易湘生，裴志遠，趙 虎，郭 琳，胡華浪

?

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的關鍵問題及解決途徑

易湘生，裴志遠※，趙 虎，郭 琳，胡華浪

（1. 農(nóng)業(yè)部耕地利用遙感重點實驗室，北京 100125；2. 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設計研究院農(nóng)業(yè)資源監(jiān)測站，北京 100125）

為準確使用NY/T 2538-2014、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，針對目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼中存在的縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼編制、發(fā)包方編碼、承包方編碼、特殊區(qū)域編碼等關鍵問題，采用文案調(diào)查法和實地調(diào)查法進行深入剖析，并給出了問題的解決途徑。結果表明：1）縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼應以目前正在開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作作為時間節(jié)點來進行編碼，并采用民政部公布的行政區(qū)劃代碼；2）發(fā)包方應按照農(nóng)村土地所有關系進行編碼，并且發(fā)包方編碼在承包期內(nèi)保持穩(wěn)定；3）承包方應視為權利人來進行編碼，其編碼取決于是否與發(fā)包方簽訂承包合同；4）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼與特殊區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包管理方式無關，應按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素的內(nèi)在關系進行編碼。通過剖析上述關鍵問題，研究可進一步深化對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的認識，促進NY/T 2538-2014在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作中的規(guī)范應用。

土地利用；農(nóng)村地區(qū)；土地承包經(jīng)營權要素；行政區(qū)劃；發(fā)包方；承包方；特殊區(qū)域

0 引 言

以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石[1]。為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，2013年中央1號文件提出用5a時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證是一項全新的工作，政策性強、技術要求高、區(qū)域差異大[2]，為把這項工作做細、做實，不僅需要完善、配套的政策法規(guī)，還需要制定統(tǒng)一的標準規(guī)范。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是一種用益物權，包括發(fā)包方、承包方、承包地塊、承包合同、經(jīng)營權證和登記簿等眾多要素，這些要素構成了權利主體、客體和內(nèi)容3個方面[3]。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼不僅是開展農(nóng)村土地承包管理信息化的基礎性工作[4]，而且對規(guī)范確權登記工作、構建統(tǒng)一登記制度和促進管理信息化建設具有重要意義[5]。

為高效經(jīng)營和管理農(nóng)村土地，國內(nèi)不少學者就“地塊”或“宗地”的編碼設計開展了相關研究[6-15]，國土和測繪部門也出臺了關于“地塊”或“宗地”編碼的行業(yè)標準[16-19]，上海市還對承包方、承包合同、經(jīng)營權證等進行了編碼設計[20]。在國外，盡管土地以私有制為主，也有一些學者針對土地編碼進行了探索[21-23]。在系統(tǒng)總結國內(nèi)外有關編碼的基礎上，農(nóng)業(yè)部組織有關專家編制了農(nóng)業(yè)行業(yè)標準《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼規(guī)則》（NY/T 2538-2014）[24]。NY/T 2538-2014自2014年3月1日實施以來，對規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作、促進土地承包管理信息化建設、提高農(nóng)業(yè)行政主管部門管理效率發(fā)揮了極其重要的作用[4]。但是，受研究領域、分析角度、專業(yè)知識等因素影響，不同領域的學者和不同層次的農(nóng)經(jīng)人員對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼仍存在不同的認識和理解。此外，由于某些政策邊界模糊，加上缺乏相關法規(guī)的權威釋義，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作過程中，某些地區(qū)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼運用還存在眾多困惑，例如：行政區(qū)劃以什么時間節(jié)點進行編碼？村民委員會代為發(fā)包時，發(fā)包方該怎樣編碼？農(nóng)戶二輪土地承包結束后發(fā)生分戶或合戶，承包方該如何編碼？開發(fā)區(qū)、飛地等特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素該怎樣編碼？等。上述有關對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼不同的認識和困惑，無論是對正在進行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，還是對于今后的農(nóng)村土地承包管理都極為不利。

