李剛 謝卓軍

摘 要：十九大報告中首次提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，其目標直指農(nóng)村，而“三農(nóng)”問題一直以來也是國家高度重視的領(lǐng)域，因此研究農(nóng)村土地金融對于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收、促進農(nóng)村振興意義重大。本文重點闡述了新型農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的構(gòu)建，以及當前我國對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款在法律上的一些約束和限制，從而提出相關(guān)建議，以便解決農(nóng)民在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程當中資金短缺但是又無法實現(xiàn)有效資金支持的困局。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 甘肅省 農(nóng)地金融

一、引言

一直以來，“三農(nóng)”問題在黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略大局當中占有舉足輕重的地位，無論是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，還是到2020年實現(xiàn)全國所有貧困縣脫貧摘帽，從而實現(xiàn)全面小康社會，以及十九大報告當中提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，都與“三農(nóng)”問題直接相關(guān)，因為對于黨和國家來說，解決“三農(nóng)”問題是實現(xiàn)所有發(fā)展目標當中最難啃的“硬骨頭”。而與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村聯(lián)系最密切的莫過于土地，土地是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了空間可能性，是農(nóng)民權(quán)利的直接體現(xiàn)，而土地也是中央深化農(nóng)村體制改革的重要著力點，所以農(nóng)村土地金融的研究對于解決“三農(nóng)”問題和實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略至關(guān)重要。

甘肅省作為西部落后地區(qū)的典型代表，農(nóng)業(yè)發(fā)展長期受資金投入不足的困擾，筆者通過分析和歸納，在閱讀了大量農(nóng)地金融方面的研究和論述，同時也參考國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功模式的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式是發(fā)展甘肅省農(nóng)村金融的核心，并且具有歷史必然性和現(xiàn)實合理性。

二、甘肅省農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀

（一）宏觀經(jīng)濟政策環(huán)境

自從國家提出實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略后，推動農(nóng)村金融體制創(chuàng)新改革，建立一個多元化、市場化、綜合性與民主性的農(nóng)村金融市場來服務農(nóng)村經(jīng)濟已是勢在必行。雖然近幾年我國實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，經(jīng)濟總量穩(wěn)居全球第二，然而二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和“三農(nóng)”問題長期阻礙著中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。近年來政府扶持農(nóng)村金融發(fā)展的力度在逐漸增大，扶持范圍和領(lǐng)域逐漸拓寬，以期改變農(nóng)民這一弱勢群體在原始資源稟賦上的劣勢地位，具體措施包括信貸補貼、試行小額信貸辦法、在試點區(qū)域允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押等。

（二）農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境

從需求側(cè)來看，我國農(nóng)村金融需求具有多層次的特征，農(nóng)村既有規(guī)模企業(yè)、小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)戶等不同主體的需求，也有生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域不同領(lǐng)域的需求，更有傳統(tǒng)信貸、保險、理財?shù)炔煌瑯I(yè)務的需求，這種多層次需求需要與之相適應的多層次供給。從供給側(cè)來看，我國金融供給體系則呈現(xiàn)出單一性的特點，農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟發(fā)展做出的貢獻與得到的金融資源支持不匹配。

（三）甘肅省農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境

1.金融機構(gòu)覆蓋面較小

金融機構(gòu)覆蓋面是指農(nóng)村地區(qū)為三農(nóng)問題提供金融服務空間分布、業(yè)務范圍輻射等的狀況，包括存貸款等基本金融業(yè)務。就目前情況來說，農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋面得到了一定的拓展，但由于我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行普遍分布在城鎮(zhèn)地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)鮮見，尤其是一些深度貧困地區(qū)，基本上沒有金融機構(gòu)網(wǎng)點。因此甘肅省農(nóng)村地區(qū)的金融覆蓋面較窄、分布不均衡是導致農(nóng)民貸款需求不足，抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大因素。

2.農(nóng)地價值評估體系不健全

由于農(nóng)村地區(qū)可用于抵押擔保的物品很少，而且僅有的這些抵押品的估值往往存在著難以協(xié)調(diào)的困難，或者是市場價格的波動較為頻繁導致估值難以進行。以農(nóng)民的林地為例：首先，各農(nóng)戶所擁有的林地相對位置不一樣，整個林地范圍內(nèi)各種資源以及資產(chǎn)的構(gòu)成復雜，不僅包括樹木，還包括地質(zhì)；其次，林業(yè)中可以分為原始林和人工林，而原始林的價值遠遠在人工林之上；最后，自然資源的價值會自然增值或減值。由此可知，森林資源價值估值的影響因素極為復雜。因此，農(nóng)地估值體系一旦形成并完善，則會提高農(nóng)民抵押貸款的積極性，加速農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也可保障農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的實際價值。

