陽哲

摘要：“土地一級(jí)開發(fā)”，是指政府部門為了完善城鄉(xiāng)綜合載體功能。提升土地綜合利用水平，以促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展，根據(jù)土地利用的總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地年度開發(fā)計(jì)劃，以及對(duì)確定的存量國(guó)有土地、擬征收和農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)土地等，以“公平、公正、擇優(yōu)、高效”為原則，統(tǒng)一進(jìn)行征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。當(dāng)前，一般的都是政府委托給企業(yè)來實(shí)施土地的一級(jí)開發(fā)工作，政府的監(jiān)督和企業(yè)自身的管理和自我監(jiān)督非常關(guān)鍵，筆者根據(jù)自身多年與土地一級(jí)開發(fā)相關(guān)的法務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合土地一級(jí)開發(fā)的新規(guī)及市場(chǎng)的反應(yīng)對(duì)“土地一級(jí)開發(fā)”中的企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)和防控展開了相關(guān)探討，望能提供可行性建議。

關(guān)鍵詞：土地一級(jí)開發(fā)；風(fēng)險(xiǎn)防控；企業(yè)主導(dǎo)；研究

我國(guó)第一次提出“土地一級(jí)開發(fā)”這一名詞的正式文件是2000年12月8日北京市人大委員會(huì)通過的《中關(guān)村科技園條例》。在這之后，各地政府都逐步地開始土地一級(jí)開發(fā)的各種有益探索。理論上，政府代表國(guó)家行使國(guó)有土地的所有權(quán)，土地一級(jí)開發(fā)的主導(dǎo)是政府。但實(shí)踐中，政府作為行政主管部門，在參與土地一級(jí)開發(fā)工程時(shí)，實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)有限。于是，政府委托企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，形成合作模式。土地的一級(jí)開發(fā)對(duì)企業(yè)而言既是機(jī)遇，又存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，而政府越來越重視土地一級(jí)開發(fā)工作，并在土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域?qū)ζ髽I(yè)提出了越來越高的要求。所以，在土地一級(jí)開發(fā)中，企業(yè)須提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地一級(jí)開發(fā)中企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)和防控的研究，從而做到科學(xué)合理地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更好地實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

一、目前“土地一級(jí)開發(fā)”的狀態(tài)

（一）關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)的概念

所謂的土地一級(jí)開發(fā)是指在國(guó)家政府的主導(dǎo)下對(duì)國(guó)內(nèi)還未出讓或己收回的土地資源進(jìn)行投資再利用，并且按照土地資源的相關(guān)管理規(guī)范對(duì)土地資源進(jìn)行開發(fā)。隨著我國(guó)土地儲(chǔ)備制度不斷地發(fā)展完善，土地一級(jí)開發(fā)的模式也在不斷地更新變化?？傊恋氐囊患?jí)開發(fā)是在政府的主導(dǎo)下，根據(jù)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一組織對(duì)土地的征收和拆遷安置，對(duì)土地重新進(jìn)行開發(fā)和規(guī)劃，在一定的的期限內(nèi)完成土地轉(zhuǎn)讓的標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)由“生地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆斓亍钡臐u變過程。根據(jù)開發(fā)方式的不同，可劃分為政府主導(dǎo)和政府委托企業(yè)主導(dǎo)兩種開發(fā)模式，筆者主要就政府委托企業(yè)主導(dǎo)土地一級(jí)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防控的相關(guān)研究。

（二）政府委托企業(yè)主導(dǎo)土地開發(fā)的現(xiàn)狀分析

根據(jù)目前土地一級(jí)開發(fā)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的體現(xiàn)。有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是在土地一級(jí)開發(fā)的過程中，政府是很樂意企業(yè)參與進(jìn)來的，理由是土地的一級(jí)開發(fā)不僅需要系統(tǒng)完整的開發(fā)規(guī)劃和操作方案，且需要大量的工作人員調(diào)配等，且企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)可以充分發(fā)揮企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮企業(yè)天然地追求高效率和高盈利的特性，促進(jìn)企業(yè)最大限度地在保障土地開發(fā)質(zhì)量的前提下，充分考慮土地一級(jí)開發(fā)成本的降低，而這一點(diǎn)也有利于大大地減輕征政府的財(cái)政壓力，是政府所期望和追求的效果。