因此，根據(jù)在全國各地調(diào)研中了解的實際情況和地方反映的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼問題，本文對各類編碼問題進行系統(tǒng)梳理，剖析了當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的若干關鍵問題，并給出了問題的解決途徑。研究以期深化對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的認識，促進NY/T 2538-2014在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作中的規(guī)范應用和管理。

1 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼規(guī)則》（NY/T 2538-2014）概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼規(guī)則均由代碼結構、編碼方法和賦碼規(guī)則3部分組成。

1.1 代碼結構

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權各要素代碼結構如圖1所示，其中：發(fā)包方代碼由四段14位阿拉伯數(shù)字構成，承包方代碼由兩段18位阿拉伯數(shù)字組成，承包地塊代碼由兩段19位阿拉伯數(shù)字組成，承包合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證（登記簿）代碼結構一致，均由兩段19位阿拉伯數(shù)字（字母）組成。

1.2 編碼方法

發(fā)包方代碼結構由縣級段、鄉(xiāng)級段、村級段和組級段構成。承包方和承包地塊的編碼規(guī)則以發(fā)包方編碼規(guī)則為基礎，第一段均為發(fā)包方代碼，第二段分別為4位系列順序碼和5位順序碼。承包合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證（登記簿）編碼規(guī)則以承包方編碼規(guī)則為基礎，第一段為承包方代碼，第二段為土地承包方式代碼，用1位英文字母表示。

圖1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素代碼結構

1.3 賦碼規(guī)則

發(fā)包方代碼結構中的各段代碼通過組合反映發(fā)包方的不同類型（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組或者村民委員會）。承包方代碼結構中的系列順序碼反映承包方的不同類型（農(nóng)戶、單位或者個人）。承包合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證（登記簿）代碼結構中的第二段反映不同的承包方式，即：采用“J”表示家庭承包，采用“Q”表示其他方式承包。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的關鍵問題及解決途徑

NY/T 2538-2014從權利構成要素出發(fā)，將發(fā)包方、承包方、承包地塊、承包合同、經(jīng)營權證和登記簿作為編碼對象，構成一個完整的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼體系。但是，根據(jù)作者文案調(diào)查和在全國各地調(diào)研中了解的實際情況和梳理地方反映的各類農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼問題，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼應著重注意以下關鍵問題。

2.1 縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼編制問題

行政區(qū)劃代碼標準是支持中國經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的重要基礎標準，它在各大行業(yè)部門廣泛使用[25]。為便于農(nóng)村土地承包信息管理和共享，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼引入行政區(qū)劃代碼作為基礎，符合國家行政管理原則，具有單一性、易識別、易擴展、簡單適用的特點，便于農(nóng)村土地承包信息的共享[4]。但是，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作過程中，不少地區(qū)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼中縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼仍存在一些困惑。

1）編碼時間節(jié)點問題。2015年，農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號），要求各地的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作要以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為依據(jù)確認承包地歸屬。為此，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作過程中，不少地區(qū)農(nóng)經(jīng)人員將工作要求與編碼本身關聯(lián)起來了，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼中縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼是以目前承包地確權工作為時間節(jié)點還是以上輪農(nóng)村土地承包為時間節(jié)點存在困惑。實際上，NY/T 2538-2014是專門為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作而制定的3個農(nóng)業(yè)行業(yè)標準之一。針對上述困惑，一方面，NY/T 2538-2014雖然沒有明確縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼的具體時點，但NY/T 2538-2014在規(guī)范性引用文件中已注明“凡是不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改單）適用于本文件”。另一方面，NY/T 2538-2014引用GB/T 2260和GB/T 10114的最新版本分別是2007年和2003年頒布實施，若按上輪承包時的情況對縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼進行編碼，只能沿用更老的行政區(qū)劃編碼標準（GB/T 2260-1988、GB/T 10114-1988），顯然這不現(xiàn)實也沒有必要。因此，關于編碼時間節(jié)點問題，其解決途徑是發(fā)包方代碼結構中的縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼均以目前正在開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作作為時間節(jié)點來進行編碼。

