劉薇　徐春英

摘要：自2014年中央財政科研項目和資金管理改革正式啟動以來，特別是中辦、國辦《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）出臺以來，國家要求相關(guān)政府主管部門進一步“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”，擴大了項目承擔單位在科研項目資金預算調(diào)整、差旅會議、基本建設(shè)、儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限。同時，50號文也強調(diào)了項目承擔單位的法人責任。在此背景下，項目承擔單位財務管理難度增加，財務管理責任增大。項目承擔單位應該如何轉(zhuǎn)變管理方式，充分利用國家給予的自主權(quán)，為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境，文章從內(nèi)部環(huán)境、內(nèi)部控制措施以及單位與項目負責人的關(guān)系等三個方面提出了管理建議。在內(nèi)部環(huán)境上，單位應明確決策范圍、公開決策結(jié)果、規(guī)范決策程序，不斷優(yōu)化決策機制；在內(nèi)控措施上，單位應針對科研項目、科研資金制定內(nèi)部經(jīng)費管理制度，建立明確的間接經(jīng)費分攤及科研獎勵分配標準；在單位與項目負責人關(guān)系上，單位要界定項目負責人在項目資金管理中的權(quán)責、給予項目負責人更多指導和幫助、尊重項目負責人在績效支出分配等資金管理中的意見。

關(guān)鍵詞：科研資金；新辦法；中央財政；科研項目；資金管理

一、引言

自2014年《國務院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）、《國務院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號）出臺以來，特別是中辦、國辦《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）出臺以來，國家要求相關(guān)政府主管部門進一步“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”，擴大了項目承擔單位在科研項目資金、差旅會議、基本建設(shè)、科研儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限。同時，50號文也強調(diào)了項目承擔單位的法人責任。在此背景下，項目承擔單位應該如何轉(zhuǎn)變管理方式，充分利用國家給予的自主權(quán)，為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境，已成為項目承擔單位面臨的重要問題。

二、科研資金管理新辦法下中央財政科研項目資金管理要求

2014年中央財政科研項目和資金管理改革正式啟動以來，中央財政科研項目資金管理要求與之前發(fā)生了較大的變化。

中央財政科研項目資金主要包括科技計劃（專項、基金等）、基本科研業(yè)務費、修繕購置專項等，其中：基本科研業(yè)務費、修繕購置專項因主要支持科研單位、高校基礎(chǔ)科研能力建設(shè)，涉及面較窄，因此，本文討論的中央財政科研項目資金主要集中在科技計劃（專項、基金等）資金。新辦法后國家科技計劃（專項、基金等）整合為5類，包括國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導專項（基金）和基地人才專項。一般科研機構(gòu)較為常見的是前三類科技計劃，因此本文主要對前三類科技計劃資金管理要求總結(jié)有以下幾點。

（一）資金的支出范圍仍有明確規(guī)定，但項目承擔單位在預算總額內(nèi)可以自行決定多數(shù)支出科目間的預算調(diào)整

新辦法對支出范圍仍進行了明確規(guī)定。新辦法沿用了直接費用和間接費用的概念，同時，直接費用和間接費用基本維持了原有的支出科目。即直接費用主要包括設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務費、勞務費、專家咨詢費、基本建設(shè)費和其他支出，間接費用主要包括為研究提供的現(xiàn)有儀器、設(shè)備、房屋，水、電、氣、暖消耗，應分攤的管理費用，以及績效支出。

新辦法下，除了直接費用中的設(shè)備費、勞務費、專家咨詢費、基本建設(shè)費調(diào)增以及間接費用調(diào)增外，其他涉及支出科目間的預算調(diào)整由項目（牽頭）承擔單位審批即可。

（二）預算執(zhí)行中不再強調(diào)支出應執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定，部分支出可由單位制定管理辦法或是政府部門簡化審批流程和要求

高校和科研單位根據(jù)單位實際情況制定差旅費和會議費的管理辦法，科研項目資金可按單位的差旅費、會議費辦法執(zhí)行。對于高校和科研單位的設(shè)備采購和基本建設(shè)項目，簡化了審批流程和要求，自有資金安排的基本建設(shè)項目實行備案管理。明確單位聘用人員可在勞務費中列支人員費用及社保支出，且不設(shè)比例限制。

（三）政府部門對財政科研項目資金事中、事后監(jiān)管加強，項目承擔單位在財務驗收環(huán)節(jié)的工作要求提高

新辦法下，財務驗收作為事后監(jiān)管的重要內(nèi)容，作用更為突出。而與此同時，預算調(diào)劑權(quán)、管理權(quán)的下放使項目資金管理中的合理性、合規(guī)性更多由項目承擔單位來證明，這就需要在財務驗收時提供更多的支撐性材料。

