摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，我國(guó)城市流動(dòng)人口迅速增加，由于公共服務(wù)資源的有限性和稀缺性，造成了外來(lái)流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)鼐用裰g的一系列矛盾。政府能否根據(jù)流動(dòng)人口不同的需求狀況，提供高質(zhì)量、與需求匹配的公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)有效供給，是亟待解決的重要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城市流動(dòng)人口；公共服務(wù)供給

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.006

一、我國(guó)城市流動(dòng)人口公共服務(wù)供給存在的問(wèn)題

公共服務(wù)供給相對(duì)分散、缺乏有效的溝通與合作

我國(guó)公共服務(wù)供給的主體因?yàn)閮?nèi)部缺乏有效的溝通和合作，各個(gè)公共服務(wù)部門(mén)內(nèi)部存在職能重疊，導(dǎo)致部門(mén)間的有效溝通協(xié)同機(jī)制沒(méi)有很好地確立起來(lái)，這種碎片化的服務(wù)管理，造成了資源的浪費(fèi)和服務(wù)對(duì)象的厭煩，導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的低效率和低質(zhì)量。此外，政府部門(mén)同社會(huì)組織、非盈利部門(mén)、社區(qū)、志愿者之間也缺少有效的溝通，這樣各類(lèi)公共服務(wù)供給部門(mén)都很難切實(shí)、深入地發(fā)揮其公共服務(wù)效能。比如有些志愿者很有服務(wù)的熱情，但是不能準(zhǔn)確地與各個(gè)公共服務(wù)供給的部門(mén)有效地對(duì)接，從而導(dǎo)致他們的服務(wù)碎片化和零散化。再比如雖然公共服務(wù)供給政府部門(mén)與非政府組織之間建立了溝通，但是如何使非政府組織有效發(fā)揮力量，如何細(xì)化協(xié)同共同的服務(wù)目標(biāo)等方面的工作還有待細(xì)化和深入。

公共服務(wù)供給計(jì)劃執(zhí)行性差、落地效率較低

決策執(zhí)行的過(guò)程就是將政府制定的政策、方針、計(jì)劃落到實(shí)處的過(guò)程。艾利森認(rèn)為，公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，方案的制定占10%，而90%源于有效的執(zhí)行，可見(jiàn)執(zhí)行在公共服務(wù)中的重要性。公共服務(wù)政策最終能否落地，關(guān)鍵在于執(zhí)行。在走訪(fǎng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多公共資源的閑置是由于宣傳執(zhí)行不力導(dǎo)致的。比如很多城市流動(dòng)人口的困難集中在子女教育、住房保障、醫(yī)療保障、社會(huì)保障等方面，而我國(guó)各級(jí)地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在公共服務(wù)供給制度和措施中也提供了相應(yīng)的保障措施，但很多流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)困難沒(méi)有得到相應(yīng)的公共服務(wù)供給的滿(mǎn)足，而一些公共服務(wù)供給部門(mén)也因?yàn)樾麄饔?jì)劃執(zhí)行不力，導(dǎo)致已有的公共服務(wù)資源閑置，沒(méi)有更好滿(mǎn)足城市流動(dòng)人口的需求，這些問(wèn)題很大程度上是由于公共政策宣傳的執(zhí)行不暢所導(dǎo)致的。

公共服務(wù)供給缺乏有效的量化和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)

若要提供精準(zhǔn)化的公共服務(wù)供給，對(duì)公共服務(wù)水平的量化和公共服務(wù)人員服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)是必不可少的。對(duì)于公共服務(wù)人員的服務(wù)職責(zé)、應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)內(nèi)容、在服務(wù)中所起的作用、服務(wù)帶來(lái)的效果等等都應(yīng)當(dāng)有量化的標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)指標(biāo)。在調(diào)研走訪(fǎng)中我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前的公共服務(wù)供給缺乏量化的標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計(jì)。比如很多社區(qū)工作人員承擔(dān)了公共服務(wù)的供給工作，一方面他們還要承擔(dān)社區(qū)的很多其他工作，另一方面因?yàn)闆](méi)有專(zhuān)門(mén)的時(shí)間從事專(zhuān)職的社區(qū)公共服務(wù)工作，很多社區(qū)服務(wù)工作沒(méi)有真正落實(shí)下去。還有一些社區(qū)的培訓(xùn)計(jì)劃很多是浮于表面走形式，一些被培訓(xùn)者就是為了領(lǐng)培訓(xùn)津貼。這樣看來(lái)公共服務(wù)的供給缺乏統(tǒng)一的量化的標(biāo)準(zhǔn)成為困擾公共服務(wù)供給工作精準(zhǔn)化的主要障礙。

