閆玉玉，席珊珊

（1.上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003；2.上海大學(xué)管理學(xué)院，上海 200444）

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間優(yōu)化、生態(tài)保護(hù)、人居環(huán)境改善等提出了更高的要求，綠色、集約、生態(tài)、宜居等已成為時代的主題。如何通過土地利用方式轉(zhuǎn)變，破除城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地資源利用瓶頸，倒逼社會經(jīng)濟(jì)向內(nèi)涵式增長轉(zhuǎn)變，成為我國城市發(fā)展中亟需解決的重點(diǎn)問題。

國外一些國家面對類似情形，大多通過開展市地整治來予以解決。如德國、法國、美國、日本、韓國等，這些國家的成功實踐已經(jīng)證明市地整治是解決城市發(fā)展和建設(shè)中土地利用問題的重要工具，是實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能品質(zhì)提升的有效途徑。

2010年，國土資源部在部署土地整治規(guī)劃編制工作時首次提出探索開展市地整治的要求，意味著市地整治進(jìn)入實際工作領(lǐng)域。但目前除廣東“三舊”改造等局部成功實踐外，我國市地整治仍處于探索階段，尚未形成系統(tǒng)成熟的做法。因此，本研究在文獻(xiàn)資料整理的基礎(chǔ)上，選取德國、日本、韓國為代表，從市地整治內(nèi)涵出發(fā)，對三個國家市地整治在組織管理、權(quán)屬調(diào)整、資金籌集、利益分配等方面的運(yùn)作經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)分析，并據(jù)此提出針對性的可行性建議，以期為我國市地整治的有效開展提供借鑒。

1 市地整治內(nèi)涵

市地整治的概念起源于德國。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，由于工業(yè)化的迅猛發(fā)展，德國城市急速擴(kuò)張，為有效緩解城市公共用地緊缺、財政壓力過大等問題，德國政府開始尋求以市地整治手段來推進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)。目前，市地整治已成為德國實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的核心部分。20世紀(jì)中、后期，美國、日本、韓國等國家也逐步將市地整治作為城市發(fā)展建設(shè)中必不可少的工具。但不同國家和地區(qū)市地整治的稱謂不同，其目標(biāo)存在差異，內(nèi)涵也有所不同（表1）。

表1 不同國家市地整治內(nèi)涵Table 1 Connotation of urban land renovation in diあerent countries

從此可以看出，雖然德日韓等國家對市地整治內(nèi)涵有所不同，但均有以下特征：

（1）市地整治是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性綜合工程技術(shù)，涉及地塊規(guī)整、權(quán)屬調(diào)整、利益分配等多個方面，通過市地整治可有效解決城市化進(jìn)程中的土地利用問題，促進(jìn)城市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)、高效、公平利用，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展；

（2）強(qiáng)調(diào)對各方主體的利益分配。通過市地整治，其最終目的是使各方參與者均可受益，政府可減輕財政負(fù)擔(dān)并使城市用地符合規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展要求；土地所有者可獲得價值總量更大的土地、環(huán)境和公共設(shè)施等。

2 理論基礎(chǔ)

2.1 土地區(qū)位理論

區(qū)位理論是區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論的重要來源和核心理論基礎(chǔ)，是研究人類經(jīng)濟(jì)活動與社會、自然等其他要素間內(nèi)在聯(lián)系和空間分布規(guī)律的理論，在產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、城鎮(zhèn)體系合理規(guī)劃等方面應(yīng)用廣泛。從土地區(qū)位理論的觀點(diǎn)來看，區(qū)位是影響土地經(jīng)濟(jì)價值的重要因素，也是城市土地級差地租產(chǎn)生的關(guān)鍵條件，不同的土地區(qū)位產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益不同，表明了土地收益的空間轉(zhuǎn)移規(guī)律。因此，區(qū)位理論在市地整治開展中作用主要表現(xiàn)在兩方面：一是從經(jīng)濟(jì)角度考慮等價置換或權(quán)屬調(diào)整，有利于實現(xiàn)公平、公正，保障整治項目中土地所有者權(quán)益；二是為城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局優(yōu)化提供理論依據(jù)。

2.2 土地產(chǎn)權(quán)理論

西方產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為資源配置效率與產(chǎn)權(quán)的界定有很大的相關(guān)性，因此，從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實角度考慮，要提高資源配置效率必須要明晰產(chǎn)權(quán)，并建立有效的產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)是包含土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等多項權(quán)能在內(nèi)的排他性完全權(quán)利，土地產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)配置市場化是市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的結(jié)果，它可以有效促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，有利于土地資源利用效率的最大化。土地產(chǎn)權(quán)交易的前提是土地產(chǎn)權(quán)的明晰化，產(chǎn)權(quán)關(guān)系越明晰，土地利用也就越經(jīng)濟(jì)，效率也就越高。市地整治在實施過程中，涉及到地塊置換、權(quán)屬調(diào)整、利益分配、補(bǔ)償?shù)葐栴}，因此，市地整治是否能夠有效開展，主要取決于是否具有明晰的、符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的土地產(chǎn)權(quán)制度，特別是在我國土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況下。