2）現(xiàn)有代碼采用問題。一方面，NY/T 2538-2014引用GB/T 2260的最新版本是2007年頒布實施的，自2007年到現(xiàn)在，中國一些地區(qū)縣級行政區(qū)劃發(fā)生了調(diào)整，這些發(fā)生調(diào)整的縣級行政區(qū)劃代碼在GB/T 2260沒有體現(xiàn)。另一方面，NY/T 2538-2014引用的GB/T 10114只給出了縣級以下行政區(qū)劃代碼的編制規(guī)則，并沒有給出具體的縣級以下行政區(qū)劃代碼表，其代碼由各地方自行組織編碼[26]。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證過程中，不少地區(qū)就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼采取了不同部門提供的編碼，例如：民政部門提供的代碼、國土部門提供的代碼、統(tǒng)計部門提供的《統(tǒng)計用區(qū)劃和城鄉(xiāng)劃分代碼》等。針對上述問題，從理論上來看，NY/T 2538-2014也只給出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素的編碼規(guī)則，只要符合NY/T 2538-2014中的編碼規(guī)則，各部門提供的代碼都可用于縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼中。但是，民政部門是中國行政區(qū)劃管理的主管部門，其行政區(qū)劃資料權威性和現(xiàn)勢性最強，國土、統(tǒng)計等部門的縣級行政區(qū)劃代碼主要是引用民政部門的編碼，縣級以下行政區(qū)劃代碼主要是為方便各自業(yè)務管理需要而設立。因此，考慮到數(shù)據(jù)共享和管理，在2007年以來縣級行政區(qū)發(fā)生調(diào)整的地區(qū)，關于現(xiàn)有代碼采用問題，其解決途徑是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼中的縣級段代碼可采用國家標準化管理委員會批準GB/T2260-2007《中華人民共和國行政區(qū)劃代碼》國家標準第1號修改單[27]，也可通過查詢?nèi)珖h級以上行政區(qū)劃信息查詢平臺[28]，采用民政部最新公布的縣級行政區(qū)劃代碼[29]。

2.2 發(fā)包方編碼問題

根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權各要素之間的相互關系[4]，承包地塊和承包方均以發(fā)包方為基礎進行統(tǒng)一編碼。發(fā)包方編碼本身比較簡單、直觀[5]，它在理解上并不存在什么困難。但是，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作過程中，不少地區(qū)對發(fā)包方編碼仍存在一些疑惑，在具體運用中尚存在一些不規(guī)范之處。

1）發(fā)包方界定引起的編碼問題。由于發(fā)包方有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會和村民小組3種類型，每種發(fā)包方類型的賦碼規(guī)則是不同的。為此，作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權其他要素編碼的基礎，發(fā)包方的界定對發(fā)包方編碼以及其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼有著至關重要的作用。在現(xiàn)實中，有很多歸村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)村土地，按規(guī)定應由村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包，但是該集體經(jīng)濟組織或者村民小組不具備發(fā)包條件或者發(fā)包不方便（例如：村民小組沒有自己的印章），現(xiàn)實中由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代為發(fā)包。在這種情況下，發(fā)包方應界定為村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會，還是應為村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組？不同學者、農(nóng)經(jīng)人員、村組干部和公司技術人員均持有不同的看法，在現(xiàn)實中還存在一些爭議。針對上述不同看法，根據(jù)中國有關法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地按照“誰所有，誰發(fā)包”的原則進行發(fā)包，國家所有的土地按照“誰使用，誰發(fā)包”的原則進行發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代為發(fā)包只是一種代理行為，它們并不是真正意義上的發(fā)包方?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權調(diào)查規(guī)程》（NY/T 2537-2014）[30]根據(jù)有關法律法規(guī)對發(fā)包方的確定也進行了明確規(guī)定。因此，關于因發(fā)包方界定所引起的編碼問題，其解決途徑是從土地權屬關系和穩(wěn)定性角度出發(fā)，當農(nóng)村土地依法屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組所有，但由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代為發(fā)包的，發(fā)包方應按照村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組進行編碼。

