文/劉羽晞

目前，我國(guó)住房租賃市場(chǎng)多以私人出租為主，缺乏規(guī)?；臋C(jī)構(gòu)管理，租賃關(guān)系穩(wěn)定性較差，運(yùn)行不規(guī)范。如何完善政策，促進(jìn)以機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)為主的租賃住房供應(yīng)，成為當(dāng)前供給側(cè)改革亟需解決的重點(diǎn)問(wèn)題之一。美國(guó)住房租賃市場(chǎng)相對(duì)發(fā)達(dá)，離不開(kāi)對(duì)租賃住房供應(yīng)方的政策支持。因此，從租賃住房供給側(cè)的角度，研究美國(guó)政府推動(dòng)租賃住房的建設(shè)，特別是鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)和支持租賃住房的政策，對(duì)我國(guó)當(dāng)前發(fā)展住房租賃市場(chǎng)有重要的意義。

一、美國(guó)租賃住房供應(yīng)現(xiàn)狀

根據(jù)美國(guó)人口普查局2017年的數(shù)據(jù)，美國(guó)大約有4300萬(wàn)人口選擇租賃住房。一般而言，美國(guó)租賃住房供應(yīng)主要由三部分構(gòu)成：第一，是由私人或開(kāi)發(fā)商供應(yīng)的市場(chǎng)化租賃住房，占據(jù)整個(gè)租賃市場(chǎng)的81%左右。其中，由開(kāi)發(fā)商持有并供應(yīng)的市場(chǎng)化租賃住房占27%。第二，政府供應(yīng)的保障性住房，約占市場(chǎng)的12%。在這些保障性住房中，政府持有產(chǎn)權(quán)的住房約為3%，政府不持有產(chǎn)權(quán)而通過(guò)租房券等形式進(jìn)行補(bǔ)貼的約為9%。第三，是政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作，通過(guò)享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策供應(yīng)的租賃性住房，約占市場(chǎng)的7%。如圖1所示。

圖1 美國(guó)住房租賃市場(chǎng)主要組成部分

二、美國(guó)政府支持開(kāi)發(fā)商供應(yīng)租賃住房的政策

通常，開(kāi)發(fā)商建造租賃性住房需要長(zhǎng)時(shí)間占用大量資金，資金成本較高，租金回收周期較長(zhǎng)，投資回報(bào)率較低，這就需要政府給予一定的政策支持。

（一）對(duì)租賃住房開(kāi)發(fā)商的貸款支持

通過(guò)提供長(zhǎng)期低息的租賃住房貸款用以支持開(kāi)發(fā)商建設(shè)租賃住房是一個(gè)常用的手段，美國(guó)曾經(jīng)有三個(gè)典型項(xiàng)目：

第一，政府擔(dān)保的低利率住房抵押貸款項(xiàng)目，該項(xiàng)目于1961年開(kāi)始實(shí)施。項(xiàng)目要求營(yíng)利性和非營(yíng)利性開(kāi)發(fā)商向私人房貸機(jī)構(gòu)申請(qǐng)由聯(lián)邦住房管理局擔(dān)保的、低于市場(chǎng)利率（通常為3%）的住房抵押貸款。信貸機(jī)構(gòu)提供貸款后，通常由房利美來(lái)收購(gòu)這些貸款。據(jù)估計(jì)，該項(xiàng)目可以讓房租減少27%。這個(gè)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間很短，所開(kāi)發(fā)的住房也很少，只有18.4萬(wàn)套。因其成本高昂，聯(lián)邦政府于1968年終止了該項(xiàng)目。

第二，政府的補(bǔ)貼低利息抵押貸款項(xiàng)目，即1968年的新利息補(bǔ)貼項(xiàng)目。為了參與利息補(bǔ)貼項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)商必須向私人房貸申請(qǐng)聯(lián)邦住房管理局擔(dān)保的住房抵押貸款（通常利率為7%），而聯(lián)邦政府則會(huì)提供“降息”，幫助其支付絕大部分債務(wù)，使開(kāi)發(fā)商只需償還相當(dāng)于利率為1%的抵押貸款，以此來(lái)降低借款人的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這一項(xiàng)目發(fā)展十分迅速，在設(shè)立后三年內(nèi)，它所建造的住房就超過(guò)了第一個(gè)項(xiàng)目的建造總量。

