高德勝，趙婭倩

(吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130000)

當前，在中國特色社會主義進入新時代，依法治國取得重大進展的歷史性時刻，黨的廉政建設的重要性愈加凸顯。黨的廉政建設和反腐敗斗爭為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局提供堅強保障。在我國，“堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國的有機統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求?！盵1]依法治國離不開黨的領導，黨治理國家必須依靠科學的法治體系。所以必須加強黨的廉政建設以保證黨的純潔性和先進性，必須完善法治評估指標體系以保證法治建設的科學性，從而在科學的法治體系下保證從嚴治黨、廉潔黨風。加強黨的廉政建設，要以法治思維為引導，以法治評估為度量衡，以法律法規(guī)為手段，開展反腐倡廉工作，明確職責，貫徹兩個“主體責任”，講責任、敢擔當，為我國各項事業(yè)發(fā)展營造風清氣正的氛圍。對當前法治評估的本源性問題的追問直接關系到廉政建設的系統(tǒng)性和科學性，從發(fā)現廉政建設問題到解決問題，從法治評估機制應用到實現黨風廉潔的目的，是法治評估在黨的廉政建設實踐中的助力作用的具體體現。

一、法治評估的前提性追問

所謂法治評估，顧名思義，就是對國家法治建設水平的評估，是以評估的方式對法治建設水平的衡量?！胺ㄖ卧u估”一詞源于西方，由于近年來我國法治建設成績斐然，法治評估也適時應用于我國法治建設體系。就目前中國法治評估制度的現狀與發(fā)展做出追問，發(fā)現短板，以期完善法治評估制度體系，提高我國法治評估活動的科學性和權威性。

(一)法治評估緣由

全面依法治國作為當代國家治理的深刻革命，與決勝全面小康齊頭并進。從1997年十五大報告明確提出“建立社會主義法治國家”的目標，十六、十七、十八大以來，不斷推進法治中國建設進程，著力進行法治領域的改革，階段性成果巨大。今年十九大報告提出“到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。”[1]可見，法治中國建設在不同階段都有其階段性目標和任務，而各個不同階段任務是否完成，并不能通過主觀臆測，是需要科學的法治評估指標體系進行全方位分析和衡量的。隨著中國特色社會主義邁入新時代，全面依法治國建設也進入嶄新階段。在當代，法治重要性不僅體現在其作為一種治理工具，更體現為當代社會的精神引領。在法治建設不斷發(fā)展進程中，機遇與挑戰(zhàn)并存，如今法治固有缺陷已然顯現，為了進行法治改革，優(yōu)化法治體系，法治評估作為工具功能的方式重要性日益凸顯。法治非單向度概念，而是多向度、系統(tǒng)性工程，體現在立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)，權利制約、規(guī)則保障、社會治安維護等都是法治指向的目標。通過法治指標評估法治狀況，則是復雜多層次的，既體現在各個法治環(huán)節(jié)，又體現在各個法治體系層次。所以，法治評估最大的問題在于如何把不同發(fā)展狀況的國家或地區(qū)、復雜多層次的法治環(huán)節(jié)按照統(tǒng)一標準進行評估。在世界環(huán)境下，就不同社會制度的國家，不同發(fā)展程度的區(qū)域開展個性化、差異性評估；就區(qū)域化而言，如當前中國，不同民族、不同地區(qū)的經濟文化背景下，地方性法規(guī)差異較大，法治評估指標體系就必須針對具體對象的特殊性具體實施，這無疑加大了法治評估的難度，給法治體系建設的完善帶來了巨大挑戰(zhàn)。而面對中國各區(qū)域法治運行狀況的差異性、法治頂層設計與制度執(zhí)行之間的落差情況，必須運用法治評估指標體系進行評估，從而發(fā)現問題、解決問題、完善法治體系。這也正是法治評估對推進法治中國建設、落實依法行政、推動中國法治進程的現實意義體現。