2）發(fā)包方編碼穩(wěn)定性問題。發(fā)包方編碼是其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的基礎，其穩(wěn)定性是需要考慮的重要方面。在現(xiàn)實中，現(xiàn)有土地承包合同生效后，不少地區(qū)農(nóng)經(jīng)人員對行政區(qū)劃進行調(diào)整、村組調(diào)整、集體經(jīng)濟組織發(fā)生分立或合并等情況下的發(fā)包方編碼把握不準。事實上，NY/T 2538-2014規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方編碼保持穩(wěn)定，不隨發(fā)包方外在屬性（例如：名稱、承辦人等）變化、行政區(qū)劃調(diào)整、村組調(diào)整、合并而變化”。究其原因，由于農(nóng)村土地的發(fā)包方并不是某個人，而是一個集體，由若干農(nóng)戶組成。除非發(fā)生大規(guī)模的戰(zhàn)爭、自然災害等導致發(fā)包方消亡外，發(fā)包方始終是存在的，它不隨發(fā)包方的外在屬性而變化，例如：發(fā)包方名稱由原來的生產(chǎn)隊改為村民小組、承辦人由原來的張××變?yōu)楝F(xiàn)在的李××等等。此外，現(xiàn)有土地承包合同生效后，部分地區(qū)的集體經(jīng)濟組織發(fā)生了分立或合并，根據(jù)NY/T 2537-2014中的6.1.3部分，“承包合同生效后，集體經(jīng)濟組織發(fā)生分立或者合并的，發(fā)包方名稱確定為分立或者合并前的集體經(jīng)濟組織名稱，同時在附錄A‘調(diào)查記事’欄注明分立或者合并后的集體經(jīng)濟組織名稱。”因此，關于發(fā)包方編碼穩(wěn)定性問題，其解決途徑是土地承包合同生效后，即使是行政區(qū)劃進行調(diào)整、村組調(diào)整、集體經(jīng)濟組織發(fā)生分立或合并等，發(fā)包方編碼在承包期內(nèi)始終保持穩(wěn)定。

2.3 承包方編碼問題

承包方是指依法承包農(nóng)村土地的農(nóng)戶、個人或者單位。與發(fā)包方編碼類似，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作過程中，承包方編碼方面的問題主要反映在以下2個方面。

1）承包方界定引起的編碼問題。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十五條、第四十七條和第四十八條，承包方有農(nóng)戶、個人或者單位3種類型，其中：農(nóng)戶是以家庭方式承包的，它是承包方的主體，單位或者個人是以其他方式承包的，它們是承包方的重要組成部分。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作中，確定好承包方的類型是開展承包方編碼的關鍵?，F(xiàn)實中，不少地區(qū)農(nóng)經(jīng)人員對承包方本身的界定在理解上存在差異，使得承包方編碼使用不規(guī)范。針對承包方的界定問題，其解決途徑是如果某人（或某單位）以其他方式承包農(nóng)村土地，該人（或單位）與發(fā)包方簽訂多份承包合同，由于其承包的內(nèi)容、期限等不同，他們作為不同的承包經(jīng)營權權利人，應視為不同的承包方，應根據(jù)NY/T 2538-2014在不同的發(fā)包方下分別進行編碼。

