林慧娟 劉培紅

【摘要】隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，金融體系更加完善，不僅金融機構(gòu)的數(shù)量增多，而且流動性需求增加，此時最后貸款人制度應(yīng)運而生。本文首先介紹了中央銀行最后貸款人制度存在的合理性及必備要素條件，然后分析了風險現(xiàn)狀和形成原因，最后闡述了的相關(guān)防范措施，以供參考。

【關(guān)鍵詞】中央銀行 最后貸款人 風險成因 防范措施

對于中央銀行而言，最后貸款人制度是一項基本職責，指的是當銀行遭受巨大沖擊而導(dǎo)致流動性需求增加時，如果銀行自身無法滿足該需求，此時中央銀行向銀行體系提供流動性支持，從而保證銀行體系的穩(wěn)健經(jīng)營。該制度的實施，具有公共性、救助性、嚴格性、風險性，及時識別風險要素并積極干預(yù)防范，才能促進中央銀行穩(wěn)定發(fā)展，進一步完善金融體系。以下結(jié)合實踐，針對最后貸款人制度的風險和防范措施進行探討。

一、中央銀行最后貸款人制度概述

（一）存在的合理性

第一，銀行體系的不穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是部分準備制度。銀行吸收閑散資金并轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期投資，因此是儲蓄—投資中的重要轉(zhuǎn)換機構(gòu)。準備部分資金，一般能維持銀行的日常運作，但前提是儲戶對銀行具有較強的信心。一旦銀行遭受巨大沖擊，儲戶的信心崩潰，再加上市場融資條件不滿足，就會產(chǎn)生清算現(xiàn)象。二是負債比例高，如果項目投資失敗，就會損失自有資本。受到利率、信用、外匯、經(jīng)營等風險的影響，會降低市場對銀行的信心。

第二，銀行擠兌的傳染性。單個銀行發(fā)生擠兌風險，由于信息披露不及時、不充分，會影響投資者的判斷，累及具有清償能力的銀行，最終威脅整個銀行體系，促使擠兌變成恐慌[1]。如果沒有最后貸款人制度，銀行就要賣掉非流動性資產(chǎn)，來解決資金提取問題，從而帶來諸多負面影響：一是銀行的資產(chǎn)凈值減少，降低了運營能力，甚至出現(xiàn)破產(chǎn)；二是銀行內(nèi)部資金減少，會影響投資的工業(yè)、商業(yè)部門，不利于國民經(jīng)濟的穩(wěn)健運行。

（二）必備要素條件

第一，貸款人。指的是銀行陷入流動性困境后，向銀行提供流動性資金的主體，要求具備足夠的資金支持，最好是貨幣創(chuàng)造機構(gòu)，例如中央銀行。但是，中央銀行在資源的支配上也是有限的，因此在實施這一制度時，應(yīng)該利用權(quán)威地位要求其他銀行積極配合，采用協(xié)同貸款的形式，改變單一支持的情況，從而解決資源約束情況。

第二，借款人。最后貸款人制度在實施時，并不是所有銀行都能成為借款人，要求銀行資金流動性困難，而不是瀕臨破產(chǎn)。當銀行機構(gòu)發(fā)生流動性困境，政府只對資產(chǎn)狀況較好的銀行提供援助，對于其他銀行則實施倒閉策略，以此保證金融體系的穩(wěn)定性[2]。從這個角度來看，最后貸款人制度的實施目標，是保證銀行體系的安全性，而不是保證所有銀行都不倒閉。因此，滿足借款人條件的銀行，一旦發(fā)生擠兌或倒閉，會影響整個銀行體系的安全運行，同時要提供擔保措施。

第三，貸款利率。結(jié)合相關(guān)研究文獻，中央銀行向銀行提供的緊急流動貸款，應(yīng)該采用罰息原則。因為利率的提高，一方面能篩選貸款申請人，將不需要緊急救助的銀行排除；另一方面融資成本提高，能產(chǎn)生硬性約束，充分挖掘市場潛力，避免銀行政策套利。此外，也能在一定程度上消除道德風險，即中央銀行提供貸款，幫助銀行渡過難關(guān)，但必須為自己的不當經(jīng)營行為付出代價。

