潘維娜

貴州工商職業(yè)學(xué)院 （貴州省貴陽市 551400）

1 引言

以“民辦教育”“分類管理”為主題在中國知網(wǎng)上SCI來源期刊、EI 來源期刊、核心期刊、CSSCI、CSCD 幾類核心期刊進(jìn)行搜索，共檢索到152 篇核心期刊，而從2016 年11 月出臺(tái)“新民促法”至今共計(jì)檢索到100 余篇核心期刊，其中核心涉及到民辦教育/ 民辦學(xué)校分類管理的共計(jì)44 篇，包含了民辦教育分類管理的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展建議等共計(jì)31篇，占比70.45%，民辦學(xué)校“營非”選擇困境及對(duì)策的共計(jì)8 篇，占比18.18%，民辦學(xué)校營利性實(shí)踐發(fā)展的3 篇，占比6.82%，民辦學(xué)校非營利性教育治理的2 篇，占比4.55%?？紤]到政策發(fā)布的狀態(tài)更新和最新的時(shí)勢發(fā)展，對(duì)近兩年專家學(xué)者發(fā)表的觀點(diǎn)做分類總結(jié)，發(fā)現(xiàn)專家學(xué)者們的觀點(diǎn)呈現(xiàn)出高度的趨同性。本文結(jié)合實(shí)際情況和學(xué)者觀點(diǎn)從現(xiàn)狀、問題、辦學(xué)實(shí)踐、發(fā)展建議四個(gè)方面進(jìn)行了淺析，具體如下：

2 民辦學(xué)校分類登記管理現(xiàn)狀

關(guān)于民辦高校的營利性和非營利性的討論在中國由來已久。2017 年9 月，十二屆全國人大審議通過的《民辦教育促進(jìn)法》（修正案）（簡稱“新《民促法》”）正式實(shí)施，其第十九條規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校”。2020 年頒布的《民法典》更是對(duì)營利法人和非營利法人進(jìn)行了明確界定，即“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人”，而“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。當(dāng)前，營利性和非營利性的選擇（簡稱“營、非選擇”）已成為擺在全國民辦高校面前的一道必答題，中國民辦高等教育進(jìn)入分類管理、規(guī)范辦學(xué)的新階段。

2.1 各地登記進(jìn)展緩慢

民辦高校分類登記和管理是關(guān)乎民辦高等教育健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。截至2020 年12 月，全國31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府均已頒布落實(shí)新《民促法》的實(shí)施文件。國家層面法規(guī)政策并未設(shè)置分類管理具體過渡期，而是授權(quán)省級(jí)政府自主決定過渡期。目前，除遼寧、甘肅、天津、青海、廣東、貴州、北京7 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之外，其余24個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）均設(shè)置了過渡期，具體執(zhí)行情況如下：

一是部分省份過渡期已至，但民辦高校分類登記基本沒有進(jìn)展。例如，湖北和西藏于2020 年9 月1 日結(jié)束過渡期，西藏沒有民辦高校，而湖北除2020 年新建的湖北健康職業(yè)學(xué)院登記為“非營利性”外，其余40 余所存量高校分類登記尚無進(jìn)展。

二是部分省份過渡期較長，分類管理政策執(zhí)行比較緩慢。例如，江蘇規(guī)定“原則上在2020 年12 月31 日前完成分類登記，如有需要可延期至2022 年12 月31 日”，但實(shí)際上并無一所民辦高校完成分類登記。安徽、河南、浙江、寧夏、廣西、福建6 個(gè)省份過渡期至2023 年9 月1 日。河北、陜西、海南、山東、重慶、江西、吉林、四川、湖南、黑龍江10 個(gè)省份過渡期至2022 年9 月1 日；海南的過渡期，特殊情況可延至2024 年9 月1 日。

三是部分省份不設(shè)置過渡期，分類管理政策執(zhí)行慢中求穩(wěn)。例如，廣東提出按“一校一策”原則制定過渡方案以平穩(wěn)有序推進(jìn)存量學(xué)校分類管理。截至2022 年4 月，31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，僅上海的民辦高校分類管理取得階段性進(jìn)展。上海19 所民辦高校中有7 所選擇營利性，有6 所完成工商部門登記。

