蒙永輝，顏堂，羅梅,陳曉曼

(1.山東省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，山東 濟(jì)南 250014；2.濰坊市礦產(chǎn)資源管理中心，山東 濰坊 261000；3.廣東省地質(zhì)實(shí)驗(yàn)測(cè)試中心，廣東 廣州 510080)

0 引言

礦山地質(zhì)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分[1-2]。黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后做出一系列重大決策部署，貫徹落實(shí)新的發(fā)展理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理擺在更加突出位置。為推進(jìn)生態(tài)山東、美麗山東建設(shè)，謀劃今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理工作，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，堅(jiān)持“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針，根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部等五部局《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》、中共山東省委山東省人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施方案》等相關(guān)要求，開(kāi)展了全省礦山地質(zhì)環(huán)境詳細(xì)調(diào)查研究工作。根據(jù)調(diào)查，截至2017年，全省已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)148種，查明資源儲(chǔ)量的有85種。其中，煤、石油、天然氣、地?zé)岬饶茉吹V產(chǎn)7種，金、鐵、銅等金屬礦產(chǎn)25種，石灰?guī)r、花崗巖、石墨、石膏、滑石等非金屬礦產(chǎn)50種，地下水、礦泉水等水汽礦產(chǎn)3種。全省開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)60余種(含亞礦種)，主要開(kāi)采礦種為石油、煤、金、鐵、石灰?guī)r、花崗巖等[3-4]，全省共有各類生產(chǎn)礦山1681座(包括62座在建礦山)，歷史遺留礦山(包括廢棄、政策性關(guān)閉及閉坑礦山)7991座，主要分布于煙臺(tái)、臨沂等地(表1、圖1)。

1 山東省主要礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題

全省礦產(chǎn)資源種類多、開(kāi)采方式多樣，由此形成了種類復(fù)雜的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題：一是露天開(kāi)采形成了眾多破損山體和露天采坑，造成地形地貌景觀破壞，帶來(lái)嚴(yán)重視覺(jué)污染；二是地下開(kāi)采產(chǎn)生采空塌陷、地裂縫等，其中以采煤塌陷最為突出，部分歷史遺留的非煤礦山采空區(qū)也存在塌陷隱患；三是廢棄工業(yè)廣場(chǎng)、固體廢棄物(不含尾礦庫(kù))堆放占?jí)捍罅客恋刭Y源，造成土地資源的浪費(fèi)[5-9]。該輪主要對(duì)急需治理且治理后環(huán)境效益明顯的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展了詳細(xì)調(diào)查，礦山地質(zhì)災(zāi)害因?qū)侔脖O(jiān)部門監(jiān)管、地下含水層破壞因受調(diào)查時(shí)間和治理難度等限制，故未對(duì)礦山地質(zhì)災(zāi)害和地下含水層破壞做詳細(xì)調(diào)查。

表1 山東省歷史遺留礦山基本情況(座)

圖1 山東省各類礦山行政分布柱狀圖

1.1 地形地貌景觀破壞

全省露天開(kāi)采礦種主要有石灰?guī)r、花崗巖、磚瓦用粘土等非金屬建筑材料礦產(chǎn)，在開(kāi)采過(guò)程中造成了地形地貌景觀破壞，也占?jí)汉蛽p毀了大量的土地資源。目前，全省尚有破損山體4706處、露天采坑3109處，占損土地資源總計(jì)4.28萬(wàn)hm2。其中，歷史遺留礦山破損山體4041處、露天采坑2640處，占損土地資源3.24萬(wàn)hm2，主要分布在濟(jì)南、煙臺(tái)、濰坊、臨沂等地；生產(chǎn)礦山造成的破損山體665處、露天采坑469處，占損土地資源1.04萬(wàn)hm2，主要分布在煙臺(tái)、泰安、臨沂等地(表2)。

表2 山東省歷史遺留礦山破損山體及露天采坑情況

自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)和重要交通線、海岸線可視范圍內(nèi)尚有歷史遺留露天開(kāi)采礦山889座，占損土地資源0.78萬(wàn)hm2。