三、科研資金管理新辦法對項目承擔單位財務管理的影響

新辦法強調(diào)項目承擔單位自主權(quán)的同時，還強調(diào)了項目承擔單位法人責任，這對于科研機構(gòu)財務管理帶來的影響不容忽視。

（一）中央科研項目主管部門放權(quán)，科研機構(gòu)獲得部分自主權(quán)，管理中的不確定性增加，財務管理難度加大

新辦法下項目承擔單位自主權(quán)的增加必然導致選擇的增加，選擇的增加必然帶來財務管理中不確定性的增加，財務管理的難度增加。

1. 支出內(nèi)容不確定性增加

新辦法下預算調(diào)劑權(quán)的下放，會議費、差旅費、國際合作與交流費科目的合并以及自有資金基本建設(shè)項目的備案制，增加了預算批復時項目資金開支內(nèi)容的不確定性。很多支出需要隨著項目執(zhí)行才能不斷確定，在這個過程中財務人員需要不斷判斷支出內(nèi)容是否可以列入該項目。

2. 支出標準不確定性增加

新辦法中項目承擔單位可以在已核定的間接費用中統(tǒng)籌安排績效支出，同時，績效支出在分配上應體現(xiàn)科研人員在項目工作中的實際貢獻；項目聘用人員勞務費開支標準，可以參照當?shù)乜蒲泻图夹g(shù)服務業(yè)從業(yè)人員平均工資水平，并根據(jù)其承擔的工作任務確定。實際工作量如何確認存在不確定性，人員經(jīng)費標準也存在不確定性，如：當?shù)乜蒲?、技術(shù)人員平均工資水平如何獲取、并證明其合理性，同時，會議費、差旅費管理權(quán)下放后，業(yè)務會議費、科研差旅費標準可與國家標準不同，這些都對財務審核提出了更高的要求。

3. 支付對象不確定性增加

新辦法簡化科研儀器政府采購審批程序、擴大勞務費支出對象并規(guī)定結(jié)余資金可統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，這些變化都意味著在支付對象的選擇上，科研機構(gòu)有更大的自主權(quán)與不確定性。在簡化有關(guān)主管部門審批程序后，如何保證單位有關(guān)控制措施仍然有效，財務作為單位在資金管理中最后一道防線將承受更大的壓力。

（二）強化項目承擔單位法人責任，科研機構(gòu)所承擔的責任增加，財務管理責任加大

早在2012年科技部就曾出臺《關(guān)于進一步加強國家科技計劃項目（課題）承擔單位法人責任的若干意見》（國科發(fā)計〔2012〕86號），要求加強項目承擔單位的法人責任，64號文、50號文都對項目承擔單位的法人責任進行了強調(diào)。

1. 項目承擔單位須全過程參與項目管理

新辦法要求項目（課題）承擔單位按照服務支撐與管理監(jiān)督并重的基本原則，加強申報立項階段的組織和指導、預算編制階段的咨詢和服務、組織實施階段的協(xié)調(diào)和支撐、經(jīng)費使用過程中的審核和監(jiān)督、結(jié)題驗收階段的檢驗和凝練等。最新的《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》（財科教[2016]113號）、《國家科技重大專項（民口）資金管理辦法》都對項目承擔單位在項目管理各階段中的責任進行了細化和強調(diào)，其中在國家重點研發(fā)計劃指南中就要求項目申報單位應針對項目整體申報。

2. 項目承擔單位需加強資金管理、審核和監(jiān)督

新辦法要求項目承擔單位落實經(jīng)費管理、審核和監(jiān)督權(quán)，確保支出符合國家財政資金的使用要求，提高經(jīng)費使用效益，促進科研活動有效開展。新辦法的要求包括：一是根據(jù)相關(guān)科研經(jīng)費管理辦法，建立健全經(jīng)費管理制度；二是對經(jīng)費實行有效監(jiān)管，不僅要監(jiān)管本單位使用經(jīng)費，還要監(jiān)管外撥項目（課題）經(jīng)費；三是安排好間接費用支出，要按照項目（課題）預算中核定的金額，與合作單位共同使用好間接費用；四是要在經(jīng)費管理使用方面為科研人員提供必要的政策咨詢、培訓支撐等相關(guān)服務。

四、科研資金管理新辦法下項目承擔單位財務管理的策略

在原有的科研資金管理辦法下，政府部門對資金管理要求大多為剛性，決定著項目資金的支出范圍、金額和標準等，同時，項目負責人對項目資金的具體使用負責，而項目承擔單位只是作為項目依托單位對項目資金進行審核監(jiān)督，而且審核通常僅限于對有國家標準的支出項目是否符合標準、票據(jù)是否合規(guī)等，對項目資金管理參與不多。在科研資金管理新辦法下，科研機構(gòu)財務管理難度增加、責任加大的情況，項目承擔單位如何才能轉(zhuǎn)換角色定位，在科研項目資金管理中實現(xiàn)“接得住、管得好”，本文建議有以下幾點。

（一）完善單位內(nèi)部環(huán)境，優(yōu)化決策機制

新辦法要求項目承擔單位完善內(nèi)部風險防控，首先科研機構(gòu)完善內(nèi)部環(huán)境，尤其是決策機制的優(yōu)化不可或缺。內(nèi)部環(huán)境是單位建立和實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，影響著單位內(nèi)部控制的各個方面，在建立和實施內(nèi)部控制中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。

