文/肖亮 湖南省輕工紡織設(shè)計(jì)院 湖南長(zhǎng)沙 410000

政府投資項(xiàng)目“三超”即概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)形成的一種痼疾，過(guò)去各級(jí)政府主管部門盡管采取了相應(yīng)的治理措施，但最終績(jī)效欠佳，仍是困擾政府投資部門在管理過(guò)程中的突出矛盾。

1、政府投資項(xiàng)目概預(yù)算管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.1 政府投資項(xiàng)目界定不夠清晰

政府所出臺(tái)的與之相關(guān)規(guī)定中，并沒(méi)有對(duì)投資項(xiàng)目及各類補(bǔ)貼財(cái)政項(xiàng)目做出細(xì)致劃分[1]。特別是針對(duì)于當(dāng)前財(cái)政部門便明確提出的項(xiàng)目?jī)?nèi)容中，很多項(xiàng)目支出需由政府予以引導(dǎo)，且政府實(shí)施資金的宏觀調(diào)控。

比如物流企業(yè)中所設(shè)置的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)期間，多在明確總項(xiàng)目建設(shè)資金額度基礎(chǔ)上進(jìn)行宏觀管理。但是因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目與財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目存在界定不夠清晰的問(wèn)題，故而項(xiàng)目建設(shè)期間財(cái)政投入的資金數(shù)額難以得到保證，在一定程度上會(huì)影響政府管理的效果，不利于良好市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建。

1.2 項(xiàng)目概預(yù)算管理重視不足

政府投資項(xiàng)目概預(yù)算管理期間，相關(guān)部門更加重視施工安全管理以及施工進(jìn)度管理[2]。但是對(duì)投資項(xiàng)目預(yù)算管理全過(guò)程的重視程度則相對(duì)不足，基于其實(shí)際管理情況，其問(wèn)題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.2.1 項(xiàng)目概預(yù)算設(shè)計(jì)階段重視程度不足

項(xiàng)目概預(yù)算管理期間設(shè)計(jì)階段中，政府多比較重視技術(shù)應(yīng)用、整體規(guī)劃等，“先建設(shè)后算賬”的問(wèn)題普遍存在[3]。這種問(wèn)題影響下，則會(huì)造成項(xiàng)目建設(shè)期間資源浪費(fèi)問(wèn)題的頻繁發(fā)生。

1.2.2 項(xiàng)目概預(yù)算招投標(biāo)階段重視程度不足

很多項(xiàng)目建設(shè)單位在實(shí)際的管理期間，沒(méi)有基于設(shè)計(jì)單位所給予的招投標(biāo)建設(shè)開(kāi)展工作，未能夠結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行資金合理應(yīng)用，故而大量低價(jià)中標(biāo)、無(wú)原因更變合同等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

1.2.3 項(xiàng)目概預(yù)算施工階段重視程度不足

項(xiàng)目施工階段中會(huì)因?yàn)槭艿叫录夹g(shù)、新材料的影響，市場(chǎng)變化因素的影響等等，造成施工階段概預(yù)算與初期設(shè)計(jì)存在差異等問(wèn)題[4]。一些項(xiàng)目建設(shè)單位為了自身利益而不規(guī)范操作等問(wèn)題影響下，則會(huì)造成概預(yù)算顯著超標(biāo)的問(wèn)題，嚴(yán)重影響財(cái)政資金的投入與控制效果。

1.3 合同管理與控制效果不佳

政府所參與到投資項(xiàng)目多為大型項(xiàng)目，簽訂合同數(shù)量較多，但是基于當(dāng)前合同管理的實(shí)際情況來(lái)看，卻普遍存在著重復(fù)簽訂合同、合同計(jì)算不準(zhǔn)確等等問(wèn)題，致使成大量的投資失控、預(yù)算管理失效問(wèn)題發(fā)生。

2、政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”的原因分析

通過(guò)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)管理及施工環(huán)節(jié)運(yùn)行情況進(jìn)行解剖和分析，認(rèn)為政府投資建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生“三超”的原因主要有以下方面