1.2 采煤塌陷

全省尚有采煤塌陷地184處，損毀土地7.24萬(wàn)hm2，造成房屋開(kāi)裂、耕地破壞，影響村民居住、土地耕種等[10]。其中，歷史遺留礦山采煤塌陷地50處，損毀土地1.20萬(wàn)hm2，主要分布在棗莊、濟(jì)寧、泰安等地；生產(chǎn)礦山采煤塌陷地134處，損毀土地6.04萬(wàn)hm2，主要分布在棗莊、濟(jì)寧、泰安、菏澤等地。

1.3 非煤礦山采空區(qū)及廢棄礦井

全省共有歷史形成、責(zé)任滅失非煤礦山采空區(qū)155處，主要涉及金、鐵、石膏、耐火粘土、銀、重晶石等礦種，主要分布于淄博、棗莊、煙臺(tái)、濰坊、威海、臨沂等地，部分采空區(qū)存在地面塌陷、地裂縫隱患，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅。

全省共有歷史遺留非煤礦山廢棄礦井1302處，主要涉及金、鐵、石膏、耐火粘土等礦種，主要分布于濟(jì)南、煙臺(tái)、威海、臨沂等地。

1.4 占?jí)和恋刭Y源

全省共有廢棄工業(yè)廣場(chǎng)1264處，占損土地資源0.84萬(wàn)hm2，主要涉及粘土、煤、鐵、石膏等礦種。其中，粘土礦廢棄工業(yè)廣場(chǎng)占損土地資源面積最大，為0.58萬(wàn)hm2，占比69%，主要分布在臨沂、德州、聊城、菏澤等地。全省共有歷史遺留礦山廢土石堆471處，煤矸石堆39處，主要涉及鐵、飾面用石料、煤、花崗巖、金等礦種，積存量20505萬(wàn)t，占損土地資源0.29萬(wàn)hm2。全省共有生產(chǎn)礦山廢土石堆179處、煤矸石堆81處，主要涉及金、鐵和煤等開(kāi)采礦山，總積存量為22112萬(wàn)t，占損土地資源0.30萬(wàn)hm2。

2 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理現(xiàn)狀

近年來(lái)，山東省委、省政府高度重視礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作，把礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理工作列為“生態(tài)山東”建設(shè)的重要內(nèi)容。地方各級(jí)政府把礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作列入議事日程，壓實(shí)主體責(zé)任，加大資金投入，完善制度機(jī)制，創(chuàng)新治理模式，推進(jìn)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。各級(jí)國(guó)土資源及有關(guān)部門積極履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工程，取得顯著成效。

2.1 政策法規(guī)制度進(jìn)一步健全

山東省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施方案》(2016年)，將礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)治理納入全省生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，并出臺(tái)了《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理暫行辦法》(2015年)，完善了保證金管理制度[11-14]，推動(dòng)了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作。

2017年山東省國(guó)土資源廳會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)了《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作方案》《山東省綠色礦山建設(shè)工作方案》《關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編報(bào)有關(guān)工作的通知》，為今后一段時(shí)期加強(qiáng)綠色礦山建設(shè)、開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理指明了方向。

2.2 生產(chǎn)礦山的礦山地質(zhì)環(huán)境治理主體責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)

按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度，組織礦山企業(yè)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境主體責(zé)任，開(kāi)展“邊開(kāi)采、邊治理”。 對(duì)生產(chǎn)礦山履行地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)、保證金繳納、治理方案編制和執(zhí)行等情況開(kāi)展監(jiān)督檢查，督促各礦山嚴(yán)格執(zhí)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案，履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)，對(duì)未執(zhí)行治理方案、治理進(jìn)度緩慢的，督促限期整改。

2.3 礦山地質(zhì)環(huán)境治理力度進(jìn)一步加大

近年來(lái)，全省各級(jí)共投入治理資金約102億元，其中，中央財(cái)政資金17億元，省財(cái)政資金35億元，地方財(cái)政資金20億元，礦山企業(yè)、社會(huì)資金投入30億元，先后實(shí)施了礦山復(fù)綠、礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)示范縣建設(shè)、歷史遺留非煤礦山采空區(qū)和廢棄礦井調(diào)查治理等重點(diǎn)工程，共完成地面塌陷、破損山體和廢棄礦井等各類礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程1400余項(xiàng)，恢復(fù)土地面積3.80萬(wàn)hm2，其中耕地1.50萬(wàn)hm2、林地1.27萬(wàn)hm2、建設(shè)用地0.20萬(wàn)hm2、水域0.65萬(wàn)hm2、其他地類0.18萬(wàn)hm2，大量歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題得到了有效治理，治理率約42%(全國(guó)平均治理率約30%)，礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作走在了全國(guó)前列。