3.金融中介機構(gòu)缺乏

一是土地流轉(zhuǎn)交易機構(gòu)的缺位。土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)能夠降低土地交易過程中的信息不對稱及各方面交易成本，為農(nóng)民創(chuàng)造更加便利的貸款環(huán)境，同時降低金融機構(gòu)的貸款風險，從而提高土地流轉(zhuǎn)效率，使土地經(jīng)營權(quán)能夠進入市場順利流轉(zhuǎn)。

二是高級擔保公司缺失。盡管甘肅省試點地區(qū)可以以土地經(jīng)營權(quán)為抵押進行貸款，但由于法律方面及土地負擔社會保障功能方面的客觀原因和農(nóng)民的受教育程度低、信用意識淡薄等主觀原因，使得金融機構(gòu)對貸款仍有很多顧慮，所以催生較高級的擔保公司成為必然。

三是相應保險業(yè)務體系尚未建立。現(xiàn)階段在甘肅省農(nóng)村范圍為農(nóng)業(yè)服務的保險產(chǎn)品基本上還沒有形成，原因有以下幾點：首先，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固有的先天脆弱性，農(nóng)民融資周期較長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不確定性大；其次，對于農(nóng)民來說，農(nóng)業(yè)所得收入本來就較低，對于額外的保險支出一般具有一定的難度，這樣就形成了一種“農(nóng)民保不起，保險公司賠不起”的兩難境地；最后，由于信息不對稱的原因，農(nóng)民借貸過程中極有可能會出現(xiàn)逆向選擇和道德風險的發(fā)生。

三、新型農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式構(gòu)建

（一）相關(guān)主體

1.貸款申請者

貸款申請者是模式構(gòu)建的出發(fā)點和立足點，這里的貸款申請者主要是指承租農(nóng)地并擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶以及其他農(nóng)村經(jīng)濟組織。對他們的資金缺口、經(jīng)營狀況、償債能力等進行深入分析，才能有效把握其貸款需求特點，成為構(gòu)建合理的抵押貸款模式的科學依據(jù)。

2.中介服務機構(gòu)

農(nóng)村地區(qū)金融業(yè)發(fā)展的最大障礙在于中介服務機構(gòu)的嚴重缺失，導致農(nóng)村地區(qū)金融市場的難產(chǎn)。主要的中介服務機構(gòu)有土地價值評估機構(gòu)、土地抵押登記機構(gòu)、土地抵押擔保機構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)等。

3.貸款發(fā)放者

農(nóng)村地區(qū)的主要金融機構(gòu)是農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。其中，農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行的網(wǎng)點較農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行更多且分布更廣泛，因此，它們承擔著發(fā)放農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要任務。

4.政府機構(gòu)

政府部門主要是為新型農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的構(gòu)建創(chuàng)造良好的宏觀外部環(huán)境，按照具體職能分工的不同，主要可以分為：立法部門、財政部門和行政部門三大類。立法部門主要是為新型農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的構(gòu)建提供法律依據(jù)。財政部門主要是為新型農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的構(gòu)建提供財政經(jīng)濟上的便利和優(yōu)惠，行政部門的主要職責是為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立提供行政范圍內(nèi)的便利和優(yōu)惠。

（二）新型農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式流程

1.貸款申請

作為資金需求者的農(nóng)地經(jīng)營者或農(nóng)戶向農(nóng)村信用合作社提交申請貸款報告，同時在登記機構(gòu)進行貸款登記及向評估機構(gòu)申請評估，而評估機構(gòu)屬于獨立第三方，按照相關(guān)規(guī)定及流程對農(nóng)地價值進行評估，評估結(jié)束后會給出兩份評估報告，該評估報告歸農(nóng)地經(jīng)營者所有，并在農(nóng)戶向農(nóng)信社提交貸款申請時提交報告，農(nóng)村信用合作社受理貸款申請，并對評估報告進行審核，審核結(jié)束后，需在登記機構(gòu)進行備案登記。

2.申請擔保

擔保主要是在擔保公司、資金需求者、農(nóng)村信用合作社及登記機構(gòu)之間展開的。首先是農(nóng)村信用合作社（基層機構(gòu)）向擔保公司申請擔保，請求對所抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行擔保，以備后面的潛在風險，若農(nóng)信社無法收回貸款，擔保公司將代替農(nóng)信社承擔損失。擔保公司在向農(nóng)信社提供擔保的同時會要求資金需求者提供反擔保，資金需求者需要提供農(nóng)地承包權(quán)證及評估報告。

3.貸款審批階段

貸款審批各種材料需要農(nóng)信社基層機構(gòu)及時上報給農(nóng)信社的農(nóng)地抵押貸款審批部，審批部會對所有材料所反映出的農(nóng)地價值進行審核，當確認各種流程符合規(guī)定，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押風險可控后，會通過審批，發(fā)放貸款，這樣貸款就通過農(nóng)信社系統(tǒng)發(fā)放到了農(nóng)戶手中，為農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營及時補充了血液。