2.1 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不到位

1)項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)及概算編制工作具有粗放性特點(diǎn)，致使其項(xiàng)目控制的效果“大打折扣”。比如某項(xiàng)目建設(shè)期間立項(xiàng)申報(bào)完成后，為了追趕進(jìn)度而對(duì)項(xiàng)目地質(zhì)未能進(jìn)行全面勘察，便委托設(shè)計(jì)部門進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)單位根據(jù)提供的勘察資料，進(jìn)行了主體工程設(shè)計(jì)。但項(xiàng)目在施工過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)地下部分出現(xiàn)淤泥層等不良地質(zhì)情況，原設(shè)計(jì)基礎(chǔ)形式已不能滿足結(jié)構(gòu)安全要求，只好作基礎(chǔ)變更，將由獨(dú)立基礎(chǔ)改為人工挖孔樁。因此，造成基礎(chǔ)變更工程數(shù)量變化大，相應(yīng)配套的防護(hù)工程等也隨之發(fā)生變化等。項(xiàng)目申報(bào)概算時(shí)按原設(shè)計(jì)計(jì)算費(fèi)用，基礎(chǔ)工程大約為166萬(wàn)元。項(xiàng)目審批完成后，因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施期間基礎(chǔ)量發(fā)生變化，防護(hù)工程相關(guān)設(shè)施、費(fèi)用等也有所變化，故而項(xiàng)目完成后，結(jié)算基礎(chǔ)工程投資總額為348萬(wàn)元，高于原概算投資比例達(dá)109%。

2)施工設(shè)計(jì)不到位，成本控制意識(shí)不足，致使項(xiàng)目投資概算失去控制?；诋?dāng)前建設(shè)項(xiàng)目施工的現(xiàn)狀來(lái)看，很多設(shè)計(jì)單位沒(méi)有堅(jiān)持“限額設(shè)計(jì)”的原則，僅僅較為重視設(shè)計(jì)，但是對(duì)投資的投資控制、環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)等重視程度卻相對(duì)不足。比如項(xiàng)目辦公樓，招標(biāo)前各個(gè)設(shè)計(jì)專業(yè)已按實(shí)際需要完成了初步設(shè)計(jì)，擬定好了概算造價(jià)，其中弱電工程按150萬(wàn)元考慮。在施工圖設(shè)計(jì)時(shí)，又根據(jù)項(xiàng)目情況調(diào)整增加了部分使用功能，同時(shí)又提高了設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使項(xiàng)目限額設(shè)計(jì)失去準(zhǔn)則，增加投資約100萬(wàn)元。

3)工程量清單編制、工程招標(biāo)及合同控管不力導(dǎo)致的投資控制潛在風(fēng)險(xiǎn)

因?yàn)楹芏嘟ㄖ臉I(yè)主對(duì)工程管理專業(yè)知識(shí)掌握程度不足，相關(guān)專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)匱乏，故而在實(shí)際的合同簽訂期間，可能會(huì)出現(xiàn)漏洞百出的問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)代項(xiàng)目工程管理活動(dòng)會(huì)帶來(lái)諸多不良影響。施工企業(yè)需要在明確各類常見(jiàn)問(wèn)題基礎(chǔ)上予以整改，規(guī)避各類不良問(wèn)題的發(fā)生。例如某市改擴(kuò)建項(xiàng)目期間，針對(duì)于土石方工程招標(biāo)活動(dòng)，工程量清單編制采用的是挖掘機(jī)挖土自卸汽車運(yùn)土定額。為了進(jìn)一步加強(qiáng)渣土砂石運(yùn)輸管理，切實(shí)減少揚(yáng)塵污染，該市規(guī)定在所在區(qū)域內(nèi)必需要使用新型智能環(huán)保渣土專用運(yùn)輸車輛運(yùn)輸渣土、砂石。而實(shí)際施工采用的是挖掘機(jī)挖土智能渣土車運(yùn)土定額。按相同時(shí)期價(jià)格計(jì)算，挖掘機(jī)挖土智能渣土車運(yùn)土綜合單價(jià)20.39元/m3，挖掘機(jī)挖土自卸汽車運(yùn)土綜合單價(jià),11.09元/m3，兩者相差9.30元/m3。由于工程量清單編制失誤，使實(shí)際投資變化較大，造成投資控制存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)也大。還有的項(xiàng)目是工程招標(biāo)及合同控管不力，為了節(jié)約時(shí)間，減少招投標(biāo)費(fèi)用，一些改擴(kuò)建工程需通過(guò)招投標(biāo)的，沒(méi)有進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，直接交由施工隊(duì)伍施工，導(dǎo)致工程招標(biāo)及合同控管不力，也使投資失去有效的控制力度。

