文/潘國海 重慶市南桐釆煤沉陷區(qū)綜合治理項目指揮部 重慶 400800

煤礦產業(yè)是我國國民經濟的重要性產業(yè)，在對人民生活質量與經濟發(fā)展均具有重要的影響。長期的煤礦開采工作，會對地區(qū)生態(tài)環(huán)境和人民生活造成明顯的影響，形成大面積的采煤沉陷區(qū)，導致居民房屋受損，飲水和耕地條件受到破壞，對地區(qū)農民的根本利益造成巨大的損傷。煤礦沉陷區(qū)綜合治理工作中，將人民的利益與需求放在首位，利用現(xiàn)代化的治理理念與技術手段開展治理工作，是保證采煤沉陷區(qū)綜合治理效果的重要條件。

1、南桐采煤沉陷區(qū)受損農房綜合治理項目概況

南桐采煤沉陷區(qū)位于重慶市南桐鎮(zhèn)，是在長期煤礦開采條件下造成的受損區(qū)域，當?shù)卣?013年初成立采沉區(qū)綜合治理項目專門機構并負責對受損區(qū)域采取安置與開發(fā)相結合建設模式，區(qū)域規(guī)劃用地面積250.52畝，建筑總面積30.94萬平方米，項目總投資金額約10.2億元。在對受損人民進行安置的同時，發(fā)揮區(qū)域建設的商業(yè)發(fā)展模式。綜合治理項目除了對30.94萬平方米的房屋建筑主體結構進行建設外，還對交房范圍內的道路、景觀等環(huán)境配套工程進行建設，同時對水電氣公配設施、通訊設備、市政設施等相關設施進行建設，有力地保證了區(qū)域綜合治理的安置作用，為采煤沉陷區(qū)居民的生活提供了良好的保障。

圖一 南桐采煤沉陷區(qū)受損農房綜合治理項目集中遷建規(guī)劃圖

2、當下采煤沉陷區(qū)綜合治理中出現(xiàn)的問題及原因

王立波[1]在研究中指出采煤沉陷區(qū)綜合治理狀況，根據(jù)地區(qū)環(huán)境的不同會產生不同的問題，針對性地區(qū)實際進行針對性的分析研究，才能夠制定科學合理的治理對策。在采煤沉陷區(qū)綜合治理工作中，治理項目進展緩慢、生態(tài)重建進度遲緩、對社會因素及人民根本利益的關注不足等均是采煤沉陷區(qū)綜合治理中存在的主要問題。從項目進展情況來看，由于項目的延期實施，不僅造成了受損的居民無法全部得到安置，同時也導致土地的利用受到了限制，究其根本原因，其主要可以總結為三方面：第一是由于受到了沉陷區(qū)農民長期居而平靜，勞有獲的傳統(tǒng)因素的影響，導致采煤沉陷區(qū)的治理工作開展受到了影響；第二是由于動遷艱難，部分沉陷區(qū)內的“釘子戶”由于不配合工作而導致工程無法征程開工；第三是由于資金不足，以人為本發(fā)展理念不充分，讓貨幣補償安置占重頭，配套政策措施跟進滯后，導致受損農民無法生活保障，其主要與綜合治理的總投資金額等存在一定的相關性。王強[2]在研究中指出，從生態(tài)重建角度來看，其主要是因為水土流失嚴重，受到人類日?；顒拥挠绊懀瑢е律鷳B(tài)環(huán)境受到了影響，生態(tài)平衡被破壞，過度的水土流失現(xiàn)象會造成已經固定的農田地重新流動，形成局部治理工作難以開展的干旱坡地。同時，管理體制不順以及治理規(guī)模限制等也將導致采煤沉陷區(qū)的綜合治理工作開展受到阻礙，從而誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

3、優(yōu)化采煤沉陷區(qū)綜合治理的途徑

3.1 合理整合資源，為治理工作提供資金基礎

王宏[3]認為，資金支持作為采煤沉陷區(qū)綜合治理工作有效開展的先決條件，只有解決資金問題，才能為綜合治理工作的開展奠定良好的基礎。在此過程中，應當以資源的優(yōu)化和整合為基本原則，在因地制宜的基礎上尋求一種新型的綜合治理模式，積極推進地區(qū)的基礎設施建設，通過生態(tài)環(huán)境保護以及群眾住房保障等方式實現(xiàn)對采煤沉陷區(qū)發(fā)展制約問題的有效解決。同時，實現(xiàn)對政策的有效整合，以改革和創(chuàng)新為基本動力，發(fā)揮出各個城市內的綜合改革試點價值，在政策配套組和的作用下為綜合治理工作的開展提供有效的制度保障，或開展更多的更長周期貸款或綠色債券等優(yōu)惠政策，為治理工作的開展提供穩(wěn)定的資金支持和保障。