3 德日韓市地整治經(jīng)驗分析

3.1 組織管理方面

德國市地整治從計劃開始到執(zhí)行，都是由地方政府一手控制的[4]，其官方機(jī)構(gòu)稱為土地管理局（不同州其機(jī)構(gòu)名稱也不相同），主要職能包括根據(jù)規(guī)劃確定需要開展整理的區(qū)域、任命項目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（一般為土地整治委員會，負(fù)責(zé)對整理中出現(xiàn)的重要問題進(jìn)行決策）、確定整治項目邊界以及規(guī)定項目實施過程中相關(guān)操作細(xì)則（如土地功能劃分）等。整治項目區(qū)域內(nèi)的土地所有者都必須參與此項目且不得退出，同時，作為共同參與人土地所有者可以自始至終參與決策，土地整理法中還明確規(guī)定了公眾參與土地整治的組織設(shè)置、參與規(guī)模、參與形式、參與步驟[5-6]，從而保證了公眾參與的合理性和合法性。

日本的《土地區(qū)畫整理法》中明確了市地整治實施主體為多元化的公共主體，即其實施主體可以是各級政府部門、社會公共機(jī)構(gòu)，也可是社區(qū)居民代表組成的新區(qū)協(xié)作社等。政府部門組織實施的多為城市重點(diǎn)項目如城市更新、新區(qū)建設(shè)等，約占項目總量的35%[7]。此外，為保障土地所有者及社區(qū)群體利益，《土地區(qū)畫整理法》還規(guī)定“項目必須取得用地范圍內(nèi)2/3以上居民同意方可立項實施”[7-8]。同時，地權(quán)者、租賃者和地方公團(tuán)可共同參與整個土地整治過程。

韓國市地整治項目大多數(shù)由市政府發(fā)起。通常，市政府發(fā)起的項目不需要得到土地所有者同意，項目實施中政府主要負(fù)責(zé)城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促進(jìn)城市環(huán)境改善和土地增值，而土地所有者需貢獻(xiàn)部分土地作為公共用地，同時可獲得整治后重新劃分的開發(fā)土地。而由私有土地產(chǎn)權(quán)人組織發(fā)起的市地整治項目，則需得到2/3的土地所有者或者相當(dāng)2/3土地面積的土地所有者同意才能開展，并且需要得到國家建設(shè)部的批準(zhǔn)。

綜上，德國市地整治組織管理方式為政府主導(dǎo)型且職責(zé)明確，日本和韓國市地整治的組織管理方式均為多元主體型。三個國家在組織管理中都突出強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性，并明確了公眾參與的方式、規(guī)范等，可見公眾參與對市地整治順利開展的重要性。

3.2 權(quán)屬調(diào)整方面

對土地私有制國家來說，市地整治能否順利實施，關(guān)鍵取決于能否合理地在原地產(chǎn)所有者之間分配整治后的地產(chǎn)，并給予受損失者適當(dāng)補(bǔ)償。

德國《建筑法》中對建設(shè)用地整治后地產(chǎn)分配和補(bǔ)償?shù)脑瓌t、方法等都作了明確規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，在整治過程中，需根據(jù)建設(shè)規(guī)劃的具體要求，預(yù)先留出公共用地（如交通用地、綠化用地等），且不同類型整理項目提取公共用地的比例不同，開發(fā)性整理項目提取比例最高可達(dá)30%，而改造性整理項目不超過10%。剩余的建設(shè)用地則按照地產(chǎn)所有者投入整理的原有地產(chǎn)價值比例分配給原土地所有者，并在滿足建設(shè)規(guī)劃的前提下盡可能分配相同地段或具有相同價值地段的土地，若分得的土地價值不足應(yīng)得的90%，則需根據(jù)地價評估結(jié)果予以貨幣補(bǔ)償。原土地所有者可在分得的土地上建設(shè)房屋，也可以到市場上自由出售。