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則，遵循“政府主導(dǎo)、社會(huì)投入、因地制宜、合作共贏”的理念，各地積極探索建立了“捆綁治理、實(shí)現(xiàn)雙贏”、“打包治理、以地引商”、“ 拍賣治理、變廢為寶”等新模式[15-17]，吸引社會(huì)資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。 2015年7月，國(guó)土資源部在山東濟(jì)寧召開(kāi)了全國(guó)地質(zhì)環(huán)境管理暨礦山復(fù)綠行動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，肯定并推廣了山東省在礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作中取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)。

2.4 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)一步加強(qiáng)

嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，落實(shí)規(guī)劃分區(qū)制度；強(qiáng)化源頭管理，改革采礦審批管理方式，堅(jiān)持從嚴(yán)從緊的原則，實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度，提高礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入條件。加強(qiáng)采礦權(quán)登記管理，嚴(yán)格禁止在規(guī)劃禁采區(qū)設(shè)立采礦權(quán)，從源頭上減少了礦產(chǎn)資源開(kāi)采對(duì)地質(zhì)環(huán)境的破壞[18-19]。

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源整合，推進(jìn)礦產(chǎn)資源科學(xué)、合理、高效開(kāi)發(fā)利用，不斷優(yōu)化資源開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)和布局，全省礦山企業(yè)數(shù)量由2006年的8345家減少到2017年的1681家，壓減了75%。全省3個(gè)市、22個(gè)縣(市、區(qū))獲評(píng)國(guó)土資源節(jié)約集約模范市、縣，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)?；⒓s化水平進(jìn)一步提高。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 歷史遺留廢棄礦山存量大

自20世紀(jì)以來(lái)，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為全省乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供了重要的資源保障。同時(shí)也遺留了大量歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，各級(jí)政府治理恢復(fù)的任務(wù)相當(dāng)繁重，尚有5萬(wàn)余公頃占損土地未治理。

3.2 礦山地質(zhì)環(huán)境治理面臨資金瓶頸

由于近年來(lái)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷，礦產(chǎn)品價(jià)格較低，加之國(guó)家已取消礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，各級(jí)財(cái)政可用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的礦產(chǎn)資源專項(xiàng)財(cái)政收入相應(yīng)大幅減少，歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作受到嚴(yán)重的資金瓶頸約束[20-21]。

3.3 礦山地質(zhì)環(huán)境治理和投入模式單一

多年來(lái)，全省礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作的資金渠道單一，主要依靠財(cái)政投資開(kāi)展工程治理和生態(tài)修復(fù)，社會(huì)力量投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理的積極性尚未充分調(diào)動(dòng)，綜合運(yùn)用市場(chǎng)、財(cái)稅、土地等各方面政策的機(jī)制尚未建立；礦山地質(zhì)環(huán)境治理模式單一，主要采取削坡、卸載等工程施工方法，尚未建立多手段綜合治理的有效模式。

3.4 礦業(yè)權(quán)人自覺(jué)履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)的主動(dòng)性有待提高

部分礦山企業(yè)開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境治理的主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)，特別是在當(dāng)前礦產(chǎn)品價(jià)格大幅下跌、礦業(yè)利潤(rùn)大幅下降的背景下，礦山企業(yè)開(kāi)展環(huán)境治理的積極性難以充分調(diào)動(dòng)。由于現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)礦山企業(yè)不依法履行治理義務(wù)的處罰力度不夠，單純依賴保證金制度落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，往往是保證金一交了之，甚至欠著不交，難以達(dá)到預(yù)期效果。目前，國(guó)家已取消保證金制度，正逐步建立基金制度，基金制度的作用和效果還需要進(jìn)一步總結(jié)和鞏固。