第三，政府提供的低利率貸款項(xiàng)目，是1962年國(guó)會(huì)針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)租賃住房的第515條款項(xiàng)目。該項(xiàng)目起初由美國(guó)農(nóng)業(yè)部的農(nóng)村家庭管理局（FMHA）負(fù)責(zé)，現(xiàn)在由農(nóng)村住房服務(wù)機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)。項(xiàng)目為租賃住房開(kāi)發(fā)商提供長(zhǎng)達(dá)50年、利率為1%的貸款。在顛峰時(shí)期，該項(xiàng)目每年資助開(kāi)發(fā)的住房多達(dá)3.8萬(wàn)套。到目前為止，該項(xiàng)目共資助住房租賃開(kāi)發(fā)商建造了超過(guò)52.6萬(wàn)套的住房，同時(shí)仍有44.5萬(wàn)套的住房處于施工階段。

（二）政府對(duì)住房租賃開(kāi)發(fā)商的稅收支持

1986之前，稅法為租賃住房投資提供了兩種稅收激勵(lì)機(jī)制：第一是鼓勵(lì)投資者購(gòu)買(mǎi)特定債券，該債券專(zhuān)為資助租賃住房的開(kāi)發(fā)以及首次購(gòu)房者的抵押貸款而發(fā)行，投資者從債券中獲得的利息可免交個(gè)人所得稅；第二是稅法允許投資者在對(duì)租賃住房的資本投資方面的收入免交個(gè)人所得稅，以此鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)加大對(duì)租賃住房的資本投資。1986年《稅制改革法案》的頒布使得政府對(duì)住房租賃開(kāi)發(fā)企業(yè)的稅收支持更具規(guī)范性，該法案設(shè)立了稅收補(bǔ)貼計(jì)劃，即低收入住房稅收補(bǔ)貼項(xiàng)目。該項(xiàng)目是規(guī)模最大的政府性資助項(xiàng)目，它為投資于低收入租賃住房的開(kāi)發(fā)商提供資金支持。2006年，該項(xiàng)目共資助開(kāi)發(fā)了160萬(wàn)多套住房，約占同期所有多戶住房開(kāi)發(fā)總量的六分之一。到2012年，參與該項(xiàng)目的住戶比50年前啟動(dòng)的公共住房項(xiàng)目還要多。

同時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府推出的低收入住房返稅計(jì)劃（LIHTC）也旨在通過(guò)稅收的手段，從供給端刺激私人開(kāi)發(fā)商以及企業(yè)等社會(huì)資本投資建造租賃性住房，以此來(lái)保證低收入家庭的住房需求。LIHTC規(guī)定：任何私人或社會(huì)機(jī)構(gòu)投資符合標(biāo)準(zhǔn)的租賃性住房，聯(lián)邦政府在10年之內(nèi)將返還整個(gè)住房工程造價(jià)對(duì)應(yīng)比例的稅費(fèi)。低收入住房的建造主要面向私人與機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)商，其稅收優(yōu)惠政策使得開(kāi)發(fā)商建造租賃性住房的運(yùn)行成本大大降低，借助私人部門(mén)的建設(shè)能力能夠在一定程度上提升租賃性住房的建造效率與運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

此外，基于REITs項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠計(jì)劃的建立，也在一定程度上刺激了開(kāi)發(fā)商的租賃住房建設(shè)行動(dòng)。美國(guó)REITs所享受的穿透性稅收優(yōu)惠，是指企業(yè)的收益與損失可以沖抵企業(yè)持有人的個(gè)人所得稅應(yīng)稅收入，從而避免了雙重征稅。國(guó)會(huì)創(chuàng)立這種稅收優(yōu)惠的目的在于：讓所有的美國(guó)投資者都可以有機(jī)會(huì)投資大型的綜合性房地產(chǎn)項(xiàng)目。對(duì)于一般性的抵押貸款市場(chǎng)，小型開(kāi)發(fā)商由于其規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為不穩(wěn)定，通常難以通過(guò)自身能力貸到他們所需要的足額貸款。而REITs制度使得開(kāi)發(fā)商在建設(shè)租賃性住房時(shí)，可以從企業(yè)應(yīng)納稅收入中扣除付給股東的股息。因而，大部分REITs將很大份額的應(yīng)納稅收入移交給股東，這樣企業(yè)基本不會(huì)繳納收入稅。同時(shí)，美國(guó)大部分州也免除了REITs繳納州所得稅。穿透性的稅收優(yōu)惠，使得美國(guó)小型開(kāi)發(fā)商以及私人投資者能夠有機(jī)會(huì)投資建設(shè)大規(guī)模的綜合性房地產(chǎn)項(xiàng)目。