日本土地區(qū)劃整理在權(quán)屬調(diào)整中以土地權(quán)益人在規(guī)劃變更前后的土地價值不變?yōu)榛鶞?zhǔn)，若整理后業(yè)主的土地價值超過或低于原有土地價值，則應(yīng)被征收高額的增值稅或予以補(bǔ)貼。其權(quán)屬調(diào)整內(nèi)容主要包括土地減步、地塊重畫和預(yù)留地。土地減步是指規(guī)劃前后各地塊面積的減少量，減步的面積有兩個用途：一是用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是作為“資金地”，用于平衡資金。法律規(guī)定的土地減步率在20%～25%之間，不能超過30%[8]。地塊重畫是將規(guī)劃前雜亂無章的地塊整理成符合道路或其他設(shè)施的形狀，并在地塊減步計算的基礎(chǔ)上合理確定綠地、公共設(shè)施用地的位置與規(guī)模，確定整理后各地塊的實際大小、形狀與區(qū)位關(guān)系以及資金地的大小與布局等[7]。預(yù)留地即通過土地減步而產(chǎn)生的換地與公共設(shè)施用地以外的宅地，主要作為“資金地”，整理后出售取得的資金充作工程費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)的一部分（圖1）。

韓國法律規(guī)定，在重整項目中用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地占30%，包括道路、排水管線、學(xué)校、消防站等，而原土地所有者將以配予相似土地為原則獲得相同地段或具有相同價值地段的土地，其土地所有權(quán)不會被削減。

圖1 權(quán)屬調(diào)整示意圖Fig.1 Ownership adjustment diagram

由此可以看出：權(quán)屬調(diào)整的過程實際也是利益重新分配的過程；各國在市地整治實施過程中均有明確的權(quán)屬調(diào)整規(guī)定，且遵循等價交換原則，即整治前后土地權(quán)益人所獲得的土地價值相當(dāng)甚至?xí)兴岣?，其土地所有?quán)不會被削減；各國市地整治在兼顧土地所有者權(quán)益的基礎(chǔ)上，更重要的是解決了城市發(fā)展中公共用地來源和部分資金平衡問題，其中，整治后公共基礎(chǔ)設(shè)施用地所占項目比例一般在10%～30%左右。

3.3 資金籌集方面

德國土地整治項目實施中資源來源有兩方面：一是政府投資；二是項目所涉及的土地所有者。通常情況下，國家投資70%～80%（聯(lián)邦政府和州政府負(fù)擔(dān)比例為60:40），土地所有者自行承擔(dān)20%～30%[9]，該費(fèi)用額度依據(jù)實際產(chǎn)生的支出費(fèi)用或者按平均成本確定的單位標(biāo)準(zhǔn)來計算，其中支出費(fèi)用的分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)根據(jù)土地所有者使用土地范圍、土地面積大小或者臨街長度確定。土地所有者自行承擔(dān)的費(fèi)用一般可通過三種方法支付：一是分期付款，10年內(nèi)付清；二是提供錢、物或勞動；三是向國家申請低息貸款[10]。

日本市地整治項目的資金主要是自籌資金，即通過出售土地減步中的“資金地”獲取土地收益用于平衡項目費(fèi)用，所占份額達(dá)80%左右。此外，項目資金可來自于財政補(bǔ)貼、銀行貸款和稅收優(yōu)惠。其中，政府補(bǔ)貼有兩種類型：一是來自中央政府的道路開發(fā)改良特別賬戶（來自于燃油稅）[7]；二是來自地方管理當(dāng)局的公用設(shè)施共同支付體系。銀行貸款主要是指日本政府為項目啟動資金即為貸款的土地區(qū)劃整理合作組織提供的無息貸款，合作組織作為項目實施單位將以項目預(yù)留地期望作為抵押，另外，也有一些公共組織可提供類似的低息貸款。稅收優(yōu)惠指的是針對土地區(qū)劃整理項目的一些減、免稅的特殊規(guī)定，主要包括下述三方面：原地塊的轉(zhuǎn)讓和新地塊的獲得減免稅（所得稅、法人稅和不動產(chǎn)獲得稅）、免稅登記（登記執(zhí)照稅）、減收財產(chǎn)價值稅等（所得稅，法人稅），這些也可間接為項目提供資金。

韓國土地重整項目資金來源有兩部分：一是抵費(fèi)地出售所得收益，是整治資金的主要來源。韓國法律規(guī)定土地整治后除30%的土地用于公共建設(shè)外，還有10%的土地（抵費(fèi)地）被出售用于支付項目成本。對于未開發(fā)區(qū)域和沒有補(bǔ)貼的項目，需要貢獻(xiàn)土地的比率會更高一些，而舊城區(qū)和已開發(fā)區(qū)域的項目或者是政府資助的項目則比率會低一些；二是政府資助。