2）承包方編碼穩(wěn)定性問題。與發(fā)包方編碼相比，承包方的穩(wěn)定性相對要弱一些，特別是個人或者單位以其他方式承包時，其變動性相對較大，特別是二輪土地承包后，農(nóng)戶發(fā)生了分戶、合戶的情況，部分地區(qū)對承包方如何編碼仍存在困惑。事實上，NY/T 2538-2014規(guī)定了承包期內(nèi)承包方編碼不變、續(xù)編和作廢3種情況，在很大程度上保證了承包方編碼的穩(wěn)定性。承包方編碼變動主要體現(xiàn)在農(nóng)戶家庭分戶和合戶情況。實際上，當一戶分立為多戶時，如果分立出來的戶與發(fā)包方簽訂承包合同，那么他們作為新增的承包方，在原承包方代碼最大順序號后續(xù)編；原分立前的戶，如果還有土地承包，那么只需變更承包合同即可，其承包方編碼保持不變，如果其已沒有土地承包，那么原分立前的戶相當于土地承包經(jīng)營權滅失，原分立前的戶代碼作廢，作廢代碼不應再賦予其他承包方。當多戶合并為一戶時，如果合并后的戶與發(fā)包方簽訂承包合同，合并后的戶作為新的承包方，在原承包方代碼最大順序號后續(xù)編；原合并前的戶，如果還有土地承包，那么只需變更承包合同即可，其承包方編碼保持不變，如果其已沒有土地承包，那么原合并前的戶相當于土地承包經(jīng)營權滅失，該承包方代碼作廢，作廢代碼不應再賦予其他承包方。因此，關于承包方編碼穩(wěn)定性問題，其解決途徑是不論分戶還是合戶，取決于分戶或合戶后是否與發(fā)包方簽訂承包合同，如果不重新簽訂承包合同，而只是變更原承包合同的話，其編碼不變；如果重新簽訂承包合同，其編碼在原承包方編碼最大順序號后續(xù)編。

2.4 特殊區(qū)域編碼問題

受中國歷史原因、特殊管理需要等原因，中國存在一些特殊的區(qū)域（例如：開發(fā)區(qū)、飛地等）。由于地理位置、管理制度等獨特性，各地對這些特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼存在不同的看法，其中：對開發(fā)區(qū)和飛地2類特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼倍受廣大農(nóng)經(jīng)人員關注。

1）開發(fā)區(qū)涉及的編碼問題。開發(fā)區(qū)是指由中央或地方政府批準，在特定規(guī)劃區(qū)內(nèi)特別劃定區(qū)段，實行特殊經(jīng)濟政策和管理體制，圍繞特定產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展目標，集中規(guī)劃建設的各種類型的特殊區(qū)域。近年來，為帶動本行政區(qū)劃內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展，國務院及各級政府劃定了各類的開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）。不少開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)內(nèi)土地尚未完全征用，仍存在部分農(nóng)戶的承包地。盡管各種開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）等特殊區(qū)域享有自己的行政級別，但它們并不是實際的行政區(qū)劃，目前也沒有統(tǒng)一的行政區(qū)劃標準。因此，對于開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）等特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼問題，其解決途徑是應繞開開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）本身，按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素之間的內(nèi)在關系，在所屬行政區(qū)、行政村、村民小組內(nèi)依次進行編碼。由于編碼本身只是給予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素唯一標識，并不影響開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）等特殊區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包管理。

2）飛地涉及的編碼問題。根據(jù)《土地基本術語》（GB/ T19231-2003），飛地是指一個土地權屬單位的宗地中，與其宗地主體相分離、孤立地坐落于其他土地權屬單位范圍內(nèi)的零散宗地圖斑。飛地作為中國一種特殊的人文地理現(xiàn)象，不管其飛多遠，它必定屬于某個土地權屬單位?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十二條已明確，農(nóng)村集體所有的土地按照“誰所有，誰發(fā)包”的原則進行發(fā)包，國家所有的土地按照“誰使用，誰發(fā)包”的原則進行發(fā)包。可見，飛地內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼反映的是發(fā)包方與承包地塊等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素之間的關系，實際上與飛地本身無關。因此，關于飛地涉及的編碼問題，其解決途徑是飛地內(nèi)的發(fā)包方和其它農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素可按照其所屬關系，根據(jù)NY/T 2538-2014進行編碼。

3 結 論

NY/T 2538-2014的發(fā)布和實施，為中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素管理提供了標準，對規(guī)范推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作和促進農(nóng)村土地承包管理信息化建設發(fā)揮著十分重要的作用。為全面理解和貫徹實施NY/T 2538-2014，本研究針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的關鍵問題進行深入剖析，得出如下結論。