與此同時(shí)，筆者充分了解認(rèn)識(shí)到，若沒有強(qiáng)大的資金支持，土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目是無法順利進(jìn)行下去的。不論是土地的征收、拆遷等工作，還是市政建設(shè)、甚至可能包括回遷安置房建設(shè)等工作，都不能缺乏資金的支持。而企業(yè)作為單獨(dú)的社會(huì)組織和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要參與者，在資金周轉(zhuǎn)方面和籌集方案方面存在著一定優(yōu)勢(shì)，這有利于有效解決土地一級(jí)開發(fā)中地方政府財(cái)政資金緊張的問題，是政府委托企業(yè)主導(dǎo)這一開發(fā)模式存在的最重要原因。

此外，從企業(yè)的意愿來說，在企業(yè)層面上，企業(yè)也是積極主動(dòng)的想要參與土地一級(jí)開發(fā)的，企業(yè)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體之一，最終的目的就是為了盈利。且不同企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)的最主要目的存在著一些差別，比如國(guó)有控股上市公司參與土地一級(jí)開發(fā)，主要是想在參與土地一級(jí)開發(fā)過程中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值的最大化，實(shí)現(xiàn)利益的最大化反而是其次的。與國(guó)有控股上市公司不同的是，中小企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)主要目的是盈利，通過參與土地一級(jí)開發(fā)為企業(yè)獲取更多的利益，獲取經(jīng)濟(jì)利益才是它們的追求。而私營(yíng)企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)的目的又不盡相同，他們不僅希望通過參與土地一級(jí)開發(fā)獲取經(jīng)濟(jì)效益，還希望待土地通過招拍掛出讓后，再按照與政府的分成比例，獲得屬于自己的那部分土地出讓增值收益，在此種模式下，地方政府的土地出讓金收益也成為了企業(yè)實(shí)實(shí)在在的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。另外，一些房地產(chǎn)的開發(fā)企業(yè)參與到土地一級(jí)開發(fā)中來，除了想在土地一級(jí)開發(fā)中盈利外，還想為參與土地二級(jí)開發(fā)爭(zhēng)取機(jī)會(huì)，希望在土地出讓過程中獲取利益。所以，不管是站在政府還是企業(yè)的立場(chǎng)上來看，企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)是符合市場(chǎng)發(fā)展大趨勢(shì)的，政府委托企業(yè)主導(dǎo)的土地一級(jí)開發(fā)模式是市場(chǎng)自身發(fā)展趨勢(shì)所需要的。

二、“土地一級(jí)開發(fā)”進(jìn)程中風(fēng)險(xiǎn)分析

一般企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目都需要經(jīng)歷三個(gè)階段，即策劃、審批和實(shí)施三個(gè)階段。在這三個(gè)階段中，會(huì)產(chǎn)生一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（一）前期策劃存在的風(fēng)險(xiǎn)

前期策劃是企業(yè)參與土地階段的初期階段，企業(yè)需要做前期準(zhǔn)備工作。比如，企業(yè)首先要制定參與土地一級(jí)開發(fā)的方案，這一工作需要大量的相關(guān)工作人員把與土地一級(jí)開發(fā)的相關(guān)資料進(jìn)行收集和整理，如果這階段工作做得不夠細(xì)致、準(zhǔn)確，會(huì)直接影響到土地一級(jí)開發(fā)方案的制訂，會(huì)給企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)競(jìng)爭(zhēng)帶來阻力，且可能會(huì)造成資金預(yù)算問題，不利于后期企業(yè)土地一級(jí)開發(fā)工作的開展。

（二）審批階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

審批階段是參與土地一級(jí)開發(fā)的企業(yè)把土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施方案等資料給政府部門審批的階段，此階段需要企業(yè)的相關(guān)部門對(duì)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的有關(guān)問題及開發(fā)的整體情況做有效溝通，并及時(shí)反饋信息和規(guī)劃意見。這一階段，如果因?yàn)闇贤ú粫扯l(fā)審批問題，會(huì)造成后續(xù)審批和用地預(yù)審出現(xiàn)問題，進(jìn)而引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（三）實(shí)施階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

在土地一級(jí)開發(fā)的實(shí)施階段需要做好土地征收、拆遷安置和市政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，這正是土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目中工作體量和工作難度最大的階段，工作繁多且復(fù)雜，參與企業(yè)需要投入大量的人力、物力和財(cái)力做好這一階段的工作。同時(shí)，如果這一階段的工作因?yàn)槠髽I(yè)自身管理問題，不能按照土地一級(jí)開發(fā)相關(guān)規(guī)范進(jìn)行工程進(jìn)度規(guī)劃，對(duì)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目質(zhì)量不夠重視，將會(huì)造成資金、成本、安全等重大風(fēng)險(xiǎn)。