(二)法治評估機制

目前，國內公開的法律評估指標體系分三個層面：中央層面、地方層面、社會層面。在中央方面，最新的是2015年中共中央、國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》；在地方上，全國大多數城市出臺了法治評估指標體系。以吉林省為例，于2014年出臺《吉林省法治政府建設指標體系》；在社會領域，最新且最具權威性的是中國政法大學法治政府研究院公布的《中國法治政府評估報告(2017)》，此系列的法治評估指標體系，最初是2013年6月由中國政法大學法治政府研究院自主研發(fā)，從2013年到2017年，項目組在中央意見的指導下不斷完善指標體系，幫助各級政府法治建設發(fā)現問題、解決問題。中國的法治評估實踐多以強調改善區(qū)域法治建設水平為目的，受地方政治、經濟、社會等因素影響較多，從各區(qū)域實際情況出發(fā)，評估難度大。法治評估指標體系建設需要強大的動力支持，其評估過程的復雜性需要來自政府的鼎力支持。所以當下法律評估主體往往以國家機關為主，國家機關作為掌握公共權力的公共組織，自身具有權威性，并且收集法治實施狀況的數據資料較為便利。但是以國家機關為主體，收集的數據資料有很大的傾向性，且數據信息不夠全面，很難真正代表民意，數據處理結果客觀性不足。鑒于此，法治評估主體應考慮多元化，形成以第三方組織執(zhí)行、國家機關委托、人民大眾參與的法治評估機制，以此保證法治評估結果的公平公正。我國目前法治評估究竟依何主體保證客觀性，還需大量實踐經驗積累和制度創(chuàng)新。同時以第三方組織為主體評估，還需要科學分析多重因素，以保障評估機制的科學性和權威性。為避免國家作為評估主體的利益傾向性，解決市場主體數據權威性問題，筆者建議構建以中央文件精神指導、上級國家機關委托、第三方組織執(zhí)行、監(jiān)察部門監(jiān)督的混合機制，克服社會數據來源障礙與政府評估利益自顧的體制弊端。根據其結構特征，我們把這種法治評估體系命名為的“雙輪一軸”模式，如圖1所示。“雙輪一軸”模式的“雙輪”是指上一級國家機關和第三方組織，“一軸”指的是中央文件精神，“雙輪”在“軸”統(tǒng)一指導和連動下推進法治實評。具體來說就是：在上一級國家委托下，在專項財政支持下，在監(jiān)察部門監(jiān)督下，第三方組織按照客觀、科學、中立的原則實施設定的法治評估項目，針對具體的評估對象實現法治評估的實踐價值。上級國家機關委托旨在對下一級行政機關具有可控性，保證下一級相關單位能夠及時有效提供客觀數據，協助第三方機構科學有效執(zhí)行評估計劃，國家財政專項撥款和監(jiān)察部門監(jiān)督以保證評估過程順利進行的物質基礎和制度保障。第三方組織可以是專門的科研機構和相關獨立的企事業(yè)單位，在第三方組織執(zhí)行過程中通過大眾積極參與，社會各方援助最終保持第三方組織的公正性。最終，在上一級國家機關和第三方組織的共同作用下保證法治評估的權威性和科學性，科學有效地為法治中國建設做出貢獻。