1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼中的縣級段代碼和鄉(xiāng)級段代碼應以目前正在開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作作為時間節(jié)點來進行編碼。為便于農(nóng)村土地承包數(shù)據(jù)共享和管理，縣級段代碼采用國家標準化管理委員會批準GB/T2260-2007《中華人民共和國行政區(qū)劃代碼》國家標準第1號修改單或民政部最新公布的縣級行政區(qū)劃代碼，鄉(xiāng)級段代碼采用民政部最新公布的縣級以下行政區(qū)劃代碼。

2）在進行發(fā)包方編碼之前，首先需要確定發(fā)包方類型。農(nóng)村土地依法屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組所有，但由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代為發(fā)包的，發(fā)包方應按照村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組進行編碼；從土地權屬關系和穩(wěn)定土地承包關系角度出發(fā)，現(xiàn)有土地承包合同生效后，集體經(jīng)濟組織發(fā)生分立或合并，發(fā)包方應按照分立或者合并前的集體經(jīng)濟組織進行編碼。

3）某人（或某單位）以其他方式承包農(nóng)村土地，該人（或單位）與發(fā)包方簽訂多份承包合同，應視為不同的承包方，應在不同的發(fā)包方下分別進行編碼。二輪土地承包后，農(nóng)戶發(fā)生分戶、合戶的情況，不論是分戶還是合戶，取決于分戶或合戶后是否與發(fā)包方簽訂承包合同，如果不重新簽訂承包合同，而只是變更原承包合同的話，承包方編碼不變；如果重新簽訂承包合同，承包方編碼在原承包方編碼最大順序號后續(xù)編。

4）針對開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）、飛地等特殊區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素，其編碼與特殊區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包管理無關，應按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素之間的內(nèi)在關系，在所屬行政區(qū)、行政村、村民小組內(nèi)依次進行編碼。

[1] 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設計研究院. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證技術教程[M]. 北京：中國農(nóng)業(yè)出版社, 2015.

[2] 李偉方. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證標準解讀[M]. 北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2016.

[3] 韓志才.土地承包經(jīng)營權研究[M].合肥:安徽人民出版社,2007.

[4] 易湘生，李偉方，裴志遠，等. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼規(guī)則研究[J]. 中國農(nóng)學通報，2013，30(35)：269－273. Yi Xiangsheng, Li Weifang, Pei Zhiyuan, et al. Research of coding rule for the elements of right to rural land contractual management[J]. Chinese Agricultural Science Bulletin, 2013, 30(35): 269－273. (in Chinese with English abstract)

[5] 徐朱，王全明，章勇，等. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的優(yōu)化與應用[J]. 現(xiàn)代測繪，2015，38(4)：56－58.Xu Zhu, Wang Quanming, Zhang Yong, et al. The optimization and application of the coding for the elements of rural land contractual management right[J]. Modern Surveying and Mapping, 2015, 38(4): 56－58. (in Chinese with English abstract)

[6] 王敦. 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權調(diào)查中地塊編號方法的實踐與研究[J]. 國土資源科技管理，2011，28(5)：121－126. Wang Dun. Practice and research of land plot coding method in investigation of rural collective land ownership[J]. Scientific and Technological Management of Land and Resources, 2011, 28(5): 121－126. (in Chinese with English abstract)

[7] 呂永江. 編制《地籍測繪規(guī)范》中的若干問題[J]. 測繪標準化，1995，1：2－10.

[8] 馬文明，汪云甲. 地籍編碼標準化研究[J]. 測繪通報，2005，8：23－25. Ma Wenming, Wang Yunjia. The research on standardization of cadastral codes[J]. Bulletin of Surveying and Mapping, 2005, 8: 23－25. (in Chinese with English abstract)

[9] 詹長根，唐祥云，劉麗. 地籍測量學[M]. 武漢：武漢大學出版社，2011.