三、“土地一級(jí)開發(fā)”中企業(yè)主要風(fēng)險(xiǎn)的研究

企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)的工作進(jìn)程中會(huì)遇到各式各樣的風(fēng)險(xiǎn)，筆者通過對(duì)我國(guó)各類企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)過程的現(xiàn)狀分析，對(duì)于一些常見法律風(fēng)險(xiǎn)展開相關(guān)探討，具體表現(xiàn)見下文。

（一）政府誠(chéng)信方面的問題

當(dāng)前，結(jié)合我國(guó)各類企業(yè)參與的土地一級(jí)開發(fā)現(xiàn)狀來看，企業(yè)參與的土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目管理中并無完善的法律制度為其保駕護(hù)航，亦無配套的法律法規(guī)來理順土地一級(jí)開發(fā)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。土地的一級(jí)開發(fā)主要有政府主導(dǎo)和政府委托企業(yè)主導(dǎo)兩種開發(fā)模式。但從實(shí)踐過程中來看，政府把土地一級(jí)開發(fā)主導(dǎo)權(quán)委托給企業(yè)后，還存在著監(jiān)督和管理方面的職能。所以在企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)中，還是應(yīng)由政府來制定土地一級(jí)開發(fā)的各項(xiàng)法規(guī)，這樣就不會(huì)存在和法律部門完全脫節(jié)的現(xiàn)象，政府的誠(chéng)信問題目前是缺乏法律部門監(jiān)督的，而企業(yè)直接受政府部門的管制，這在土地一級(jí)開發(fā)進(jìn)程中不利于理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。這也就導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，如果政府的政策因時(shí)因勢(shì)而變，就會(huì)直接影響到企業(yè)的土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，從而讓企業(yè)深陷土地一級(jí)開發(fā)泥潭之中無法抽身。

（二）政府政策的不穩(wěn)定性造成的風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)的模式是指政府將土地的一級(jí)開發(fā)權(quán)委托給企業(yè)進(jìn)行，所以即使由企業(yè)主導(dǎo)參與土地一級(jí)開發(fā)也需要政府通過一系列的政策審批后方能執(zhí)行，這在一定程度上延長(zhǎng)了企業(yè)土地一級(jí)開發(fā)的周期，會(huì)影響到土地一級(jí)開發(fā)需要隨著政府政策的不斷修訂變化而變化。政府政策的調(diào)整變更，會(huì)對(duì)企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)而編制的實(shí)施方案及資金的投入方面產(chǎn)生直接影響，不穩(wěn)定的政策法規(guī)甚至可能造成企業(yè)融資存在極大困難，進(jìn)而對(duì)后續(xù)的土地一級(jí)開發(fā)工作產(chǎn)生重大不利影響。此外，在參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目過程中，企業(yè)還要受到政府部門文件審批問題的影響，如果這是因?yàn)檎块T政策法規(guī)的變動(dòng)而造成企業(yè)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的的審批無法順利通過或者不能通過，會(huì)影響到土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的工期，這樣政府部門在土地一級(jí)開發(fā)中和企業(yè)簽訂的各項(xiàng)合同也將無法產(chǎn)生法律效力。另外，考慮到土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目本身的工程周期就非常長(zhǎng)，需要充足的資金支持。如果企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目自身資金不夠時(shí)，會(huì)選擇向銀行尋求貸款支持，這時(shí)若銀行決定是否貸款也可能要服從于政府政策或者若銀行在企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)過程中出現(xiàn)貸款政策調(diào)整，也會(huì)增大企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）不能保證開發(fā)成本及時(shí)收回

目前企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的部分資金投資是由政府支持的，所以在開發(fā)過程中政府是否能在規(guī)定期間償債也是企業(yè)必須考慮到的問題。政府的償債能力畢竟有限，如果政府不能在約定的期限內(nèi)償債，企業(yè)必須有足夠的能力來承擔(dān)這部分資金缺口問題，以保證在土地一級(jí)開發(fā)過程中資金鏈不會(huì)斷裂，進(jìn)而造成更大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）權(quán)利救濟(jì)得不到保障