（三）政府對(duì)住房租賃開(kāi)發(fā)商的規(guī)劃支持

政府規(guī)劃支持的一個(gè)重要措施是包容性區(qū)劃。包容性區(qū)劃是指通過(guò)區(qū)劃規(guī)定，要求開(kāi)發(fā)商在進(jìn)行商品住房開(kāi)發(fā)時(shí)提供一定比例的可支付的租賃或出售住宅，并主要供應(yīng)給中低收入家庭。該項(xiàng)目從20世紀(jì)70年代開(kāi)始在馬里蘭州蒙哥馬利郡的區(qū)劃中實(shí)踐，到2004年為止，美國(guó)超過(guò)6000個(gè)居住區(qū)實(shí)施了包容性區(qū)劃。城市政府規(guī)劃部門(mén)會(huì)給予住房開(kāi)發(fā)商多種方式的開(kāi)發(fā)激勵(lì)，其中最常見(jiàn)的是容積率獎(jiǎng)勵(lì)。開(kāi)發(fā)商在住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中提供一定比例的住房專(zhuān)門(mén)供給中低收入群體，可以獲得20%左右的額外容積率獎(jiǎng)勵(lì)。除此之外，政府的補(bǔ)償方式還有減免開(kāi)發(fā)商的各種開(kāi)發(fā)以及建造費(fèi)用、降低停車(chē)位建設(shè)要求、放寬設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、加快審批速度和加快區(qū)劃調(diào)整程序等，這些支持方法，也在一定程度上降低了開(kāi)發(fā)商的運(yùn)營(yíng)成本，保證保障性住房的房源供給。

（四）政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)合作供應(yīng)租賃住房

20世紀(jì)60年代至80年代的近20年里，私人租賃住房開(kāi)發(fā)商與聯(lián)邦政府共同開(kāi)發(fā)了100多萬(wàn)套中低收入租賃住房，目前類(lèi)似的項(xiàng)目仍在推進(jìn)。比如，在波士頓的奧爾斯頓街區(qū)，通過(guò)公私合作的方式創(chuàng)新了一種將既有建筑改造成租賃住房的模式。這種創(chuàng)新型租賃住房供給方式將一部分具有結(jié)構(gòu)性缺陷的租賃公寓進(jìn)行改造，用以增加可支付租賃住房的供給。該項(xiàng)目所建造的租賃住房中，88%為家庭收入在中位數(shù)收入（AMI）的60%以下的家庭提供租賃住房，4%為收入等于或低于AMI的80%的家庭提供租賃住房，剩余8%以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行出租。該項(xiàng)目在融資上也得到了政府的財(cái)政支持，項(xiàng)目總?cè)谫Y1.43億美元，其中，低收入房屋稅收抵扣約2760萬(wàn)美元，州政府給予稅收抵免約120萬(wàn)美元。

圖2 政府鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商建設(shè)租賃住房的相關(guān)政策

三、對(duì)我國(guó)發(fā)展租賃住房的啟示

第一，建立針對(duì)租賃住房的優(yōu)惠信貸體系。目前，我國(guó)面向租賃住房開(kāi)發(fā)商的信貸產(chǎn)品較少，貸款利率較高，貸款期限較短，無(wú)法滿足企業(yè)需要。因此建議由政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的形式讓金融機(jī)構(gòu)發(fā)放期限更長(zhǎng)、金額更足的貸款。一方面，要發(fā)揮信貸融資的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)融資模式的創(chuàng)新，來(lái)幫助政府運(yùn)行一個(gè)高效的住房租賃市場(chǎng)。另一方面，政府應(yīng)建立健全信貸體系，比如制定發(fā)放中長(zhǎng)期貸款的扶持辦法和專(zhuān)項(xiàng)貸款實(shí)施辦法，使面向租賃住房開(kāi)發(fā)商的低息貸款政策更加全面化、規(guī)范化。

第二，完善支持企業(yè)建造租賃住房的稅收政策。目前，我國(guó)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)租賃住房不管是在開(kāi)發(fā)期還是在運(yùn)營(yíng)期都面臨著較重的稅收負(fù)擔(dān)，房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅等超過(guò)租金收入的20%左右，這就需要政府進(jìn)行相應(yīng)的稅收調(diào)整。建議學(xué)習(xí)美國(guó)的做法，可以試點(diǎn)推出房地產(chǎn)信托基金（REITs）。

第三，增加用于發(fā)展租賃住房的政府規(guī)劃支持。適當(dāng)降低土地供應(yīng)價(jià)格，放寬容積率限制。企業(yè)在建造一定比例低價(jià)租賃住房之后，允許其建造一部分以正常價(jià)位出租或出售的住房，以減輕企業(yè)的資金壓力。此外，政府要給予私人租賃住房開(kāi)發(fā)商以一定的融資支持，合作對(duì)既有空置建筑進(jìn)行改造，增加租賃住房的供給。