[10] 高宏，寇付友，胡勤軍. 宗地統(tǒng)一編碼分析、試驗及結論[J]. 城市勘測，2012，3：101－105. Gao Hong, Kou Fuyou, Hu Qinjun. The analysis, experiments conclusions for unified code of land parcels[J]. Urban Geotechnical Investigation & Surveying, 2012, 3: 101－105. (in Chinese with English abstract)

[11] 蔡先孌，尹鵬程，李鋼. 土地管理業(yè)務全要素編碼與應用: 基于宗地代碼的編制規(guī)則[J]. 國土資源科技管理，2014，31(1)：62－67. Cai, Xianluan, Yin Pengcheng, Li Gang. Encoding and application of land management business total elements based on unified coding rules of land parcel[J]. Scientific and Technological Management of Land and Resources, 2014, 31(1): 62－67. (in Chinese with English abstract)

[12] 徐朱，王全明，章勇. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的優(yōu)化與應用: 以南京市六合區(qū)冶山街道為例[J]. 江蘇科技信息，2015，14：78－80. Xu Zhu, Wang Quanming, Zhang Yong. The optimization and application of the coding for the elements of rural land contractural management right: Taking Yeshan subdistrict office of Luhe District of Nanjing City as an example[J]. Jiangsu Science & Technology Information, 2015, 14: 78－80. (in Chinese with English abstract)

[13] 張鴻儒，胡志超. 基于宗地代碼的不動產(chǎn)統(tǒng)一代碼編制規(guī)則研究[J]. 林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2015，40(1)：15－18. Zhang Hongru, Hu Zhichao. Research of rules for preparation in real estate based on parcel code[J]. Forest Inventory and Planning, 2015, 40(1): 15－18.

[14] 李蔚蘭. 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中不動產(chǎn)單元的編碼標準及應用[J]. 中國標準化，2017，3：34－35.

[15] 孫成林，惠靜夷. 淺析宗地統(tǒng)一代碼編制的重大意義[J]. 國土資源，2013，54－55.

[16] TD 1001-93. 城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程[S]. 1993.

[17] CH 5002-94. 地籍測繪規(guī)范[S]. 1994.

[18] TD/T 1014-2007. 第二次全國土地調(diào)查技術規(guī)程[S]. 2007.

[19] TD/T 1001-2012. 地籍調(diào)查規(guī)程[S]. 北京：中國標準出版社，2012.

[20] 上海市農(nóng)村經(jīng)營管理站. 上海農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記工作知識問答[M]. 上海：上海財經(jīng)大學出版社，2013.

[21] McMorrow J, Talip M. A. Decline of forest area in Sabah, Malaysia: relationship to state policies, land code and land capability[J]. Global Environmental Change, 2001, 11(3): 217－230.

[22] Remington T F. Russia's Federal Assembly and the land code[J]. East European Constitutional Review, 2002, 11: 99.

[23] Cleary M. Land codes and the state in French Cochinchina c. 1900–1940[J]. Journal of Historical Geography, 2003, 29(3): 356－375.

[24] NY/T 2538-2014. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼規(guī)則[S]. 北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2014.

[25] 朱虹，湯勱，張艷琦. 中國行政區(qū)劃代碼標準修訂和應用迎接新挑戰(zhàn)[J]. 中國標準化，2013，7：63－65.Zhu Hong, Tang Mai, Zhang Yanqi. New challenges on revision and application of standard for administrative division codes in China[J]. China Standardization, 2013, 7: 63－65. (in Chinese with English abstract)

[26] 朱虹，邢立強. 全國行政區(qū)劃代碼標準應用現(xiàn)狀及管理服務模式探究[J]. 中國標準化，2012，4：72－75. Zhu Hong, Xing Liqiang. Analysis on application status of management service model and research on codes for the administrative divisions of the People’ Republic of China[J]. China Standardization, 2012, 4: 72－75. (in Chinese with English abstract)

[27] 中國標準化管理委員會. 關于批準發(fā)布GB/T2260-2007《中華人民共和國行政區(qū)劃代碼》國家標準第1號修改單的公告[EB/OL]. http://www.sac.gov.cn/gzfw/ggcx/gjbzgg/ 201626/.