2.2 項(xiàng)目業(yè)主流程管理不規(guī)范

1）施工過(guò)程中隨意變更設(shè)計(jì)，擴(kuò)大投資規(guī)?；驑?biāo)準(zhǔn)

一些項(xiàng)目實(shí)踐操作期間，業(yè)主單位可能會(huì)基于自身的需求或者是現(xiàn)場(chǎng)發(fā)展情況，直接做出各類審查、設(shè)計(jì)的決定等。在實(shí)際的施工開(kāi)展期間，需要相關(guān)單位予以核對(duì)，且進(jìn)行簽字處理，降低各類不良問(wèn)題發(fā)生率。

比如某學(xué)生公寓項(xiàng)目建設(shè)期間，針對(duì)于其地面工程項(xiàng)目，施工圖設(shè)計(jì)為300×300的普通防滑地面磚，施工單位投標(biāo)綜合單價(jià)為68元/m2，然而在實(shí)際的施工現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展期間，施工單位提出這種地面磚防滑功能不足，且美觀度較差，可以轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用600×600防滑地面磚，建設(shè)業(yè)主通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)辦公同意了這種建議。施工結(jié)束后，最后該項(xiàng)目結(jié)算綜合單價(jià)達(dá)到120元/ m2。防滑地面磚面積2000平方，僅此一項(xiàng)增加投資約10萬(wàn)多元。使投資控制管理既不規(guī)范，也不嚴(yán)謹(jǐn)。

2）工程現(xiàn)場(chǎng)計(jì)量和計(jì)價(jià)不遵守合同約定

工程計(jì)量和計(jì)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)簽證如果不嚴(yán)格依照施工合同的計(jì)量和計(jì)價(jià)約定，以及國(guó)家規(guī)定的計(jì)量或計(jì)價(jià)規(guī)范辦理簽證，必然會(huì)帶來(lái)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)不清、數(shù)量不實(shí)等問(wèn)題，有的甚至造成違規(guī)操作，違反工程量計(jì)算規(guī)則或清單計(jì)價(jià)原則進(jìn)行簽證，導(dǎo)致結(jié)算價(jià)款虛高。例如：某項(xiàng)目室外管道工程，按清單計(jì)價(jià)規(guī)范要求，管道及構(gòu)筑物土石方開(kāi)挖工程量，管道溝槽及構(gòu)筑物土方開(kāi)挖工程量，應(yīng)按設(shè)計(jì)斷面尺寸進(jìn)行計(jì)量，如需要放坡時(shí)，在交接處的重復(fù)工程量不予扣除，如挖溝槽需支擋土板時(shí)，如支擋土板后，就不再計(jì)算放坡系數(shù)。而在實(shí)際簽證過(guò)程中，對(duì)工程量的計(jì)量，既計(jì)算了放坡系數(shù)，又計(jì)算了支擋土板的量，現(xiàn)場(chǎng)計(jì)量的工程量被放大不少，同時(shí)也造成重復(fù)計(jì)價(jià)及多次計(jì)價(jià)等現(xiàn)象，使原有的綜合單價(jià)內(nèi)涵失去意義，也沒(méi)有遵守合同約定。