第四，貸款期限?？紤]到最后貸款人制度的實施，是為了幫助銀行解決暫時性的資金流動危機，因此緊急貸款屬于短期貸款。政府如果向銀行提供長期融資支持，不僅會影響市場的公平競爭，減弱了市場的約束力，降低了監(jiān)管部門的權(quán)威性；同時也會增加問題解決成本。

二、中央銀行最后貸款人風險的現(xiàn)狀和成因

（一）風險現(xiàn)狀

依據(jù)中央銀行的統(tǒng)計資料，近年來最后貸款情況主要如下：一是四大金融資產(chǎn)管理公司購買國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)12236億元；二是支農(nóng)再貸款10557億元；三是關(guān)閉中小金融機構(gòu)1411億元；四是提供證券公司周轉(zhuǎn)貸款300億元；五是償還被關(guān)閉或托管的證券公司債務(wù)270億元；六是證券投資者保護基金100億元。分析可知，中央銀行向四大金融資產(chǎn)管理公司的貸款數(shù)量最大，但不良資產(chǎn)的回報率低，因此貸款難以全部償還。在支農(nóng)再貸款上，要么是貸款形成掛賬，本息難以收回；要么是作為政策性專項貸款使用，難以確定歸還期限。此外，1411億元是由26個省市借款，對于沒有按期歸還本息的部分，財政部規(guī)定從地方稅收返還、轉(zhuǎn)移支付中，對貸款余額的利息進行扣還，本金按照50%扣還。如此執(zhí)行的結(jié)果，是延長了各省市的還款期限。

（二）風險成因

第一，“財政性”過度使用。改革開放以來，四大國有銀行成為經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)改革的支撐，同時也積累了巨大的不良資產(chǎn)[3]。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中央銀行向資產(chǎn)管理公司提供貸款，一方面用來收購國有銀行的不良貸款，解決社保資金缺口，以促進經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面政府使用中央銀行的資金，比使用財政資金更加容易，不會受到人大監(jiān)督、法律限制。以銀行法為依據(jù)，中央銀行采用獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，按照財政部規(guī)定的比例提取準備金，凈利潤上繳財政，虧損則由財政承擔。簡單來看，財政的資金少且使用不便，中央銀行的資金多且使用方便，因此本該財政出錢的時候，讓中央銀行出錢，從而出現(xiàn)“財政性”過度使用的現(xiàn)象。

第二，缺乏市場退出機制。當前和金融機構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)的律法規(guī)范，主要有《公司法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，但是相關(guān)法律規(guī)定不統(tǒng)一[4]。例如：《企業(yè)破產(chǎn)法》用在國有商業(yè)銀行上，《民事訴訟法》用在其他金融機構(gòu)上，且均沒有明確指出金融機構(gòu)破產(chǎn)的特性。如此一來，金融機構(gòu)破產(chǎn)清算時，就會存在諸多問題，例如不抵債時產(chǎn)生的債務(wù)糾紛。金融機構(gòu)要想退出市場，只能依靠政府和中央銀行的最后貸款清算，從而形成風險。

第三，缺少補償機制。資本監(jiān)管制度、最后貸款人制度、存款保險制度，是金融體系安全網(wǎng)的三個組成部分。其中，資本監(jiān)管制度位于第一層，能保證金融機構(gòu)穩(wěn)定經(jīng)營；最后貸款人制度是第二層，如果銀行出現(xiàn)暫時性的流動性困境，此時中央銀行提供貸款，以避免銀行倒閉；存款保險制度是第三層，當銀行倒閉后，小額儲戶可以在保險機構(gòu)中得到賠償，防止儲戶擠兌引起銀行體系危機。但是，當前我國存款保險制度存在缺陷，金融機構(gòu)退出市場時，最后貸款兼具存款保險基金的作用，造成過度使用。