圖1 法治評估的“雙輪一軸”模式圖

(三)法治評估標準

法治評估的評估標準是度量法治中國建設進程的標尺。法治評估指標在評估過程中并不能作為直接的結果測量工具，而必須通過評估標準將其量化，在實際中以具有可操作性的量化標準評估得出科學的數據和結論。具體可操作的評估標準必須依據科學的評估指標體系，注重標準執(zhí)行過程的科學性。而我國現有評估體系帶有強烈的區(qū)域性特征，法治評估指標體系和評估標準不統(tǒng)一，缺乏完備和普遍的法治評估體系，需要設計具有中國本土特色的法治評估體系。同時關于法治評估的具體標準問題，各方觀點不一。主要包括定量與定性方法問題、評估進路的選擇問題、評估指標的設置問題等。就評估方法而言，我國目前的法治評估包括定量與定性的方法。定量評估方法是通過調查統(tǒng)計為評估指標進行賦值打分，借助大量的客觀數據進行統(tǒng)計分析的過程。定性評估方法注重人的主觀價值判斷，是通過調研、觀察等強調人的主觀能動性進行分析判斷的過程。從定量法角度看，定性法缺乏客觀性，價值判斷具有一定的傾向性，不能體現評估結果的客觀公正。定性方則認為定量評估以調查問卷和官方統(tǒng)計數據為主要數據來源，問卷對象、問卷內容設置的科學性、官方數據的公正性等對最終結果可能產生負面影響。針對此類在法治評估標準設置的相關問題的爭論，筆者認為應該遵循以下原則，以保證評估標準在執(zhí)行過程中的可操作性和科學性。第一，在方法上，堅持定量與定性相結合的方法，科學的評估離不開客觀的數據和價值判斷，二者不可割裂；第二，按照科學的法治評估指標設定評估標準，評估標準貫穿層層指標體系，以各級指標為依據設置評估標準；第三，建立各級地方獨立評估，全國統(tǒng)一指導，點線面結合統(tǒng)一的法治評估機制，以保證評估標準的可操作性；第四，建立制度實效評估和公眾滿意度評價相結合的雙重標準機制，定期進行指標調整和標準更新，以保證評估體系的科學性。評估標準通過評估地區(qū)制度部署運作，測算法治制度與實施匹配度，發(fā)現法治實踐問題之外，更重要的是通過法治評估讓公眾產生法治意識，形成法治信念，從全社會推進法治中國建設。

二、法治視野下黨的廉政建設的實踐反思

中國共產黨的廉政建設是法治建設的前提和主體工程，沒有黨的法治化就沒有國家和社會的法治化，黨的廉政建設法治化是現代國家治理的必然趨勢。黨的法治化領導和帶動了國家的法治化，極大豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法治體系，為全方位法治構建提供政治保證。新時期黨中央將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭擺到前所未有的高度。

加強黨的廉政建設，必須依靠中國特色社會主義法治提供制度支持和保障。改革開放40年以來，我國已經形成符合國情、反映民意、順應潮流的中國特色社會主義法治道路。法治作為中國共產黨治國理政的基本方式，具有積極的價值。當前，在中國社會轉型變革的關鍵時期，現代法治發(fā)展也出現諸多可能性。推進法治評估體系，對于分析防范法治體系漏洞、監(jiān)督法治實施、完善法治運行各個環(huán)節(jié)具有重大實踐意義。首先，法治評估是建設法治中國的重要助力。中國當前區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡性使得區(qū)域法治化程度參差不齊，相對于發(fā)展程度較為落后的西部地區(qū)，中東部地區(qū)法治水平明顯較高。對先行發(fā)展地區(qū)法治體系建構的過程進行評估，可以使當地法治體系更加完善，并且為其他地區(qū)法治建設提供借鑒和指導，從而以區(qū)域輻射全國，推進中國法治建設一體化。其次，法治評估可作為推進創(chuàng)新中國發(fā)展的重要手段。通過法治評估指標體系對中國特色社會主義法治體系的考核評價，發(fā)現體系短板，完善法制體系。在走中國特色社會主義法治道路的過程中，中國的法治實踐不斷發(fā)展完善，同時給世界各國貢獻中國的法治方案，體現中國法治智慧。最后，法治評估有助于推動中國法治政府建設。如，政府權力規(guī)范作為法治的重要內容，通過法治評估指標體系中的行政監(jiān)督體系、政務公開體系等達到規(guī)范行政權力、實現政務透明的目的，助力我國依法執(zhí)政、法治政府建設。法治評估在推進法治中國、創(chuàng)新中國、法治政府建設方面意義重大，作為國家治理領導力量的中國共產黨，必須加強黨的廉政建設，對黨的各方面領導工作進行法治評估，推進廉政建設法治化。

