張銀

提升地方經(jīng)濟(jì)的自身造血能力是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，阿克蘇地區(qū)通過國有企業(yè)改革、改制、直接融資、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等舉措，規(guī)范了政府債務(wù)管理，緩解了日益增長的城鎮(zhèn)化需求和地方財(cái)力不足之間的直接矛盾。

位于天山南麓的阿克蘇地區(qū)是新疆維吾爾自治區(qū)下轄的地級(jí)行政區(qū)，也是南疆重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)域。

阿克蘇地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，第一產(chǎn)業(yè)以農(nóng)林牧業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)以石油、煤炭、化工、紡織等為主，第三產(chǎn)業(yè)以服務(wù)業(yè)、物流等為主。阿克蘇地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量在新疆維吾爾自治區(qū)排名第三位，GDP總額（含兵團(tuán)農(nóng)一師）約1000億元。與大部分西部地市一樣，阿克蘇地區(qū)存在著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)下行壓力大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、支柱行業(yè)增長動(dòng)力不足等困難，面臨著交通和水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后，小城鎮(zhèn)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生以及教育資源缺乏等問題，此類公共設(shè)施的建設(shè)需要投入大量的資金，但因財(cái)政收入有限，維持地區(qū)的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)已較為吃力，無法僅靠財(cái)政解決公共設(shè)施的建設(shè)問題。

2017年，為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阿克蘇地區(qū)固定資產(chǎn)投資總額達(dá)1000億，其中60%為固定資產(chǎn)投資，40%為產(chǎn)業(yè)投資，固定資產(chǎn)投資資金主要依賴自籌以及外部融資，產(chǎn)業(yè)投資則是通過招商引資實(shí)現(xiàn)。在融資方面，主要依賴于政策性銀行貸款以及商業(yè)銀行貸款，其它融資渠道較少，短期內(nèi)增加了政府的負(fù)債水平。

如何才能化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

通過頂層設(shè)計(jì)調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)

阿克蘇地區(qū)所面臨的問題并非孤例。有效防范和化解政府性債務(wù)帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，又確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的效果，是實(shí)行政府性債務(wù)科學(xué)管理的根本目的，而如何實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)科學(xué)管理、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是擺在很多地方政府面前的難題。

為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，阿克蘇地區(qū)從兩個(gè)方面開展了頂層設(shè)計(jì)工作，一是創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，推進(jìn)平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型；二是積極發(fā)揮國有企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)中的引領(lǐng)和調(diào)節(jié)作用，有效促進(jìn)國有企業(yè)的改革和發(fā)展，進(jìn)而調(diào)控和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

具體而言，在創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式、提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力方面，阿克蘇地區(qū)制定并發(fā)布《關(guān)于加快金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見（試行）》，明確了金融業(yè)的發(fā)展目標(biāo)以及發(fā)展思路。對于在阿克蘇地區(qū)設(shè)立金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)了在人才、稅收、補(bǔ)貼等一系列的優(yōu)惠政策，促進(jìn)了地區(qū)金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

在國有企業(yè)改革方面，阿克蘇地區(qū)在對平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型以及國有企業(yè)發(fā)展進(jìn)行調(diào)查、梳理、分析的基礎(chǔ)上，提出了國有企業(yè)改革的若干意見，比如對地區(qū)的國有企業(yè)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃；提出自然資源的經(jīng)營掌握在國有企業(yè)手中的要求；引入戰(zhàn)略合作伙伴帶動(dòng)地區(qū)國有企業(yè)發(fā)展；重視PPP項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)基金的建設(shè)和打造，解決企業(yè)發(fā)展資金；對國有平臺(tái)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作；建立具有活力的激勵(lì)機(jī)制，等等。

中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，而地方政府究竟應(yīng)該如何在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？這對于不少地方政府而言都是挑戰(zhàn)。實(shí)踐表明，阿克蘇地區(qū)采取的通過稅收、人才等政策提升金融服務(wù)水平、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、國有企業(yè)改制重組等系列措施，對于許多地方政府都具有一定的借鑒意義。

增強(qiáng)造血功能

在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面，地方政府可以通過國有企業(yè)改革、改制、直接融資、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等舉措，活躍當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)范化經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)提升方面的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)造血功能，從而最終實(shí)現(xiàn)規(guī)范政府債務(wù)管理，緩解日益增長的城鎮(zhèn)化需求和地方財(cái)力不足之間的矛盾。阿克蘇地區(qū)具體采取了六項(xiàng)頗有成效的舉措。

一是成立阿克蘇地區(qū)糧油購銷集團(tuán)有限公司，由原新疆阿克蘇地區(qū)金谷糧油購銷有限責(zé)任公司、各縣市糧油購銷公司持有集團(tuán)公司股份，集團(tuán)公司對各縣市糧油購銷公司控股，從而實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一調(diào)撥和管理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢資源集聚，避免惡性競爭，增強(qiáng)集團(tuán)公司和各縣市糧油公司盈利能力。