三、中央銀行最后貸款人風險的防范措施

（一）做好財政性使用工作

分析可知，中央銀行最后貸款人制度的實施，雖然具有積極作用，但同時也帶來了巨大風險?；谧詈筚J款的“財政性”使用，反映出公共財政缺位、越位問題，只有解決這個問題，才能緩解最后貸款“財政性”過度使用的問題。對此，首先要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，有效解決財政問題。其次處理金融機構(gòu)風險時，一般地方政府和中央銀行共同制定方案，在國務(wù)院獲批后執(zhí)行，而中央銀行沒有權(quán)利決定金融機構(gòu)關(guān)閉后的債務(wù)償還問題。對此，應(yīng)該提高中央銀行的獨立性，在金融機構(gòu)風險處理中，中央銀行要成為決策核心，而不僅僅是執(zhí)行者。

（二）建立金融市場退出機制

金融機構(gòu)具有特殊性，受到內(nèi)外部環(huán)境的影響明顯，一方面對于破產(chǎn)要保持謹慎態(tài)度，另一方面也要制定市場退出機制。目前我國金融機構(gòu)退出市場，相關(guān)法律制度不完善，增加了成本、延長了時間，導(dǎo)致中央銀行最后貸款過度使用。只有建立健全市場退出機制，才有利于中央銀行穩(wěn)定發(fā)展。此外，在整個金融體系中，高風險金融機構(gòu)的存在，降低了金融體系的抗風險能力，最后貸款的過度使用也會增加壓力。對此，要分析金融機構(gòu)破產(chǎn)的共性和特性，制定規(guī)范統(tǒng)一的法律制度，完善各項實施細則。

（三）完善存款保險制度

結(jié)合金融市場的發(fā)展要求，完善存款保險制度，尤其是具備賠付、資產(chǎn)清算等功能，不僅能有效解決金融機構(gòu)的問題，還能提高資金的流動性。我國在2015年3月頒布《中國存款保險條例》[5]，雖然正式確立了存款保險制度，但是存在諸多缺陷，例如：沒有賦予獨立的法律地位和管理機構(gòu)、受保存款賬戶的范圍小、存款保險基金的應(yīng)用單一化、沒有限制存款保險基金規(guī)模、保險制度的靈活性差等。對此，首先要提高該條例的法律地位，依法設(shè)立存款保險機構(gòu)；其次調(diào)整受保存款賬戶的范圍，吸引專業(yè)投資人才，豐富保險基金的使用方式；再次要規(guī)定保險基金的最佳規(guī)模比例，建立返還制度；最后要參考累進型保險費率，促使強制投保和自愿投保有機結(jié)合。

（四）落實配套制度保障

一是現(xiàn)代企業(yè)制度，銀行作為市場經(jīng)濟活動的主體，應(yīng)該遵循市場發(fā)展規(guī)律和要求，采用商業(yè)運作模式。當銀行出現(xiàn)資金問題時，首先應(yīng)該想方設(shè)法自救，必要時采用市場退出機制，而不是直接尋求中央銀行的最后貸款援助。二是提高銀行信息的透明度，定期披露運營信息，讓利益相關(guān)者了解銀行的經(jīng)營情況，科學判斷銀行經(jīng)營能力的高低，避免單一銀行擠兌后引起的惡性傳染。三是加強監(jiān)督管理，銀行的經(jīng)營活動要滿足法律法規(guī)的要求，主動接受市場的監(jiān)督。以銀行業(yè)監(jiān)督委員會為例，要充分發(fā)揮監(jiān)管職能，嚴格懲處銀行的違法行為，保證銀行健康發(fā)展，規(guī)避風險的形成。

四、最后貸款人制度的道德風險和防范

（一）風險類型

第一，金融機構(gòu)道德風險。當銀行陷入流動性困境，此時尋求中央銀行的最后貸款，就會產(chǎn)生道德風險，即銀行存在冒險行為。以大型銀行為例，一旦倒閉會造成巨大損失，因此能夠獲得中央銀行的最后貸款，由于減弱了市場的約束力，就會增加大型銀行的道德風險。存款人也知道銀行出現(xiàn)困境時，政府會提供幫助避免倒閉，自身存款不會遭受損失，因此對銀行的監(jiān)管力度減弱。如此一來，當銀行面對不良沖擊時，自身抵抗能力不足。