4.還款（或抵押品處置）階段

在資金通過整個系統(tǒng)運轉(zhuǎn)到農(nóng)地經(jīng)營者手中后，資金的發(fā)放過程就算順利結(jié)束。作為資金需求者，農(nóng)戶必須善用資金，切實將資金用到真正解決問題的地方去，同時，在資金流轉(zhuǎn)結(jié)束后，也要及時還款。在貸款到期后，貸款者按時歸還貸款，那么，擔保公司的擔保協(xié)議自動終止，同時由農(nóng)信社的貸款收訖通知，擔保公司將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)歸還于農(nóng)地經(jīng)營者；若貸款期滿后，貸款者沒有及時還款，那么擔保公司就要按規(guī)定承擔相應的損失，同時，反擔保生效。

四、新型農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的保障措施

（一）完善農(nóng)地金融的相關(guān)立法，推進農(nóng)村土地制度改革

我國法律明確規(guī)定，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下承包的土地禁止以任何方式進行抵押，因此這一規(guī)定在很大程度上限制了農(nóng)民通過抵押的方式從金融機構(gòu)獲得資金支持，但是家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)法律上允許轉(zhuǎn)讓，所以就不應該禁止土地作為抵押物。因此應該完善農(nóng)地金融這一方面的法律法規(guī)，放寬在土地承包經(jīng)營權(quán)上的各種約束和限制，將土地承包經(jīng)營權(quán)納入抵押范圍，逐步讓土地朝著資源化和資本化的方向發(fā)展，讓其真正成為農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的資本，確實做到助力“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實施。

（二）加快農(nóng)村金融環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務體系

農(nóng)村金融的持續(xù)健康發(fā)展離不開良好的信用環(huán)境，以信用社為主力軍的農(nóng)村金融機構(gòu)要積極擴展農(nóng)村金融業(yè)務，創(chuàng)新金融服務體系。農(nóng)村各金融機構(gòu)應當根據(jù)建成全面小康社會新農(nóng)村、實現(xiàn)精準脫貧，從而推動“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略發(fā)展的需要，應在涉農(nóng)信貸方面，優(yōu)化和完善信貸體系和信貸業(yè)務，可以設(shè)立一些期限相對較長、利率相對較低、抵押和擔保方面相對寬松的惠農(nóng)式的貸款品種讓更多農(nóng)民參與到金融機構(gòu)中來。

（三）引導和規(guī)范農(nóng)村非正規(guī)金融，構(gòu)建多層次農(nóng)村金融體系

由于現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營資金需求與正規(guī)金融渠道供給的嚴重不對稱，非正規(guī)金融活動近幾年在甘肅省民間存在數(shù)量較多。由于非正規(guī)金融不受中央銀行和國家相關(guān)法律的直接約束和限制，放貸者有可能會受到利益的驅(qū)使而觸犯法律，結(jié)果會造成當?shù)厣鐣刃虺霈F(xiàn)混亂。對農(nóng)村非正規(guī)金融要一分為二地對待，因為農(nóng)村地區(qū)，非正規(guī)金融在很大程度上能夠解決資金提供者和農(nóng)民之間的信息不對稱問題，而且實現(xiàn)投融資過程不需要經(jīng)過復雜的審批過程，所以非正規(guī)金融在一定程度上能夠提高金融效率，有效地促進農(nóng)民生產(chǎn)活動的發(fā)展。

（四）加大金融人才培養(yǎng)力度，加強金融機構(gòu)內(nèi)部創(chuàng)新文化建設(shè)

涉農(nóng)金融機構(gòu)應建立農(nóng)村金融創(chuàng)新人才的引進和培育長效機制，農(nóng)村金融機構(gòu)應當主動與各大高校加強合作與聯(lián)系，為有志服務于農(nóng)村的金融專業(yè)人才提供工作、實習崗位，引進高校優(yōu)秀金融服務專業(yè)人才，不斷培育員工創(chuàng)新意識和開拓精神，營造機構(gòu)內(nèi)部良好的創(chuàng)新氛圍，通過引進新鮮血液加強農(nóng)村金融機構(gòu)服務農(nóng)業(yè)發(fā)展的活力。除此之外加強金融機構(gòu)內(nèi)部創(chuàng)新文化建設(shè)，增強農(nóng)村金融機構(gòu)的軟實力，同時增加農(nóng)村金融機構(gòu)的吸引力，進而從根本上促進金融服務農(nóng)業(yè)發(fā)展能力和發(fā)展水平。

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（作者單位：蘭州大學經(jīng)濟學院）

責任編輯：代建明