王飛等[4]在研究中表示，采煤沉陷區(qū)綜合治理中，工程期限與進度是影響綜合治理工作成效的重要因素，強化對不同環(huán)節(jié)及資源的調度規(guī)劃，是保證工程實施進程的重要條件，也是保證工程資金應用效率的重要基礎。針對綜合治理工程周期短、時間緊、任務重的實際情況，在工程施工招標時，要靈活地采取多標段平行發(fā)包的模式，強化對工程進度的保障作用。而針對施工單位較多的管理困境，要從監(jiān)督、審計工作著手，強化對工程施工的全程化監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)工程施工中的問題，并提出專業(yè)性的處理建議，保證工程的有序、規(guī)范實施，提升工程項目投資資金的利用率。研究還指出，綜合治理的資金保障工作，需要在國家財政投資的基礎上，施行政府投資與商業(yè)綜合投資相結合的模式，引入社會資本參與建設，打破傳統(tǒng)的區(qū)域型治理模式，通過對資源的統(tǒng)籌分析規(guī)劃，實施集中安置房與商業(yè)綜合體相結合的模式，既能夠解決資金不足的問題，又能夠保證安置工作的有效實施。

3.2 強化基礎設施建設，有效解決民生問題

劉斌等研究表明[5]基礎設施是影響采煤沉陷區(qū)綜合治理水平的關鍵，應當事先對交通、水利以及教育等的綜合統(tǒng)籌，尤其是對于對采煤沉陷區(qū)治理資金瓶頸的制約因素，可以在國家政府部門的積極引導下，實現(xiàn)政府投資與商業(yè)模式的有效結合，積極解決采煤沉陷區(qū)居民的用水難等民生問題，加強對于民生設施有關的基礎設施建設，解決沉陷區(qū)內的人畜飲水問題。同時，應當加強對居民的住房保障，通過對煤礦棚戶區(qū)的改造。

姜富華等研究指出[6]，在采煤沉陷區(qū)綜合治理中堅持以人為本的治理思路和以人民為中心規(guī)劃理念，從政策待遇到基礎設施建設方面讓安置居民體會到真正的滿足與幸福，是保證綜合治理工作成效的思想條件。在綜合治理中應緊緊圍繞安置戶住得穩(wěn)、生活穩(wěn)的中心思想。同時結合地區(qū)發(fā)展實際以及拆遷戶的生活與發(fā)展需求，在地區(qū)治理規(guī)劃中將地區(qū)特色與拆遷戶再就業(yè)相結合，保證治理工作更大的民生效果。通過集中建房安置與商業(yè)用房開發(fā)相結合的治理模式，將商業(yè)門面集中設計管理，為安置戶開辦微型企業(yè)奠定基礎，進而形成安置、經商一體化的治理模式，為農民轉行與就業(yè)提供保證。在治理規(guī)劃中，除了對基礎住房問題進行保證外，還要在規(guī)劃中對醫(yī)養(yǎng)配套設施和讀報廳、文化交流平臺、書法藝術平臺、中國孝悌文化平臺等公共設施進行配套設計規(guī)劃，保證安置居民的生活質量。同時，在政府職能及福利政策等方面，政府職能部門要加大與社會力量的溝通聯(lián)系力度，通過具有實效性的政府開放政策為農民謀求福利。例如，針對綜合治理區(qū)域的土地產權問題，政府應推行土地產權制度改革政策，將拆遷戶原產權直接轉程換證，不實施二次征稅制度，讓農民真正享受到開放政策的成效。

3.3 增強綜合治理工作的環(huán)保性與效率性

姚宜梅研究指出[7]生態(tài)優(yōu)勢作為目前國家發(fā)展的主要方向，在對采煤沉陷區(qū)進行綜合治理的過程中，也應當增強綜合治理工作的環(huán)保性和效率性，為采煤沉陷區(qū)的居民提供良好的生態(tài)環(huán)境，積極開展礦山的環(huán)境恢復和治理工作。比如可以通過開展農村建設用地復墾的政策，為采煤沉陷區(qū)單獨給予農村建設用地復墾指標，將相關的收益資金全部用于采煤沉陷區(qū)的綜合治理當中。在此過程中，應當以可持續(xù)發(fā)展為基本理念，將生態(tài)環(huán)境的保護作為治理的核心思想，建立以人民為中心的綜合治理模式。