廉政建設是我們黨興旺發(fā)達和國家長治久安的根本保證。我國一直以來對黨的廉政建設和反腐敗工作保持不懈怠、不放松的態(tài)度，從各個環(huán)節(jié)狠抓廉政建設，效果顯著。自十八屆三中全會以來，黨的廉政建設作為黨建的重要任務，內涵更加豐富。清正廉潔的黨員隊伍關系黨的健康發(fā)展，關系社會的安全穩(wěn)定，關系人民的幸福安康。尤其是黨的十九大的召開，新時代對黨風廉政的建設提出了新的要求，提出要持之以恒正風肅紀，要奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，要健全黨和國家監(jiān)督體系等等。十八大以來的五年間，在全黨全社會的共同努力下，黨風廉政建設取得一定效果，黨內政治生活氣象更新，黨內政治生態(tài)明顯好轉，僅在糾正“四風”的問題上就處理違紀黨員干部25.6萬人。但是，進入新時代，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境依然復雜，黨內存在的思想、組織、作風不純等突出問題尚未根本解決。在嚴肅處理黨內現有問題的同時，要在法治視野下基于法治評估的三個提前性追問對黨的廉政建設進行思考，綜合各地法治評估報告情況，進行實踐反思，就會發(fā)現許多新情況、新問題：第一，廉政建設制度與執(zhí)行兩張皮，反腐敗工作紙上談兵、敷衍了事，執(zhí)行力度不強，效果不明顯；第二，黨風廉政建設機制不健全，問責機制不完善，許多黨政干部不以身作則；第三，黨風廉政教育不深刻，防患于未然的警示作用不大；第四，部分紀委監(jiān)督責任不落實，貫徹責任制的積極性不高，個別紀委的“不作為、慢作為和亂作為”導致腐敗的權力進不到權力制約的籠子里。要徹底解決以上四方面影響黨的建設質量的問題，必須在實踐中切實、全面發(fā)揮法治評估作用，發(fā)現、跟蹤、解決問題，科學有效地助力黨的廉政建設。因此，開拓法治評估對黨的廉政建設的實踐應用新領域，以法治評估三個向度的作用助力黨的廉政建設，最終在全社會共同努力下換來海晏河清、乾坤朗朗。

三、實踐中法治評估對黨的廉政建設的助力作用

在實踐中，法治評估不但提供了一種量化機制，也提供了一種互動機制，通過法治評估的實踐將法治運行的雙方( 國家與社會) 緊密聯系起來。這種互動機制也有助于形成穩(wěn)定的法治秩序，從而提升法治的可能性[2]186-192。在實踐中這種機制作用于黨的廉政建設，就會對黨的廉政建設起重要的助力作用。這種作用體現在開始的預警防范問題發(fā)生，到工作過程的監(jiān)督震懾防止問題擴大，最終通過評估的實際數據完善體系漏洞，對廉政建設的作用貫穿法治評估全過程。實踐中法治評估通過以下三個向度體現其對黨的廉政建設的助力作用。

(一)向度一：發(fā)揮法治評估的預警作用，防范權力腐敗

法治評估將法治量化，通過數據分析有助于解決當代法治現實問題。在中國語境下，法治評估指標體系能夠監(jiān)測法治建設的運行狀況，分析法治程序問題，評估法治建設成效。法治評估指標體系通過利用大數據、云計算，科學分析評估指標，對法治評估指標體系持續(xù)完善，使之更好地為法治建設體系服務。在法治評估指標體系實踐過程中，指標的理論構建通過實際操作，對法治運行現狀進行全面評估，從而對未來法治發(fā)展進行全方位認知，為法治建設提供更多可能性。誠然，在黨的廉政建設方面，法治評估一定程度上的預警作用也可以起到“提前防范、主動防范”腐敗發(fā)生的作用?！吨袊ㄖ握u估報告(2017)》中的客觀指標“依法行政制度體系”“行政決策”“政務公開”等評估，檢測法治運行機制中的漏洞，同時完善法治體系，提前預防“鉆法律空子”的僥幸心理和有效遏制這種不正當行為，從源頭上有助于防治權力腐敗。黨的廉政目標的實現，離不開三個條件：一是高素質的黨員從政者，二是風清氣正的社會風氣，三是知法用法的社會大眾。據相關法治評估報告內容顯示：當前針對腐敗問題多關注于事后調查，而對事前的通告警示工作不夠重視，而這就導致部分人員心存僥幸，掩耳盜鈴，結果一發(fā)不可收拾。另外，社會民眾自我保護意識薄弱，對反腐認知不到位，單純仇視貪官污吏，卻又對于一些腐敗現象無動于衷，對于發(fā)現的犯罪線索沒有履行舉報的公民義務。因此，我們要加強法治評估的宣傳工作，落實法治評估發(fā)現問題，以教育工作為先導，發(fā)揮法治評估的提前預防作用。總之，通過評估發(fā)現漏洞，預設可能出現的投機行為，從而以法治的威懾力警示黨員干部，防范“四風問題”(形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡主義)，堅定提高黨的四種能力，筑牢黨性原則紅線，始終保持黨的清正廉潔、為民務實本色。