4 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作趨勢(shì)分析

4.1 全省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)總體向好

隨著全省生態(tài)文明建設(shè)的加快推進(jìn)，“綠水青山就是金山銀山”理念觀的逐步樹(shù)立，人民群眾對(duì)美好生活環(huán)境的向往和追求逐步提高，環(huán)保督察、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、公益訴訟、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”等制度的深入實(shí)施，各級(jí)政府、礦山企業(yè)和社會(huì)公眾的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)將進(jìn)一步增強(qiáng)，監(jiān)督管理將更加有序規(guī)范，保護(hù)與治理力度將進(jìn)一步加大。

4.2 礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題增量將得到有效控制

目前，全省礦山企業(yè)的數(shù)量已由最多時(shí)期的萬(wàn)余家減少至1600余家，礦山企業(yè)的布局和結(jié)構(gòu)也已得到進(jìn)一步優(yōu)化。今后，全省新建礦山全部按綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，生產(chǎn)礦山陸續(xù)按綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，礦山企業(yè)主體治理責(zé)任將逐步落實(shí)，生產(chǎn)礦山形成的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題增量將得到有效控制，增速將大幅降低，分布范圍大幅縮減，影響程度逐步減輕。

4.3 歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題存量將會(huì)逐步減少

隨著礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作力度的進(jìn)一步加大，歷史遺留采煤塌陷地、“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)歷史遺留破損山體、“礦山復(fù)綠行動(dòng)”中專項(xiàng)治理的廢棄礦山和因政策性關(guān)閉的礦山等礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題將得到解決和治理，存在地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的歷史遺留礦山數(shù)量也將快速減少。

5 對(duì)策建議

5.1 加快推進(jìn)綠色礦山建設(shè)工作

一方面要大力推行綠色開(kāi)采，統(tǒng)籌謀劃開(kāi)采時(shí)序，堅(jiān)決杜絕無(wú)序開(kāi)采和“跑冒滴漏”行為；另一方面要加強(qiáng)采后的生態(tài)修復(fù)，邊生產(chǎn)邊修復(fù)，采到哪里就修復(fù)到哪里，并嚴(yán)格實(shí)施封閉生產(chǎn)、密閉運(yùn)輸、設(shè)施降塵等環(huán)保措施，努力打造綠色礦山的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)模式[22-23]。

5.2 有序開(kāi)展歷史遺留廢棄礦山治理工作

以最新發(fā)布的《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》為依據(jù)，開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施的年度和中期評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況的調(diào)研、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和分析，確保如期完成歷史遺留廢棄礦山治理任務(wù)。

5.3 抓緊推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系建設(shè)進(jìn)程

黨中央高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)，加快建立礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督體系的需求非常迫切。因此，急需探索建立適合山東省礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的動(dòng)態(tài)長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)體系。通過(guò)建立礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督體系，可以促使礦山企業(yè)自主履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，增強(qiáng)國(guó)土資源行政主管部門監(jiān)督監(jiān)管能力。

5.4 完善建立礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理考核監(jiān)督機(jī)制

充分發(fā)揮科學(xué)發(fā)展綜合考核導(dǎo)向作用，完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理責(zé)任綜合考核辦法。各市和部分重點(diǎn)縣(市、區(qū))人民政府，根據(jù)該地區(qū)實(shí)際開(kāi)展本級(jí)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃的目標(biāo)和主要指標(biāo)應(yīng)當(dāng)納入同級(jí)人民政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行考核，同時(shí)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部礦山生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任離任審計(jì)，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。

5.5 積極拓寬礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金渠道

按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開(kāi)發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式，充分調(diào)動(dòng)各市和社會(huì)資金參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理的積極性；對(duì)開(kāi)展歷史遺留廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作較好市，由省財(cái)政每年安排一定資金進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，激勵(lì)各級(jí)政府采取有效措施，加快推進(jìn)歷史遺留廢棄礦山治理工作。

6 結(jié)語(yǔ)

全面推行綠色礦業(yè)政策，最大限度地減少或避免礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)引發(fā)的地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，不再“欠新賬”。加快“還舊賬”，逐步治理歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，改善歷史遺留礦山生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)省建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、資源效益與環(huán)境效益相協(xié)調(diào)。