四是部分省份對(duì)現(xiàn)有民辦高校分類登記規(guī)定延后于其他類型學(xué)校。例如，上海規(guī)定2020 年12 月31 日前完成高校外其他現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)，2021 年12 月31 日前完成民辦高校轉(zhuǎn)設(shè)。四川規(guī)定2022 年9 月1 日前完成高校外其他學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)，2023 年8 月31 日前完成高校營利性轉(zhuǎn)設(shè)。

可見，民辦高校執(zhí)行分類登記和管理制度的進(jìn)展比較緩慢，大多數(shù)民辦高校的舉辦者并未如預(yù)期明確“營、非選擇”，這也導(dǎo)致有的民辦高校甚至辦學(xué)許可證已經(jīng)到期，但是無法按時(shí)更換。

2.2 舉辦者進(jìn)入選擇困境

鑒于當(dāng)前教育高質(zhì)量發(fā)展和辦學(xué)規(guī)范化的要求，在國家政府層面的推動(dòng)和社會(huì)環(huán)境的壓力下，舉辦者已陷入“營非選擇”困境。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是決策問題主要且復(fù)雜；

二是舉辦者不愿、不敢選擇營利性，且舉辦者構(gòu)成復(fù)雜導(dǎo)致決策緩慢；

三是決策信息不完整；

四是決策方案不可逆，很多省份選擇為非營利性后不得變更為營利性；

五是資產(chǎn)清算方式不明確、優(yōu)惠政策不明確、營利前景不明確等問題。

3 民辦學(xué)校分類登記管理體現(xiàn)問題

在緊鑼密鼓的推進(jìn)民辦學(xué)校分類登記管理的進(jìn)程中，基于國內(nèi)教育環(huán)境和遺留的歷史因素，分類登記遲遲無法達(dá)到預(yù)期成果，其配套政策的不完善和政策環(huán)境的不明晰表現(xiàn)的尤為凸顯。

3.1 分類管理的配套政策不完善

國家層面政策法規(guī)需要進(jìn)一步完善。2021 年4 月，國務(wù)院已經(jīng)正式頒布修訂后的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》），對(duì)于民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易、集團(tuán)化辦學(xué)等各界關(guān)切的內(nèi)容作出明確規(guī)定，為分類管理提供了重要遵循。但對(duì)于非營利性民辦高校的財(cái)務(wù)監(jiān)管、治理結(jié)構(gòu)、第三方評(píng)價(jià)等事項(xiàng)仍有待進(jìn)一步完善，民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議確定擬制定的《民辦高等學(xué)校內(nèi)部治理實(shí)施細(xì)則》《非營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《非營利性民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)管辦法》等文件仍未出臺(tái)。

省級(jí)層面的實(shí)施細(xì)則仍原則性過強(qiáng)、操作性偏弱。雖然31 個(gè)省級(jí)政府沿襲國家規(guī)定先后出臺(tái)了地方民辦教育促進(jìn)法實(shí)施細(xì)則，但一些關(guān)鍵問題仍相對(duì)模糊、語焉不詳，政策并不完備，舉辦者比較關(guān)注的土地問題、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等問題仍不明確。

3.2 分類登記政策環(huán)境不明晰

民辦高校法人身份轉(zhuǎn)變?nèi)狈γ鞔_的政策指導(dǎo)。舉辦者作出“營非選擇”前，必須開展學(xué)校自查工作，但卻沒有完備的配套政策指導(dǎo)來界定民辦高校的資產(chǎn)權(quán)屬、用地、資金來源等內(nèi)部決策信息，而這些信息直接影響分類管理的有效推進(jìn)?？傮w來說以下幾個(gè)方面充分體現(xiàn)了政策環(huán)境的不明晰：一是政策制定和執(zhí)行碎片化、政策體系不完善、政策的銜接缺乏操作性、政策環(huán)境不良好、政策預(yù)期不明朗；二是登記流程不明確，法人屬性不明確；三是如何分類過度、財(cái)務(wù)清算的方式和范圍、稅收的種類和標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)等顯得模棱兩可。