綜上，三國市地整治資金籌集渠道均較為多元，但也存在不同。相對而言，德國政府資金壓力較大，而日本和韓國的整治資金主要來源于抵費(fèi)地出售，這在很大程度上減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，有利于實現(xiàn)整治資金的自我平衡。因此，我們可借鑒日本和韓國經(jīng)驗，按實際項目情況和資金需求等劃出10%左右的土地作為資金地予以出讓，以減輕政府財政壓力。

4 對我國市地整治工作的啟示及相關(guān)建議

通過對市地整治內(nèi)涵以及德國、日本、韓國市地整治具體運(yùn)作經(jīng)驗的總結(jié)分析，可以看出：盡管各國在市地整治開展過程中存在一定差異，但均具有以下鮮明特征：注重權(quán)屬調(diào)整，且規(guī)則明確；注重利益分配，權(quán)屬調(diào)整的過程在一定程度上也是利益再分配的過程；注重資金平衡，融資渠道多樣；注重整治前后土地綜合價值提升；公眾參與程度高。

由此得出對我國市地整治開展的幾點(diǎn)啟示及建議：

（1）在組織管理方式上，應(yīng)當(dāng)更加靈活。目前我國已經(jīng)開展的大部分市地整治項目（如城中村改造、城市工業(yè)用地改造等）多數(shù)由政府直接組織實施，壓力較大。另外，當(dāng)前市地整治還存在覆蓋面不夠的問題，如對于升值潛力較小的區(qū)域鮮少涉及。因此，可借鑒國外經(jīng)驗，發(fā)展多元主體的組織管理模式，探索政府與土地權(quán)利人合作或小范圍內(nèi)土地權(quán)利人自主開展整治的政策路徑和通道，規(guī)定其具體合作形式、參與部門、參與流程以及自主開展整治的條件、要求、操作步驟、權(quán)利限制等等，吸引有迫切需求或自愿參與整治項目的土地權(quán)利人及其利益相關(guān)者或其他市場主體參與其中，減輕政府壓力的同時調(diào)動社會積極性，確保市地整治的順利開展[11-12]。

（2）在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上制定明確細(xì)致的權(quán)屬調(diào)整規(guī)則，同時注重整治過程中的利益分配。產(chǎn)權(quán)明晰是市地整治順利開展的前提，因此，在市地整治開展前首先要明晰項目區(qū)域內(nèi)所有土地及其地上附著物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗，制定明確的權(quán)屬調(diào)整細(xì)則，包括其適用條件、范圍、責(zé)任主體、利益分配和具體操作、審批流程等內(nèi)容。如在符合規(guī)劃的前提下，允許如圖2所示情形通過土地置換方式調(diào)整存量建設(shè)用地，并根據(jù)規(guī)劃和項目實際在整治后考慮預(yù)留10%～30%的公共設(shè)施用地空間，在兼顧各方利益的同時還可有效緩解城市發(fā)展中新增建設(shè)用地的問題。

圖2 基于土地置換的市地整治示意Fig.2 Urban land renovation based on land replacement

（3）發(fā)揮市場作用，拓寬融資渠道。一般而言，市地整治項目周期長、需要資金量大，國外市地整治資金來源有國家、個人、銀行貸款、其他組織及抵費(fèi)地出售等，而目前我國主要依靠財政支持，政府壓力大。因此，我們應(yīng)盡快引入市場機(jī)制，通過激勵政策吸引個人、企業(yè)等社會資本參與，并豐富參與方式，探索形成多元主體共投的資金支撐模式和結(jié)構(gòu)。如可在前述的政府與土地權(quán)利人合作的“公私合作”模式中鼓勵雙方共同開展整治和建設(shè)，或按實際項目情況和資金需求等明確劃出部分土地作為資金地予以定向出讓，在減輕政府財政壓力的同時保證整治前土地權(quán)利人獲得整治后土地的使用權(quán)。

（4）提高公眾參與度。開展市地整治過程中，可在多個方面提高公眾的參與度。包括加強(qiáng)科普宣傳，讓公眾對市地整治的意義、基本規(guī)定或流程等有更深入的了解；在項目立項階段充分開展前期調(diào)研，了解公眾需求，在綜合城市發(fā)展、治理需要及群眾需求基礎(chǔ)上確定整治項目及其范圍；吸引有意愿的公眾直接參與到整治項目中，與政府合力開展市地整治；以及在市地整治決策中征詢公眾意見，接收公眾監(jiān)督等等。公眾參與一方面可以保護(hù)公眾權(quán)益，獲取公眾理解，減小工作阻力，確保整治項目的順利開展；另一方面，也可有效限制投機(jī)和腐敗，保證決策的公平、合理。