和市場效率有著重要意義。產(chǎn)業(yè)投資基金通過設(shè)立投資決策委員會(huì)，主要以整合產(chǎn)業(yè)投資人、資金方（保險(xiǎn)金、企業(yè)年金等）、地方平臺(tái)公司各自的優(yōu)勢資源為目的，投資于某個(gè)區(qū)域或關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目，主要以股權(quán)投資形式，也可以以股東借款的形式投入到公司，以市場化方式操作，利用社會(huì)資本專業(yè)化的投融資服務(wù)及項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮其在行業(yè)的優(yōu)勢地位和專業(yè)領(lǐng)域具備的豐富的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，可以進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制，減少行政干預(yù)，規(guī)范基金投向，確保項(xiàng)目高效運(yùn)轉(zhuǎn)；通過對產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金LP份額（LP有限合伙人，limited Partner,LP）等進(jìn)行優(yōu)先劣后的分層設(shè)計(jì)，并由劣后級(jí)份額持有人以其投資本金和收益對優(yōu)先級(jí)份額持有人的投資本金和收益提供保障；由劣后級(jí)份額持有人、政府、股東方、實(shí)際控制人或其他關(guān)聯(lián)企業(yè)為融資提供抵質(zhì)押、保證擔(dān)保或其他擔(dān)保措施，保證融資本金的安全性；由融資方或項(xiàng)目公司其他股東方提供遠(yuǎn)期回購保障，確保融資資金得以順利退出，并獲得預(yù)期收益。

圖1 PPP項(xiàng)目資本金結(jié)構(gòu)圖

三、產(chǎn)業(yè)投資基金結(jié)合養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

由產(chǎn)業(yè)投資基金提前與社會(huì)資本簽訂標(biāo)前協(xié)議，組成聯(lián)合體，共同推進(jìn)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的投標(biāo)工作。在項(xiàng)目中標(biāo)后，成立項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營等活動(dòng)，其操作流程是：

1.政府和社會(huì)資本按比例投入一定資本金籌建項(xiàng)目公司。

2.通過銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債權(quán)融資。

3.政府部門與項(xiàng)目公司簽訂合約，由政府部門購買項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)（由項(xiàng)目公司對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理）。

4.承建商與項(xiàng)目公司簽訂建造合同；供應(yīng)商與項(xiàng)目公司簽訂設(shè)備或供貨合同。在這個(gè)環(huán)節(jié)，承建商可以通過墊資，延長質(zhì)量缺陷期保修責(zé)任等方式、供應(yīng)商可以通過經(jīng)營租賃、賒銷、賣方信貸等方式給PPP項(xiàng)目提供中短期融資甚至長期融資。

5.項(xiàng)目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費(fèi)用。有時(shí)，項(xiàng)目公司的發(fā)起方同時(shí)作為項(xiàng)目承建商或供應(yīng)商。因此，對社會(huì)資本而言，可以獲得建造合同收入或供貨合同收入。

6.運(yùn)營商與項(xiàng)目公司簽訂運(yùn)營維護(hù)合同，項(xiàng)目公司向其支付相關(guān)費(fèi)用，并取得政府部門按績效考核服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量，取得相應(yīng)回報(bào)。

7.項(xiàng)目公司向債權(quán)資本和股權(quán)資本分配收益。

8.在項(xiàng)目運(yùn)營結(jié)束后，政府對項(xiàng)目進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估等，由項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府，具體的移交方式和移交程序按照之前和政府授權(quán)部門簽訂的協(xié)議來執(zhí)行。

產(chǎn)業(yè)投資基金可結(jié)合項(xiàng)目前期的實(shí)施方案以及PPP運(yùn)作模式流程，設(shè)計(jì)出合理的融資方案，幫助項(xiàng)目公司選擇融資時(shí)機(jī)、融資方式、融資結(jié)構(gòu)、融資期限、償還方式以及附加保證性條款等問題，進(jìn)行比較，以得到利率較優(yōu)惠、費(fèi)用較少、期限適宜的資金。

四、案例分析

（一）項(xiàng)目概況

某頤樂園醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP項(xiàng)目，建設(shè)為集醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)生、養(yǎng)老等為一體的綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，共設(shè)置床位1200張，其中養(yǎng)老床位1000張，康復(fù)（護(hù)理）床位200張。本項(xiàng)目用地面積為82025㎡，總建筑面積為88381.5㎡。其中：①計(jì)容建筑面積73822.5㎡，其中綜合樓（含門診及康復(fù)中心）6880㎡、老年公寓62915.5㎡、公共活動(dòng)中心4027㎡；②不計(jì)容建筑面積18015㎡，其中地下停車庫（含設(shè)備用房）7471㎡，架空層及風(fēng)雨走廊7088㎡。③容積率0.9；④建筑密度22%；⑤綠地面積28544.7㎡；綠地率34.8%。根據(jù)可行性報(bào)告，項(xiàng)目總投資估算為5.6億元，其中建安工程費(fèi)用3.9億元、工程建設(shè)其他費(fèi)用1.1億元（含土地費(fèi)用8000萬元）、工程預(yù)備費(fèi)0.2億元、建設(shè)期貸款利息0.4億元。本項(xiàng)目已投入約1.2億元人民幣前期費(fèi)用（最終金額以第三方機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果為準(zhǔn)），建設(shè)期為3年.