公共服務(wù)供給質(zhì)量不高，部分領(lǐng)域存在供給真空

公共服務(wù)供給質(zhì)量不高乃至真空是公共服務(wù)供給缺失和公共服務(wù)供給職能弱化的表現(xiàn)。具體而言，這種職能的弱化和缺失表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是就業(yè)、創(chuàng)業(yè)資金和信息的支持供給不足。在城市流動(dòng)人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息的網(wǎng)站和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站，往往就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息更迭緩慢，缺乏定期及時(shí)發(fā)布信息的平臺(tái)，使企業(yè)勞務(wù)信息與流動(dòng)人口勞動(dòng)力供給脫節(jié)；在創(chuàng)業(yè)就業(yè)資金的申貸上，城市外來(lái)流動(dòng)人口有很多門(mén)檻的限制，申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)貸款很難，一定程度挫傷了創(chuàng)業(yè)者的積極性。二是公共衛(wèi)生服務(wù)資金供給不足。部分免費(fèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目供不應(yīng)求，尤其是與新生兒相關(guān)的公共疫苗服務(wù)短缺，甚至是斷層。三是相對(duì)廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的公共教育資源供給不足。我國(guó)城市流動(dòng)人口子女入學(xué)問(wèn)題已經(jīng)成為困擾他們最主要的難題，流入地優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的義務(wù)教育資源對(duì)城市外來(lái)流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)很難獲得。四是有吸引力的公共文化服務(wù)供給不足。隨著城市外來(lái)流動(dòng)人口的定居，他們?cè)谖幕蕵?lè)等方面的需求在持續(xù)增加，但城市公共服務(wù)在這方面的供給也跟不上需求的步伐。

二、我國(guó)城市流動(dòng)人口公共服務(wù)供給優(yōu)化對(duì)策

構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的完善的需求表達(dá)機(jī)制

若要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化，首先要建立完善的公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制，讓不同利益主體的訴求得到充分的表達(dá)?！罢幢銘延惺篱g最美好的愿望，但如果它對(duì)于大量的群體需要一無(wú)所知，也就不會(huì)有效地滿(mǎn)足這些群體的需要?！彼怨卜?wù)精準(zhǔn)供給的前提是良好的公共需求的表達(dá)。首先，我們要提高對(duì)于公共服務(wù)的重視程度，探尋公共服務(wù)需求與供給脫節(jié)的深層原因，總結(jié)以往公共服務(wù)工作中的經(jīng)驗(yàn)和不足，提升對(duì)公共服務(wù)供給的效率。其次，要建立暢通的、多渠道的、有效的需求表達(dá)機(jī)制，確保需求信息準(zhǔn)確及時(shí)地被搜集、整理、傳遞，確保公共服務(wù)供需的及時(shí)有效匹配。再次，以制度化確保流動(dòng)人口的需求表達(dá)和決定參與。“制度化”是決策參與機(jī)制建設(shè)的突出問(wèn)題。將需求轉(zhuǎn)化為決策，并將良好的政策制度化，既保證了公共利益的訴求，也保證了公共決策的精準(zhǔn)實(shí)施。最后，加快用數(shù)據(jù)化、信息化的手段完善需求的表達(dá)機(jī)制。“十三五”規(guī)劃中提出，全面推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域大數(shù)據(jù)高效采集、有效整合，深化政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、融合利用，提高宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理和公共服務(wù)精準(zhǔn)性和有效性。精準(zhǔn)的公共服務(wù)需求的識(shí)別還需要借助現(xiàn)代化的信息手段，實(shí)現(xiàn)信息的充分共享和信息決策的共治。