(二)向度二：發(fā)揮法治評估的監(jiān)督作用督促黨風廉正

法治評估指標體系在實踐中具有監(jiān)督作用。在實際評估過程中，評估的指標具有目標性。法治評估在實施過程中的目標是通過評估發(fā)現問題，給出建議，所以法治評估指標體系也是作為一種考核和監(jiān)督體系，不僅僅只是衡量法治體系和法治運行狀況，也是對法治實施狀況的監(jiān)督過程。實際上法治評估實施過程就是監(jiān)測現行法治體系頂層設計與制度實際執(zhí)行的落差，透析法治建設體系在制度實施中存在的問題，提供解決問題的建議。在黨的建設中更是如此，法治評估指標對黨內廉政狀況進行評估，監(jiān)督黨內的各種不正當行為，防止黨內腐敗發(fā)生。如，WJP(世界正義工程)[3]提供的量化評估工具，其中有限制政府權力的指標，包括立法、司法、獨立審計機構控制政府權力，政府不當行為受制裁等6個二級指標，該指標主要是通過權力限制來衡量政府權力運行狀況。限制腐敗問題的指標包括行政、司法、立法、軍警不以權謀私的二級指標，主要是以行政司法等權力行使過程是否受貪污、賄賂的腐敗行為影響，通過權力行使主體情況來評估法治效果。政府開放性的指標，包括法律和政府數據公開程度、公眾知悉權、公眾參與權等4個二級指標。該指標主要是通過政務公開程度和公民權利行使情況的角度測評，體現法治中權力受權利制衡的性質。WJP中的限制政府權力的指標設置間接反映了法治評估在黨風廉政建設中的監(jiān)督作用，監(jiān)督權力行使，有助于制約黨風不正行為的發(fā)生。上述法治評估中的各項指標對法治制度環(huán)境、法治實施環(huán)境、法治價值環(huán)境各個方面的考核評估，無形中會對各行政主體形成壓力，在高壓態(tài)勢下的監(jiān)督必然減少違法犯紀的可能性。通過法治評估指數的社會公布，社會各界了解我國法治體系建設現狀，對多發(fā)問題形成社會輿情監(jiān)督。有效預防和化解網絡信息矛盾體制，健全網絡平臺準入規(guī)則，發(fā)揮人民主體作用，在全社會建立并完善暢通有序的相關監(jiān)控機制[4]122-128。在當今互聯網發(fā)展態(tài)勢下，使監(jiān)督隨處可見，腐敗無處藏身。

(三)向度三：發(fā)揮法治評估的實證效用，完善法律法規(guī)