第二，借款人道德風險。借款人如果有外債，會影響資產(chǎn)負債情況，隨著凈值降低，會增加借款者的道德風險。相反，借款者的資產(chǎn)凈值越高，產(chǎn)生道德風險的可能性就會降低。中央銀行實施最后貸款人制度時，會向經(jīng)濟市場中投入基礎(chǔ)貨幣，如此一來流通中的貨幣總量增加，會引起通貨膨脹、貨幣貶值等現(xiàn)象。此時，擁有外債的居民或金融機構(gòu)，其資產(chǎn)凈值就會降低，從而引起道德風險。

（二）防范措施

第一，提高流動性風險的成本。一方面，采用懲罰性的貼現(xiàn)利率，銀行要想開放再貼現(xiàn)窗口，必須設(shè)立風險系數(shù)和信用等級，了解銀行再貼現(xiàn)的歷史記錄，降低銀行獲得流動性資金的預(yù)期，更加重視流動性管理工作[6]。另一方面，在流動性管理上采用績效激勵措施，將管理工作當作公共產(chǎn)品，管理過程中的私人成本低于社會成本，社會收益高于私人收益。在管理成本、管理效益上，均會產(chǎn)生外溢效應(yīng)，成本由社會共同承擔，提高銀行的流動性管理水平。

第二，加強市場約束?？刂沏y行風險的根源，在于加強市場約束，而市場是經(jīng)濟活動的監(jiān)管主體。針對最后貸款人制度實施期間的道德風險，應(yīng)該對中央銀行和政府承擔的成本，重新設(shè)計分擔方案，向投資者轉(zhuǎn)移，促使市場兼具利潤分配、成本分配的作用，而不是將成本社會化。例如向獲益的人按照存款數(shù)額的多少轉(zhuǎn)移風險成本，有利于儲戶向市場施加約束動力。

第三，謹慎使用最后貸款人制度。當銀行機構(gòu)出現(xiàn)流動性困境時，政府只對資產(chǎn)狀況良好的銀行提供援助，而讓其他銀行破產(chǎn)倒閉，能保證金融體系的穩(wěn)定性。最后貸款人制度的實施，應(yīng)該確保銀行運營的安全性，而不是維持銀行茍延殘喘。因此，要取消對銀行安全的完全保證，約束中央銀行在貸款援助上的責任，明確債務(wù)損失中的承擔份額，從而避免產(chǎn)生非理性行為，降低銀行道德風險，最大程度上減少負面影響。

五、結(jié)語

綜上所述，中央銀行最后貸款人制度的存在具有合理性，必備的四個要素是貸款人、借款人、貸款利率、貸款期限。分析可知，中央銀行最后貸款人風險的形成原因，主要是“財政性”過度使用、缺乏市場退出機制、缺少補償機制。對此，應(yīng)該做好財政性使用工作、建立金融市場退出機制、完善存款保險制度、落實配套制度保障。此外，針對存在的道德風險，應(yīng)該提高流動性風險的成本、加強市場約束、謹慎使用最后貸款人制度，以此促進金融市場穩(wěn)健發(fā)展。

參考文獻

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[2]湯凌冰，胡清潔，姚落根等.最后貸款人的風險傳染模型研究[J].湖南商學院學報，2013，（3）：83-86.

[3]楊艷萍.我國最后貸款人制度的道德風險及防范對策[J].楚天法治，2016，（8）：50-52.

[4]周勝強，李向前，范芮彤.我國中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管框架中的核心作用[J].財經(jīng)問題研究，2012，（12）：60-65.

[5]何德旭，吳伯磊.最后貸款人制度：設(shè)計原則與改進措施[J].金融評論，2011，（2）：54-63.

[6]徐靜.我國最后貸款人制度的問題及對策[J].青海金融，2014，（4）：29-31.

作者簡介：林慧娟（1979-），女，漢族，河南淮陽人，高級會計師，研究方向：會計管理；劉培紅（1985-），女，漢族，河南沈丘人，會計師，研究方向：會計管理。