（二）項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目公司須按不低于本PPP項(xiàng)目投資總額5.2億元（建設(shè)期貸款利息資本化）的20%（約1.04億元）投入項(xiàng)目資本金。本項(xiàng)目資本金由政府出資人代表和社會(huì)資本方分別出資。其中，政府出資人代表出資1200萬元，占股比例為11.54%；社會(huì)資本方出資9200萬元，占股比例為88.46%。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府出資人代表以1200萬元為限，差額部分由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)投入，最終雙方股權(quán)占比根據(jù)雙方實(shí)際投入的資本金占項(xiàng)目資本金總額的比例而定。雙方須按照項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的建設(shè)資金需求計(jì)劃時(shí)間點(diǎn)及時(shí)足額到位項(xiàng)目資本金。除項(xiàng)目資本金外的不足資金由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資，項(xiàng)目融資資金須按照項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)確定的建設(shè)資金需求計(jì)劃時(shí)間點(diǎn)及時(shí)足額到位。

（三）引入產(chǎn)業(yè)投資基金的交易結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目收益率測算

結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金以股權(quán)投資的方式，出資4600萬，占股44.23%，負(fù)責(zé)融資、股東借款，充當(dāng)財(cái)務(wù)投資人；社會(huì)資本方出資4600萬，占股44.23%，負(fù)責(zé)勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營，具備工程總承包資質(zhì)。成立項(xiàng)目公司，注冊資本金2000萬，按股權(quán)比例注入項(xiàng)目公司，政府方不參與分紅；社會(huì)資本方結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金，達(dá)到共同控制，實(shí)現(xiàn)表外融資，而產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)揮專業(yè)理財(cái)投資功能，負(fù)責(zé)融資，各取所長，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，利用產(chǎn)業(yè)投資基金的資金接觸面和社會(huì)資源，投資總額的80%，爭取到國開行、農(nóng)發(fā)行的專項(xiàng)建設(shè)基金申請貸款，資金成本按同期銀行貸款利率4.9%給予融資貸款。

1.測算項(xiàng)目收益率

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）中規(guī)定，PPP項(xiàng)目合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定，本項(xiàng)目的合理利潤率為6.4%，運(yùn)營期12年。項(xiàng)目公司為本項(xiàng)目建設(shè)符合適用法律及相關(guān)協(xié)議規(guī)定的竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共資產(chǎn)，政府需向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)（按績效付費(fèi)），可用性服務(wù)費(fèi)的構(gòu)成。全部工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)、建設(shè)期貸款利息和合理利潤等，運(yùn)營期可用性服務(wù)費(fèi)按表2支付，每半年按年度支付比例的一半支付。

表2 可用性服務(wù)費(fèi)支付比例

通常采用財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)指標(biāo)衡量PPP項(xiàng)目投資回報(bào)水平,城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目中，行業(yè)內(nèi)投資人所要求的項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率一般在8%～12%范圍內(nèi)。本項(xiàng)目通過充分競爭，自有資金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率可望控制在9%左右。項(xiàng)目配套資金的成本力爭最低，最高不超過同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率的1.1倍，本項(xiàng)目按同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率。經(jīng)測算，本項(xiàng)目的資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）為9.86%，該項(xiàng)目可行；即使充分考慮產(chǎn)業(yè)投資基金的投資風(fēng)險(xiǎn)，參考按保險(xiǎn)股權(quán)投資計(jì)劃，高于6.55%，綜合各種風(fēng)險(xiǎn)，固定收益上限在7.0%的基礎(chǔ)上進(jìn)行測算，社會(huì)投資人（指產(chǎn)業(yè)投資基金）財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率大于0，該項(xiàng)目通過測算，實(shí)現(xiàn)1+1＞2的效果。

（四）產(chǎn)業(yè)投資基金退出方式

以股權(quán)投資基金形式投資養(yǎng)老PPP項(xiàng)目時(shí)，在達(dá)到投資年限或約定退出條件時(shí)，可以通過LP份額回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目公司清算以及公司上市等方式實(shí)現(xiàn)退出；該項(xiàng)目在PPP項(xiàng)目完成后，通過對項(xiàng)目公司清算的方式，返還基金投資人約定獲得的收益，實(shí)現(xiàn)股權(quán)投資基金的退出。另外，在PPP項(xiàng)目成熟運(yùn)營后，也可以通過將項(xiàng)目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品獲得投資收益，實(shí)現(xiàn)投資資金的退出。

按照PPP模式要求，產(chǎn)業(yè)投資基金在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管方面，與社會(huì)資本開展“全生命周期合作”，實(shí)現(xiàn)“物有所值”，增加公共養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。