3、完善政府投資建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理的對(duì)策建議

從上述分析結(jié)果可以看出，政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”問(wèn)題涉及到與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的各個(gè)部門和各個(gè)管理環(huán)節(jié)，要解決政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”問(wèn)題，必須堅(jiān)持系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，多管齊下，實(shí)行綜合治理。結(jié)合工程實(shí)踐，主要管理途徑可根據(jù)不同復(fù)雜程度的項(xiàng)目?jī)?nèi)在特征組合優(yōu)化選擇。

3.1 設(shè)置規(guī)范的界定標(biāo)準(zhǔn)，提升資金利用率

政府投資建設(shè)項(xiàng)目期間，需要基于《政府采購(gòu)法》中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，基于我國(guó)實(shí)際國(guó)情與項(xiàng)目建設(shè)的需求實(shí)施綜合性分析，設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍?biāo)準(zhǔn)，將政府投資規(guī)劃項(xiàng)目與財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目等融入到界定標(biāo)準(zhǔn)范圍當(dāng)中。

政府投資建設(shè)期間需要制定“權(quán)責(zé)分明”的管理制度，政府投資項(xiàng)目主管部門需要負(fù)責(zé)立項(xiàng)審批及具體投資計(jì)劃的設(shè)計(jì)，從項(xiàng)目建設(shè)前期、設(shè)計(jì)采購(gòu)階段，到施工階段、竣工階段，實(shí)施全面的概預(yù)算管理，基于項(xiàng)目建設(shè)的要求與詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)揮政府概預(yù)算全面管理的價(jià)值（詳見(jiàn)圖1）。

圖1 政府概預(yù)算管理的流程

3.2 實(shí)施限額設(shè)計(jì)的原則，保證造價(jià)有效性

政府項(xiàng)目概預(yù)算管理期間可以采用限額設(shè)計(jì)的原則，對(duì)所投資的工程項(xiàng)目采用縱向與橫向雙重管理的模式，以保證技術(shù)投資與總體管理的價(jià)值，保證工程概預(yù)算管理的作用能夠得到凸顯。

在全面收集項(xiàng)目信息的基礎(chǔ)上，需要對(duì)各類影響因素進(jìn)行綜合性分析，嚴(yán)格把握施工階段工程變更與簽證審核工作，且按照分級(jí)控制、限額簽證的規(guī)定開(kāi)展各項(xiàng)工作。

3.3 明確合同管理的意義，保證內(nèi)容精細(xì)化

建立科學(xué)的接通管理規(guī)范是提升項(xiàng)目概預(yù)算管理效果的重要途徑，故而需要制定切實(shí)可行的合同管理、審核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各個(gè)結(jié)算環(huán)節(jié)、支付環(huán)節(jié)等進(jìn)行嚴(yán)格審核。

完善招投標(biāo)管理的程序，嚴(yán)格按照概預(yù)算編碼體系簽訂合同，且通過(guò)合同信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)合同精細(xì)化的管理。

3.4 政府投資建設(shè)項(xiàng)目建議推行代建制

國(guó)務(wù)院在發(fā)布完成投資體制制度之后，全國(guó)各個(gè)范圍中均開(kāi)展了大量的投資建設(shè)改革與試點(diǎn)工作，其工作效果比較理想。投資體制改善是一項(xiàng)需要長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展、變革的工作內(nèi)容。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理期間，需要予以不斷研究，基于建設(shè)制度進(jìn)行深入改革，切實(shí)發(fā)揮其實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值，在投資、管理及控制方面發(fā)揮更好的作用價(jià)值，提升其影響效果。

總結(jié)：

政府投資項(xiàng)目概預(yù)算管理對(duì)現(xiàn)代政府執(zhí)行能力的提升能夠產(chǎn)生重要影響，也是城市構(gòu)建與城市發(fā)展的基礎(chǔ)。在全面認(rèn)識(shí)政府投資項(xiàng)目概預(yù)算管理價(jià)值基礎(chǔ)上，需要不斷通過(guò)加強(qiáng)合同管理，設(shè)置規(guī)范的界定標(biāo)準(zhǔn)等方式，為城市的持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。