在經濟學中，效用是用來衡量消費者對某種商品或服務的滿意度或幸福感的尺度，簡而言之，就是一種行為帶來的好處或益處。在法治評估中引入效用一詞，旨在通過法治評估的實證數據對中國法治建設帶來益處，亦即法治評估的實證效用助力中國法治體系完善。法治評估通?？晒┦褂玫膶嵶C方法包括定量和定性兩種方法。定量法一般通過調查、實驗等進行數據統(tǒng)計分析，此法以效率為重，結論具有整體性。定性法價值傾向較強，主要通過法治個案研究、觀察等方法，結論具有價值指向功能。通過以上兩種實證方法進行法治評估，可以為廉政建設提供真實有效的數據和綜合分析的結論，為完善相關制度提供有效參考和依據。如，“余杭法治實驗”借鑒香港模式，提出“法治指數的量化技術”，同時不忽略定性工具，實現了客觀數據和主觀判斷的完美銜接。2013年中國政法大學法治政府研究院啟動中國地方法治政府評估項目以來，法治評估結果始終顯示我國“行政執(zhí)法”和“法治政府建設的組織領導”兩項指標不及格，說明行政執(zhí)法是法治政府建設的短板，這就要求政府不斷完善依法行政相關法律和制度體系。在2014年和2015年，項目組增加了“社會公眾滿意度調查”的分數比重，而公眾滿意度并無明顯提升，公眾對政府執(zhí)政水平評價不高，這就說明加強制度建設更要注重制度實施效果的考察。所以法治評估指標體系的建構，廣義上增加了我國法治體系其他相關制度的需要，同時也是對我國法治建設體系自身的完善，這體現了法治評估對完善法律法規(guī)的雙重價值。我國目前許多地方法治評估有實用性的傾向，主要體現在將行政執(zhí)法服務作為當地政府行政決策的指標，例如由某些地方政府組織實施的政府法治建設評估。因此，現實情況要求在法治評估體系中引進第三方組織，除了要保證法治評估的公正性之外，還要突出第三機構在服務社會、增進社會福祉方面的指導作用，體現相關政府機構在日常工作中樹立立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨，落實利民、便民、濟民的準則。最終通過法治評估的預警作用來增強主體不想腐的自覺，同時通過法治評估的考核監(jiān)督強化評估對象服務于民的效率，杜絕消極形式的腐敗。因此行政執(zhí)法的實證效度考核，在實踐上豐富了法治評估體系，在理論上推動了相關法律法規(guī)的進一步完善。

總而言之，當今社會法治是約束和規(guī)范權力濫用的最好方式。新時代法治中國建設必須以廉政建設為基礎，以廉潔政府和清明政治保證黨依法治理社會、依法治理國家。同時廉政需要法治作保障，法治是落實廉政的關鍵。廉政不僅是教育官員清廉從政，更重要的是從法治角度，約束規(guī)范官員權力濫用。廉政建設目的的實現，必須體現在四個方面：一是“政局”，造就公正清明的政治氛圍；二是“政制”，建立廉潔高效的政治制度；三是“政策”，制定解民困、取民信并且確保政治清明的政策措施；四是“政德”，要求官員樹立廉潔奉公、為民表率的官德。在實踐中“政局、政策、政制、政德”[5]63-65，104都離不開科學完善的法治體系作用。所以，廉政建設法治化至關重要，而法治化的廉政建設必須以科學可操作的法治評估為前提，在法治評估過程中發(fā)現問題、解決問題，完善法律法規(guī)。

當前學界多關注域外法治評估的分析和地方性法治評估指標體系的構建，仍然存在理論分析有余、實踐認知不足的問題。所以，法治評估必須進行實踐突破和理論創(chuàng)新，開發(fā)法治評估實踐應用新領域。法治評估指向實踐應用，在測評法治實施狀況，綜合分析法治目標實現程度的同時，以法治評估實際數據作為法治實踐的素材和依據，支持法治體系完善，搭建法治理想和法治現實的溝通之橋。針對目前我國仍然嚴峻的廉政建設問題，提出在實踐中以法治評估三個向度作用助力黨的廉政建設可以具體化為通過法治評估的預警作用防范政治腐敗、權利濫用，通過法治評估的監(jiān)督作用督促黨風廉正、政治清明，通過法治評估的實證效用完善黨內法規(guī)、推進廉政建設。廉政建設對新時代的法治中國建設有長遠意義和影響，而法治評估作為實現其目標的有力抓手，期待能夠有更多的實踐向度突破和理論視域創(chuàng)新，為推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的落實和偉大復興中國夢的實現做出更大的貢獻。