4 分類登記管理的辦學(xué)實(shí)踐

眾所周知，2016 年前民辦教育政策以規(guī)范為基調(diào)，而進(jìn)入分類管理階段以后，政策需要由規(guī)范向支持轉(zhuǎn)變，大多數(shù)民辦學(xué)校將選擇登記舉辦非營利性民辦學(xué)校，民辦教育發(fā)展將由經(jīng)濟(jì)邏輯逐步向教育邏輯過渡。而政策上的進(jìn)一步傾斜，也突出了鼓勵(lì)舉辦非營利學(xué)校的導(dǎo)向。營利性民辦學(xué)校，可以通過打造一流、有特色的學(xué)校繼續(xù)謀求發(fā)展。而本文將從營利性辦學(xué)實(shí)踐、非營利性辦學(xué)實(shí)踐對(duì)辦學(xué)實(shí)踐進(jìn)行淺析。

4.1 營利性辦學(xué)實(shí)踐

1、面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

當(dāng)前受眾多社會(huì)因素影響，營利性辦學(xué)面臨諸多挑戰(zhàn)：一是制度環(huán)境的不利；二是社會(huì)群眾抵觸；三是學(xué)校內(nèi)部壓力。

2.必要性

但營利性辦學(xué)作為分類管理的重要組成部分，體現(xiàn)了以下的必要性：一是體現(xiàn)分類管理改革的題中之義；二是符合民辦高校投資辦學(xué)的實(shí)際；三是緩解高等教育財(cái)政支出的壓力；四是滿足民辦高校持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

3.發(fā)展設(shè)想

想要實(shí)現(xiàn)營利性民辦學(xué)校的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要政府和學(xué)校共同發(fā)力。政府層面先以優(yōu)化為前提，完善分類管理政策，適度糾正對(duì)營利性民辦高校的不公平政策，并以“宣傳”為平臺(tái)，營造良好輿論氛圍，且以“監(jiān)管”為后盾，保障營利性民辦高校的公益性。在上述基礎(chǔ)上設(shè)置最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，保障營利性學(xué)校辦學(xué)條件和質(zhì)量，通過給予學(xué)生助學(xué)貸款等方式，引導(dǎo)并支持營利性學(xué)校發(fā)展，著力保護(hù)受教育者權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)營利性學(xué)校經(jīng)營的監(jiān)管。建立信息強(qiáng)制公開及違規(guī)失信懲戒機(jī)制。學(xué)校層面要實(shí)現(xiàn)五步走。第一步以“優(yōu)質(zhì)”為目標(biāo)，加強(qiáng)營利性民辦高校內(nèi)涵建設(shè)，從關(guān)注組織外部轉(zhuǎn)向關(guān)注組織內(nèi)部，從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)，提高自身教育能力、科研能力、服務(wù)能力、管理能力等內(nèi)部生產(chǎn)技術(shù)和組織效率，切實(shí)提高教育教學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，在資源有限的狀況下，最大限度地利用資源，集中資源打造品牌，辦出特色，辦出令人民滿意的教育。第二步實(shí)現(xiàn)營利性民辦學(xué)校內(nèi)部權(quán)、責(zé)、利的合理配置。第三步對(duì)營利性民辦學(xué)校的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)適，一是完善監(jiān)事選任機(jī)制以確保監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立地位；二是創(chuàng)造內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有效溝通的渠道以提升監(jiān)督效果。第四步健全辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范及干預(yù)機(jī)制。第五步建立健全營利性民辦學(xué)校質(zhì)量保障體系，一是實(shí)施營利性民辦學(xué)校最低教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二是建立辦學(xué)信息及信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)；三是導(dǎo)入并實(shí)施第三方質(zhì)量評(píng)估評(píng)鑒。

4.2 非營利性辦學(xué)實(shí)踐

1.非營利性辦學(xué)的困境及缺失

當(dāng)前非營利性辦學(xué)面臨著諸多困境和缺失。一是產(chǎn)權(quán)會(huì)制度不完善；二是信息公開不到位；三是治理結(jié)構(gòu)不健全；四是扶持政策不清晰；五是體現(xiàn)出監(jiān)管組織的機(jī)構(gòu)薄弱、監(jiān)管的重點(diǎn)不明確、監(jiān)管的機(jī)制不健全的缺失。