[28] 中華人民共和國民政部. 全國行政區(qū)劃信息查詢平臺. [EB/OL]. http://202.108.98.30/map.

[29] 中華人民共和國民政部. 中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡冊2017[M]. 北京：中國統(tǒng)計出版社，2017.

[30] NY/T 2537-2014. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權調(diào)查規(guī)程[S]. 北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2014.

Key issues and solutions for element coding of rural land contractual management right

Yi Xiangsheng, Pei Zhiyuan※, Zhao Hu, Guo Lin, Hu Hualang

(1.100125,; 2.,100125)

The element coding of rural land contractual management right is basic work for the informational management of rural land contract. In order to use(NY/T 2538-2014) accurately and standardize the confirmation, registration and certification of rural land contract management right, it was necessary to analyze for the key points of the element coding of rural land contractual management right. In this study, the coding structure, coding method and coding rule for the element coding of rural land contractual management right in the NY/T 2538-2014 were introduced firstly, some key issues for the code of county and township level, code of party giving out the contract, contractor code and special area code in the confirmation, registration and certification of rural land contract management right were analyzed deeply by using document survey method and field method, and the concerned solutions for the key points were also given. Four important results were obtained from this research, which were listed as follows: (1) As for the code of county and township level, they should be coded according to the time nodes of the confirmation, registration and certification of rural land contract management right. In order to be convenient in the sharing and management of rural land data, for the county and township, the latest administrative division codes which were published by the Ministry of Civil Affairs must be used. (2) The code of party giving out the contract was basic work for other element coding of rural land contractual management right. If the rural land belonged to the village collective economic organizations or villager team, the code of party giving out the contract should be coded according to the rural land ownership relations. From the angle of rural land ownership relationship, if the collective economy organizations had been division or merger, the code of party giving out the contract should be coded according to the collective economy organizations of division or merger. (3) The contractor contained 3 types, which were peasant household, organization and person. If the person or organization had several contracts, they should be considered as different contractors and coded in different parties giving out the contract. In addition, the code of contractor mainly depended on the contract, which included the contractor and the code of party giving out the contract. (4) There were some special areas in China, such as economic development zone, enclave area. The element coding of rural land contractual management right had nothing to do with the rural land contract management in these special areas. The element coding to rural land contractual management right in these special areas should be coded according to the internal relations between the elements of rural land contractual management right. The important conclusions from this research not only can further deepen the scientific cognition for the element coding of rural land contractual management right, but also will be helpful for improving the application of the NY/T 2538-2014 in the confirmation, registration and certification of rural land contract management right.

land use; rural region; element of right to rural land contractual management; administrative division; party giving out contract; contractor; special area

易湘生，裴志遠，趙 虎，郭 琳，胡華浪.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權要素編碼的關鍵問題及解決途徑[J]. 農(nóng)業(yè)工程學報，2018，34(14)：257－262. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033 http://www.tcsae.org

Yi Xiangsheng, Pei Zhiyuan, Zhao Hu, Guo Lin, Hu Hualang.Key issues and solutions for element coding of rural land contractual management right[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2018, 34(14): 257－262. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033 http://www.tcsae.org

2018-01-10

2018-04-09

國家標準制修訂項目《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權編碼規(guī)則》(20140392-T-326); 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設計研究院優(yōu)勢科技創(chuàng)新團隊（創(chuàng)新團隊名稱：農(nóng)地資源調(diào)查與管理）項目

易湘生，湖南省瀏陽市人，博士，高級工程師，主要研究方向為農(nóng)村土地承包管理。Email：yixiangsheng2004@163.com

裴志遠，安徽省安慶市人，研究員，主要從事農(nóng)業(yè)遙感的業(yè)務運行和相關研究工作。Email：peizhiyuan@agri.gov.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033

S-03

A

1002-6819(2018)-14-0257-06