二是阿克蘇水務(wù)集團(tuán)有限公司（以下簡稱為“水務(wù)集團(tuán)”）改制。對原有水務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行重組，將阿克蘇市供排水公司資產(chǎn)作價(jià)向水務(wù)集團(tuán)增資，通過資產(chǎn)置換，提高水務(wù)集團(tuán)對于控股子公司阿克蘇陽光熱力有限公司的持股比例；通過資產(chǎn)重組，引入純國資股東，完成水務(wù)集團(tuán)的改制工作，為進(jìn)一步上市的工作推進(jìn)做好準(zhǔn)備，預(yù)計(jì)2018年年底能夠報(bào)證監(jiān)會(huì)審核。通過上市改制等一系列動(dòng)作，為提升阿克蘇地區(qū)國有企業(yè)經(jīng)營能力和規(guī)范化經(jīng)營打下基礎(chǔ)，也為其它國有企業(yè)起到良好的示范作用。通過資本市場融資，擴(kuò)大水務(wù)集團(tuán)后續(xù)的融資能力，提升阿克蘇地區(qū)水務(wù)公共服務(wù)能力，后續(xù)還計(jì)劃輻射南疆地區(qū)，將阿克蘇水務(wù)集團(tuán)建設(shè)成為南疆地區(qū)最大的水務(wù)集團(tuán)。此舉不僅能夠提升公共服務(wù)水平，同時(shí)又能夠減少政府負(fù)債，可謂一舉兩得。

第三，為更好地緩解阿克蘇地區(qū)的融資壓力、拓寬融資渠道、提高融資能力，阿克蘇地區(qū)對現(xiàn)有的國有公司進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上提出了“一個(gè)中心，多點(diǎn)發(fā)展”的方案。一個(gè)中心是繼續(xù)發(fā)展壯大現(xiàn)有阿克蘇地區(qū)綠色實(shí)業(yè)開發(fā)有限公司，多點(diǎn)發(fā)展是再多發(fā)展兩家具備AA級(jí)信用等級(jí)公司。

第四，為解決阿克蘇地區(qū)中小企業(yè)融資難、融資貴的問題，拓寬中小企業(yè)融資渠道，設(shè)立阿克蘇地區(qū)金融服務(wù)中心，專門為中小企業(yè)提供企業(yè)規(guī)范化運(yùn)營咨詢、企業(yè)掛牌上市、銀行貸款、小額貸款、融資租賃等組合融資咨詢。通過建設(shè)金融服務(wù)中心信息系統(tǒng)平臺(tái)，為資金服務(wù)提供方和中小企業(yè)提供信息服務(wù)，解決供需信息鴻溝問題，為阿克蘇地區(qū)中小企業(yè)融資提供實(shí)實(shí)在在的服務(wù)。

第五，為了解決中小企業(yè)在經(jīng)營過程中出現(xiàn)資金緊張的問題，阿克蘇地區(qū)財(cái)政部門出資設(shè)立阿克蘇地區(qū)基金公司，由阿克蘇地區(qū)基金公司與地區(qū)銀行合作設(shè)立轉(zhuǎn)貸基金，符合條件的優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)產(chǎn)生續(xù)貸需求時(shí)，由該基金先幫企業(yè)墊付此前貸款，墊付之前，銀行與轉(zhuǎn)貸基金發(fā)生聯(lián)系并提前辦理銀行續(xù)貸流程。由于提前辦完續(xù)貸流程，轉(zhuǎn)貸資金到位速度非常快，基本周期只有傳統(tǒng)過橋業(yè)務(wù)的1/3時(shí)間，大大降低了中小企業(yè)融資的時(shí)間成本。自基金設(shè)立以來，共為30多家企業(yè)提供了5億多轉(zhuǎn)貸融資資金，幫助當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)渡過了難關(guān)。

第六，在平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型方面，阿克蘇地區(qū)對目前投融資平臺(tái)公司的組織架構(gòu)、激勵(lì)考核機(jī)制、公司經(jīng)營范圍以及戰(zhàn)略方針等方面進(jìn)行了調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)了市場化運(yùn)作。比如阿克蘇鵬達(dá)投資有限責(zé)任公司從戰(zhàn)略上規(guī)劃和定位為地區(qū)國有投資公司，專門對外進(jìn)行優(yōu)質(zhì)公司股權(quán)投資，促進(jìn)國有資本保值增值，扶持當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)行業(yè)發(fā)展。再比如新疆阿克蘇地區(qū)國興資產(chǎn)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司經(jīng)營物業(yè)租賃、旅游、酒店等，經(jīng)過一系列的改革，完全實(shí)現(xiàn)市場化，重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)的旅游以及酒店服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

阿克蘇地區(qū)為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而采取的一系列措施已取得了初步成效。由此可見，提升地方經(jīng)濟(jì)的自身造血能力是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，是今后地方政府的重點(diǎn)工作。地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，必須對現(xiàn)有的國有企業(yè)包括平臺(tái)公司進(jìn)行改革，盤活存量，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，對地方經(jīng)濟(jì)起到示范引領(lǐng)作用，形成良性循環(huán)，只有這樣，才能從根源上防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系上海股權(quán)托管交易中心股份有限公司博士、高級(jí)工程師，地方政府投融資研究中心智庫專家、新疆大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院阿克蘇校區(qū)客座教授，曾掛職阿克蘇地區(qū)財(cái)政局黨組成員、金融辦副主任）