劉四平[8]在研究中指出，采煤沉陷區(qū)綜合治理的生態(tài)環(huán)保性要從工程投資、設計、施工及評價幾個環(huán)節(jié)，進行針對性的調控管理。在工程環(huán)保設施投資方面，應從水質保護、空氣質量保護、噪聲防護、人群健康保護、環(huán)境保護監(jiān)測監(jiān)理等幾個方面著手，堅持“誰開支、誰治理”，“邊建設、邊治理”的原則。在工程設計階段，應對工程區(qū)域的自然環(huán)境資源進行綜合調研分析，將自然因素與社會因素相結合進行綜合分析。在土地資源方面，對工程所在地的地質、地形進行細致的調研分析，根據(jù)地區(qū)實際情況，通過技術手段與工程管理措施，盡量減少對土地資源的占用，節(jié)省土地資源。同時調研工程所在地的水資源分布狀況，保證居民水資源的完整性，避免破壞水域功能。在治理施工過程中，要從植被保護、水土流失防控及文物古跡保護幾個方面保證治理工作的環(huán)保性。工程施工中應盡量減少植被破壞的面積，在不得已破壞后，要迅速實施植樹種草等植被恢復工作；針對高山丘陵地區(qū)工程施工可能引發(fā)的水土流失狀況，應注意實施加固、草木等防護措施，避免由于工程施工導致水土流失現(xiàn)象的發(fā)生；在工程施工中若發(fā)現(xiàn)、化石等具有文物價值的物品，應及時向相關部門上報，并做好文物保護措施。另外，還要注重做好工程施工的環(huán)保評價工作，在工程施工前期，由專業(yè)的評價機構對工程施工的社會效益、經濟效益及環(huán)保效益進行綜合評估，保證工程建設的環(huán)境可行性。

3.4 創(chuàng)建專業(yè)治理隊伍，強化對治理項目的監(jiān)督管控力度

潘毅琴[9]在研究中指出，采煤沉陷區(qū)綜合治理工作的有效實施，需要專業(yè)能力與綜合素質有所保障的專業(yè)人才來進行引導，保證綜合治理團隊的專業(yè)性與責任性。綜合治理工作團隊的創(chuàng)建需要綜合考量人才的專業(yè)技能與事業(yè)心等綜合素質，既要求治理人員的業(yè)務素質過關，又要能夠自覺遵守相關法律法規(guī)，并且能夠堅持以人為本、以人民為中心的工作理念。在此基礎上，才能夠對綜合治理的制度規(guī)范、工作流程以及部門協(xié)調工作，進行合理有效的管控，保證工程的有序、穩(wěn)定實施。同時，綜合治理管理團隊的創(chuàng)建，要保證工程財務、規(guī)劃、建設和日常運行等多個方面的工作，分工協(xié)作地保證工程組織機構的完整性。另外，綜合治理管理團隊還要具備綜合調研分析的能力，能夠針對其他地區(qū)的治理經驗進行科學分析，保證治理方案的科學性與完整性。

陳偉[10]在其研究中指出，強化治理工程的全過程監(jiān)督管控工作，是保證工程實效性，避免治理工作后期出現(xiàn)滯后現(xiàn)象的重要條件。政府及相關職能部門要建立專業(yè)的項目監(jiān)督管控體系，由專業(yè)人員對工程施工建設進行審計與監(jiān)督，保證各項工序穩(wěn)定運行，工程各方職責清晰。審計監(jiān)督部門對工程實施進行全過程的實時跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)和解決項目實施中出現(xiàn)的問題，避免工程各方推諉等行為造成管理工作混亂，影響工程的實施。以南桐采煤沉陷區(qū)受損農房綜合治理項目為例，工程施工中南北大道排水管網(wǎng)因多次因暴雨發(fā)生阻塞，問題發(fā)生后已經明確由原施工單位負責進行清渣疏通，但建設單位現(xiàn)場代表不能夠合理規(guī)劃施工現(xiàn)場行為，導致施工方工作受到阻滯。在工程審計監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象后，及時將問題上報到工程建設單位，及時處理了施工現(xiàn)場管理混亂的問題，保證了工程施工的順利性。治理工程監(jiān)督審計部門工作的有效實施，是有效杜絕施工不良行為，督促參建各方履行職責的重要保障，對促進建設項目規(guī)范管理具有積極的意義。

結論：

綜上所述，采煤沉陷區(qū)的產生，是由于地下大面積踩空后巖土內部機制與地表形態(tài)造成破壞引起的，對采煤沉陷區(qū)進行綜合治理時對建設選址、技術水平進行保證，是保證綜合治理效果的重要條件。通過本文對采煤沉陷區(qū)綜合治理問題和對策的文獻研究和分析，發(fā)現(xiàn)通過采取合理整合資源、強化基礎設施建設、增強綜合治理工作的環(huán)保性與效率性、加強治理隊伍的專業(yè)性等方式，能夠對采煤沉陷區(qū)綜合治理的質量進行保障，在治理工作中實現(xiàn)以人民為中心的理念，促進人民生活發(fā)展與資源配置的長效結合。