2.非營利性民辦高校的治理路徑

想要實(shí)現(xiàn)非營利性學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展，同樣離不開政府的監(jiān)管和學(xué)校的自身努力。政府層面首先要完善監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范學(xué)校運(yùn)行，其次明確監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域，最后建立監(jiān)管的“善治”機(jī)制，促進(jìn)非營利性民辦高職教育發(fā)展的政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐助激勵(lì)、劃撥用地、購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金等財(cái)政扶持政策落地。學(xué)校層面應(yīng)在落實(shí)法人制度，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)健全信息公開機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

3.以吉林華僑外國語學(xué)院為例談非營利性民辦學(xué)校實(shí)踐

吉林華僑外國語學(xué)院作為教育部非營利性民辦高校聯(lián)盟主席單位，探索出了民辦學(xué)校非營利性辦學(xué)的最佳實(shí)踐。建立一套六維治理體系。一是設(shè)立學(xué)校法人，建立了學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以法律形式承諾該產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化，辦學(xué)追求零回報(bào)。二是重在善治，完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。三是立在黨建，發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督作用。四是責(zé)在管理，強(qiáng)化辦學(xué)資金的監(jiān)管。五是公在協(xié)理，提高民辦高校管理信度。六是譽(yù)在公開，提升高校軟資本。

華僑外院是分類管理的探索者也是受益者。一是公共財(cái)政支持不斷增加，在辦學(xué)總收入中的占比逐年提高。二是享受與公辦高校同等政策，尤其在學(xué)生、教師待遇方面。同時(shí)，華僑外院較早具有教師系列專業(yè)技術(shù)高級(jí)職稱獨(dú)立評(píng)審權(quán)，教師享受與公辦高校同等的出國培訓(xùn)、學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。三是學(xué)校辦學(xué)實(shí)力增強(qiáng)。四是社會(huì)影響力擴(kuò)大。

5 關(guān)于民辦學(xué)校分類登記管理的發(fā)展建議

通過民辦學(xué)校分類登記的現(xiàn)狀、困境、辦學(xué)實(shí)踐進(jìn)行分析，擬從兩個(gè)方面對(duì)分類登記提出發(fā)展建議。

首先政策措施應(yīng)更加精細(xì)化、提高執(zhí)行主體執(zhí)行力，優(yōu)化政策環(huán)境，其次完善政策體系，提高政策的可操作性，并且地方政府進(jìn)一步明確“現(xiàn)有民辦學(xué)?！狈诸惖怯浀臉?biāo)準(zhǔn)和流程，最后在明確營利性學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)加強(qiáng)和健全對(duì)非營利性學(xué)校的監(jiān)管。

其次想要破解當(dāng)前民辦學(xué)校營非選擇困境，需要政府和學(xué)校雙方努力。在政府層面首先應(yīng)制定明確而又吸引力的鼓勵(lì)政策，完善相關(guān)配套政策，促進(jìn)營非選擇落地，并且盡可能的延緩“營非”登記，維護(hù)民辦教育的穩(wěn)定。其次嘗試開展混合型民辦高校發(fā)展試點(diǎn)，打通民辦高校第三條路，加強(qiáng)對(duì)非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)督。在學(xué)校層面營非決策遵循“有限理性”和“滿意”原則，根據(jù)主客觀條件，采用科學(xué)的方法和手段，比較，分析和評(píng)價(jià)“營利性”和“非營利性”兩種方案，按照一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，選擇舉辦者最滿意的方案?？傮w來說一個(gè)合理、科學(xué)的決策分析過程包括問題分析、確定目標(biāo)、擬定方案、選擇方案、實(shí)施方案、問題解決六個(gè)步驟。最后只有整合資源要素，突出發(fā)展特色，才能實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的發(fā)展。

6 結(jié)語

綜上所述，只有針對(duì)民辦學(xué)校體現(xiàn)出的問題進(jìn)行主動(dòng)診斷、定向突破，參考當(dāng)前營利性/ 非營利性辦學(xué)實(shí)踐，集合政府、學(xué)校、社會(huì)多方力量，廣角度思考問題，多維度落實(shí)舉措，方可使民辦學(xué)校盡早走出“營非”選擇困境，民辦教育才可實(shí)現(xiàn)真正的分類管理，迎來屬于中國民辦教育的春天。