1. 建立科研資金決策事項清單，明確決策范圍

項目承擔單位應對科研資金管理全過程中涉及到的決策事項進行梳理，包括項目申報階段的項目申報內(nèi)容、負責人等；預算編制階段的預算總金額，各類支出的金額，重點經(jīng)費情況，如外撥資金金額和對象等；項目實施階段的采購事項組織等；資金使用過程中大額支出等；結(jié)題驗收階段的結(jié)題財務報告等。建立起科研資金決策事項的清單，使決策范圍清晰明確。

2. 在單位內(nèi)部公布決策信息，公開決策結(jié)果

項目承擔單位應建立內(nèi)部公開制度，主動公開項目預算、預算調(diào)劑、資金使用（重點是間接費用、外撥資金、結(jié)余資金使用）、研究成果等情況，使科研資金管理中的決策信息及時公開，接受單位內(nèi)各方面監(jiān)督。

3. 厘清決策中的權(quán)責，規(guī)范決策程序

項目承擔單位應根據(jù)科研經(jīng)費管理特點和單位實際情況，優(yōu)化組織架構(gòu)，建立標準化的決策流程。分清各組成部門在科研經(jīng)費管理中的權(quán)責，明確部門在決策過程中所承擔的任務以及在決策過程中先后順序，實現(xiàn)決策程序規(guī)范化。

（二）建立健全科研項目、科研資金內(nèi)部控制措施

在國家下發(fā)自主權(quán)的情況下，項目承擔單位必須對自主權(quán)內(nèi)的事項有自己的管理制度和標準，財務管理才能有章可循、有紀可守。

1. 制定內(nèi)部經(jīng)費管理制度

新辦法中下放差旅會議管理權(quán)限，項目承擔單位可以不簡單套用行政預算和財務管理方法，同時，自有資金基本建設(shè)項目實行備案管理、規(guī)劃內(nèi)的基本建設(shè)項目不審批項目建議書。對于高校、科研單位而言，國家規(guī)定的適用性差，單位必須根據(jù)實際情況建立自己的管理制度，如：差旅、會議、基本建設(shè)項目、設(shè)備采購等制度，這樣才能在國家的事中、事后管理監(jiān)督中提供有效的依據(jù)。

2. 建立明確的間接經(jīng)費分攤及科研獎勵分配標準

新辦法不再要求間接費用據(jù)實結(jié)算，也沒有制定統(tǒng)一的間接費用管理細則或分攤辦法，同時，對績效支出比例不設(shè)限制，可按實際貢獻分配。在這種情況下，項目承擔單位必須結(jié)合單位管理需要和實際情況，合理制定間接費用管理辦法和科研獎勵分配標準，才能處理好分攤間接成本和對科研人員激勵的關(guān)系，既保證單位的正常運轉(zhuǎn)，又激發(fā)科研人員的積極性。

（三）理順單位與項目負責人在項目資金管理中的關(guān)系

新辦法將之前由項目負責人承擔的項目管理職能部分轉(zhuǎn)移到項目承擔單位上，項目承擔單位在處理單位與項目負責人在項目管理中關(guān)系也需要隨之調(diào)整。

1. 界定項目負責人在項目資金管理中的權(quán)責

項目負責人負責項目的具體管理工作，不可避免地包括資金的管理，而且在資金管理中還發(fā)揮著極其重要的作用。項目負責人要在預算編制中根據(jù)技術(shù)路線提出預算需求，在預算執(zhí)行中確定具體支出的內(nèi)容、范圍和對象等。單位要讓項目負責人在資金管理中有一定的自主權(quán)，又要保證這個自主權(quán)是在單位整個財務管理框架下運行的，不能讓項目資金成為項目負責人個人的“自留地”，因此，單位在項目資金管理中必須界定項目負責人的權(quán)責。

2. 給予項目負責人更多指導和幫助

很多項目負責人是業(yè)務專家、但不一定是管理專家，更不一定是財務管理專家，因此，項目承擔單位可在項目管理中提供指導與幫助，包括管理方面和財務方面。在財務方面，落實科研助理制度，對科研助理的財務管理知識進行培訓，使科研助理熟悉科研經(jīng)費管理方面的業(yè)務，在科研經(jīng)費管理的全過程對科研人員提供支持，包括預算編制、預算執(zhí)行、決算編制和財務驗收等過程，真正成為科研人員的助手。

3. 尊重項目負責人在績效支出分配等資金管理中的意見

項目負責人最熟悉項目情況，對于項目成員的貢獻、項目中所需儀器設(shè)備的情況等最為了解，因此，對于項目管理中涉及需要根據(jù)項目具體情況進行選擇和決策的事項，科研機構(gòu)應充分尊重項目負責人的意見，這樣才能更好地激勵一線科研人員，為科研項目實施提供更好地保障。

新辦法要求項目承擔單位釋放科研人員的活力，同時，強調(diào)要依法理財、規(guī)范管理。項目承擔單位要加強內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制措施，處理好單位與項目負責人的關(guān)系，做好財務管理工作，為科研經(jīng)費管理提供有力保障。

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（作者單位：中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院）