企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)首先是和政府直接對(duì)接的，這就會(huì)造成如果企業(yè)發(fā)生糾紛需要尋求救助時(shí)，企業(yè)處于非常被動(dòng)的地位，即使提請(qǐng)并進(jìn)入到正式的裁決階段，也會(huì)受到一定的限制，沒有那么主動(dòng)。所以，政府的信用問題是企業(yè)需要認(rèn)真考慮的問題，且很有必要對(duì)其信用進(jìn)行有效評(píng)估。同時(shí)，站在企業(yè)自身的立場(chǎng)上，尋求救助時(shí)采取異地裁決和訴訟的手段或許會(huì)更加有利。

四、土地一級(jí)開發(fā)中企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控研究

（一）以政府的規(guī)范性文件為擔(dān)保

企業(yè)在參與土地的一級(jí)開發(fā)之前首要考慮的問題，就是評(píng)估土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的合法性，且企業(yè)要采取一定的方式方法驗(yàn)證政府部門所做承諾的真實(shí)有效性。評(píng)估政府部門關(guān)這一項(xiàng)目的承諾是否符合國(guó)家政策及相關(guān)行業(yè)慣例。企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目過程中能否順利的通過審批，不能只聽政府單方面的承諾，企業(yè)方面也需要合理評(píng)估驗(yàn)證。企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目過程中，并沒有太多相關(guān)法律法規(guī)可供參考，所以企業(yè)要盡力爭(zhēng)取政府的相關(guān)文件做依據(jù)，來簽訂土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目合同書。一般簽訂土地一級(jí)開發(fā)合同書，是企業(yè)與政府下屬部門或者事業(yè)單位簽訂的，所以企業(yè)應(yīng)該爭(zhēng)取政府部門有關(guān)的正規(guī)文件作保障，這樣在政府政策發(fā)生變化的時(shí)候，才能更好地維護(hù)企業(yè)自身正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益。

（二）要保障政府自身利益的實(shí)現(xiàn)

企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)的最終目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益，而企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目是由政府部門主導(dǎo)的，企業(yè)只是參與者。若企業(yè)在參與過程中過分追求利益，可能會(huì)出現(xiàn)結(jié)果不能達(dá)到預(yù)期的狀況，所以企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目時(shí)要同時(shí)兼顧合法合理和公平公正。嚴(yán)格遵循法律規(guī)章制度，科學(xué)合理的確定土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案，這是非常關(guān)鍵的。企業(yè)只有在遵守法律法規(guī)、國(guó)家政策的前提下，才能充分保障自身利益的實(shí)現(xiàn)。

（三）企業(yè)要不斷完善資金周轉(zhuǎn)方案

企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，在資金投資收回得不到保障的法律風(fēng)險(xiǎn)情況下，要不斷完善資金周轉(zhuǎn)方案，要科學(xué)合理地測(cè)算土地一級(jí)開發(fā)所需要投入的資金，確保資金能夠順利的周轉(zhuǎn)，以保障在土地一級(jí)開發(fā)的過程中資金鏈不斷裂。此外，企業(yè)還要綜合考慮當(dāng)遇到突發(fā)狀況或者國(guó)家宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，是否有能力保障土地一級(jí)開發(fā)工作的順利進(jìn)行。

（四）堅(jiān)持法律仲裁來解決糾紛

企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)是沒有太多法律、行政法規(guī)可供遵循的，主要還是憑借和政府簽訂的一系列合同條款來加以約定落實(shí)的。此種情況下，若合同條款里的各個(gè)內(nèi)容是符合法律規(guī)范的，政府和企業(yè)的合作就可以進(jìn)行下去。實(shí)踐表明，若在相關(guān)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情形下，一般會(huì)按照合同的約定來執(zhí)行。企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)過程中，碰到糾紛要堅(jiān)持通過法律仲裁來解決，這樣能在一定程度上規(guī)避當(dāng)?shù)卣男姓深A(yù)。

五、當(dāng)前土地一級(jí)開發(fā)新規(guī)下的建議

企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)除了參與項(xiàng)目的征地、拆遷安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要參與到當(dāng)?shù)卣a(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中去。筆者認(rèn)為，企業(yè)應(yīng)將區(qū)域產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目開發(fā)結(jié)合起來，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的價(jià)值有利于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化?？梢蕴剿髟凇巴恋?產(chǎn)業(yè)”的聯(lián)動(dòng)開發(fā)下，通過資金投資規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃等，為實(shí)現(xiàn)土地利用價(jià)值而量身制定產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品業(yè)態(tài)，最終推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目工作的順利開展和落實(shí)。

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