建立多元化的、協(xié)調(diào)化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)體系

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口流動(dòng)的加速，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給面臨著一系列的困難，單一主體的垂直公共服務(wù)供給模式越來(lái)越難以滿(mǎn)足公共服務(wù)多樣化的需求，急需我們建立全新的多元化的、協(xié)調(diào)化的、信息共享的綜合公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)體系，以提升我國(guó)公共服務(wù)的供給效率，緩解我國(guó)公共服務(wù)供需失衡的壓力。在多元化協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)框架下，地方政府能夠?qū)⑦m合市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)項(xiàng)目交由條件成熟且信譽(yù)良好的營(yíng)利性組織或非營(yíng)利性組織來(lái)承擔(dān)，從而在充分發(fā)揮營(yíng)利性組織和非營(yíng)利性組織相應(yīng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)有效緩解地方政府公共服務(wù)供給壓力?！罢畽C(jī)構(gòu)之間的合作、協(xié)調(diào)、整合，所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標(biāo)?！绷硗?，多元化協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)還有利于形成“競(jìng)爭(zhēng)—合作—協(xié)調(diào)”的生產(chǎn)體系，這能促進(jìn)政府公共資源優(yōu)化配置、公共服務(wù)生產(chǎn)成本降低以及提高整體供給效能。多元化協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)所提供的公共服務(wù)，不僅能夠滿(mǎn)足流動(dòng)人口日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，還能夠迎合流動(dòng)人口公共服務(wù)需求的多樣化、動(dòng)態(tài)化變化趨勢(shì)。

建立縱橫結(jié)合的與支出責(zé)任相結(jié)合的財(cái)政制度

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，人口的高流動(dòng)性對(duì)地方政府的公共服務(wù)供給資源提出極大挑戰(zhàn)，地方政府的事權(quán)和可支配的財(cái)權(quán)越來(lái)越不匹配。在縱向的轉(zhuǎn)移支付體系上，中央政府的一般性轉(zhuǎn)移支付可以在一定程度上緩解地方政府的財(cái)政支出不足，這在我國(guó)城市流動(dòng)人口的教育、醫(yī)保、社保等方面充分發(fā)揮了作用。但隨著人口流動(dòng)性的增高，單一縱向傳統(tǒng)支付模式難以滿(mǎn)足新形勢(shì)下的公共服務(wù)供需平衡。因此，我們還要考慮橫向的支付體系，塑造以省級(jí)政府為核心的財(cái)政支付體系，實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)各級(jí)地方政府的橫向溝通，在省域范圍內(nèi)根據(jù)各級(jí)地方政府的實(shí)際問(wèn)題橫向匹配資金和資源，從而解決下一級(jí)地方政府財(cái)政力不平衡的問(wèn)題。2015年政府工作報(bào)告中李克強(qiáng)總理指出：要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民化相掛鉤，明確提出以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)。這樣一方面根據(jù)常駐流動(dòng)人口編制和財(cái)政預(yù)算，將非基本公共服務(wù)部門(mén)的供給支出也列入財(cái)政預(yù)算，增加對(duì)主要責(zé)任部門(mén)與專(zhuān)職公共服務(wù)部門(mén)的財(cái)政撥款，使財(cái)權(quán)和責(zé)任更加匹配。此外還需建立和財(cái)政使用相匹配的監(jiān)管體系，保證財(cái)政支出的合力使用和正確匹配。

優(yōu)化績(jī)效考核機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

良性的績(jī)效考核機(jī)制和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可以促進(jìn)公共服務(wù)人員的工作熱情和積極性，可以提升公共服務(wù)人員的工作效率；反之不好的績(jī)效考核機(jī)制和指標(biāo)的制定會(huì)抹殺公共服務(wù)人員的熱情，進(jìn)而制約工作效率的提升。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中有一個(gè)最基本的假設(shè)前提就是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，即人的本性就是對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益的追逐。因此對(duì)于公共服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的考核首先就是與被考核者的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。制定量化的績(jī)效考核指標(biāo)，構(gòu)建完善科學(xué)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，把公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)同被考核者的薪金、晉升、榮譽(yù)相掛鉤，有效整合公共服務(wù)主體的力量，加強(qiáng)政府部門(mén)和社會(huì)非政府公共服務(wù)組織和個(gè)人的緊密聯(lián)系，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性，參考各個(gè)方面的意見(jiàn)，將公共服務(wù)供給做到最優(yōu)。此外，對(duì)于考核機(jī)制和公共服務(wù)指標(biāo)的制定還可以充分發(fā)揮頂層制度設(shè)計(jì)的作用，爭(zhēng)取上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的支持，或引入社會(huì)評(píng)估組織作為第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)于公共服務(wù)工作進(jìn)行跟蹤考核和評(píng)估，不斷去除考評(píng)指標(biāo)中無(wú)效和低效的部分，在實(shí)踐中完善并最終將考核體系和指標(biāo)完善并制度化，使其在未來(lái)長(zhǎng)期有效地發(fā)揮作用。

作者簡(jiǎn)介

魯雁，中共長(zhǎng)春市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐。

責(zé)任編輯 解梅娟