申娜

近年來(lái)，我國(guó)因環(huán)境敏感項(xiàng)目或者環(huán)境污染問(wèn)題而誘發(fā)的環(huán)境群體性事件時(shí)有發(fā)生。繼征地糾紛和勞資糾紛之后，環(huán)境糾紛又成為一個(gè)容易激化社會(huì)矛盾、影響社會(huì)和諧的新因素。環(huán)境群體性事件處理不當(dāng)，可能導(dǎo)致事態(tài)升級(jí)，引發(fā)更大規(guī)模的沖突，在降低政府公信力的同時(shí)，也影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，形成“多輸”局面。我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅(jiān)時(shí)期，如何正確預(yù)防和處理環(huán)境群體性事件，從而走出“多輸”的困局已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展中亟需解決的重大問(wèn)題。

一、環(huán)境群體性事件的現(xiàn)狀

環(huán)境群體性事件，是指由環(huán)境訴求引起的群體性沖突事件。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)環(huán)境群體性事件，隨著我國(guó)環(huán)境狀況的日益惡劣和民眾環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，環(huán)境群體性事件發(fā)生的頻率逐漸增多，其中規(guī)模比較大的有2012年的“四川什邡市反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件”、江蘇“啟東事件”和2016年海鹽縣政府籌建垃圾焚燒廠事件等。

根據(jù)我國(guó)2011—2015年環(huán)境信訪工作情況的統(tǒng)計(jì)，從2011年到2015年，環(huán)境信訪來(lái)信和來(lái)訪人數(shù)變化不大，但是5年里電話和網(wǎng)絡(luò)投訴件數(shù)逐年遞增的趨勢(shì)非常明顯。電話和網(wǎng)絡(luò)投訴總數(shù)從2011年的852700件，劇增到2015年的1646705件，年均增長(zhǎng)11.6‰與之相伴的是環(huán)境群體性事件以每年30%以上的速度上升。這充分說(shuō)明民眾改善環(huán)境質(zhì)量的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈。如果信訪所反映的環(huán)境問(wèn)題不能得到及時(shí)解決，就很容易轉(zhuǎn)變成為環(huán)境群體性事件。習(xí)近平總書(shū)記在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提到：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。生態(tài)文明是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題?！闭f(shuō)明國(guó)家對(duì)這方面的危害已經(jīng)有了充分的認(rèn)識(shí)。

二、環(huán)境群體性事件的發(fā)展趨勢(shì)及特征

根據(jù)對(duì)近幾年具有代表性的環(huán)境群體性事件的研究，筆者發(fā)現(xiàn)早期的環(huán)境群體性事件一般屬于事后救濟(jì)型，即工廠或者企業(yè)已經(jīng)造成了環(huán)境污染，民眾為了抵制污染而進(jìn)行的規(guī)模性維權(quán)運(yùn)動(dòng)。而近幾年發(fā)生的環(huán)境群體性事件則屬于事前預(yù)防型，無(wú)論是2012年江蘇“啟東事件”還是2016年海鹽縣垃圾焚燒事件，其矛盾的根源在于一些具有環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目尚處于規(guī)劃或者籌建過(guò)程中，一旦建成，可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成風(fēng)險(xiǎn)，雖然這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，但是已經(jīng)引起了民眾的恐慌，有些學(xué)者也稱其為風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件。該類型事件具有以下幾個(gè)特征：

（一）誘因不是已經(jīng)發(fā)生的危害而是可能存在的未知環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)近幾年發(fā)生的抵制垃圾焚燒項(xiàng)目事件中，引發(fā)群眾心理危機(jī)的不是已經(jīng)造成的污染，而是群眾對(duì)該項(xiàng)目可能造成的環(huán)境污染的一種擔(dān)憂和焦慮，在此心理危機(jī)的驅(qū)使下，群眾自發(fā)組織起來(lái)抵制這些具有高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。

（二）民眾支持的廣泛性，參與成員層次的復(fù)雜性

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)文明程度也隨之提高，民眾從最初只關(guān)注溫飽問(wèn)題，到現(xiàn)在開(kāi)始關(guān)注自身的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境群體性事件一旦形成就具有驚人的號(hào)召力和擴(kuò)散力，參與者人數(shù)眾多。既有直接受影響的群眾，也有吶喊助威的支持者；既有個(gè)體化的參與，也有組織性的參與。這也說(shuō)明了風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境事件本身具有“羊群效應(yīng)”，羊群效應(yīng)是人類從眾心理的一種表現(xiàn)，是指人的行為或心理會(huì)追隨大多數(shù)人，受大多數(shù)人的影響。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，因此，在風(fēng)險(xiǎn)類環(huán)境群體性事件中，早期只有少數(shù)有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的人去組織或參與，而隨著媒體或網(wǎng)絡(luò)的不斷渲染，這種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷被擴(kuò)大化，從而使得更多的人參與抵制。

（三）訴求呈現(xiàn)多樣化

在事后救濟(jì)型環(huán)境群體性事件中，群眾的利益訴求一般比較單一，無(wú)非就是停止污染損害和進(jìn)行污染損害賠償。而在風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件中，公眾的訴求比較復(fù)雜和多樣化，呈現(xiàn)出更多的權(quán)利訴求和利益動(dòng)機(jī)。有的是抵制污染項(xiàng)目，有的是索取經(jīng)濟(jì)賠償，有的涉及到本地企業(yè)之間的明爭(zhēng)暗斗。在2012年寧波鎮(zhèn)海反“PX”項(xiàng)目事件中，政府在制定征地補(bǔ)償方案的時(shí)候，有些村被納入到征地補(bǔ)償范圍之內(nèi)，有的村則被排除在外。因此，村民以環(huán)保為借口而進(jìn)行的群體性抵制事件，看似是對(duì)環(huán)境權(quán)益的訴求，實(shí)則是為了維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益。

（四）網(wǎng)絡(luò)成為風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件擴(kuò)散的主要平臺(tái)

從我國(guó)近幾年環(huán)境信訪數(shù)據(jù)可以看出，早期群眾上訪主要是通過(guò)信件或者直接到訪的方式反映問(wèn)題，而近幾年，信件和到訪人數(shù)明顯減少，網(wǎng)絡(luò)和電話投訴逐漸增多。隨著我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量的高速增長(zhǎng)，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)改變了我國(guó)社會(huì)輿論的生態(tài)環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展改變了傳統(tǒng)的交流方式，不僅使我們可以更快捷地獲取網(wǎng)絡(luò)信息，也使得環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件可以迅速地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體傳播到世界的每一個(gè)角落，從而使風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件起到明星式的影響效果。

三、環(huán)境群體性事件的治理對(duì)策

風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件的密集發(fā)生嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)治安、影響了社會(huì)穩(wěn)定，針對(duì)此類事件，我國(guó)政府往往采取一鬧就停的方式，使得很多原本對(duì)社會(huì)有益的項(xiàng)目就此擱置，不僅造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，也大大降低了政府的公信力。要妥善地解決此類問(wèn)題，必須通過(guò)改變傳統(tǒng)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制、健全風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制、完善公眾參與程序等方式進(jìn)行有針對(duì)性的治理。

（一）加強(qiáng)環(huán)保的宣傳教育工作，引導(dǎo)公眾依法有序地參與環(huán)境保護(hù)

目前，我國(guó)民眾的環(huán)保意識(shí)已經(jīng)有了很大的提高，對(duì)環(huán)境安全的訴求已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)的全民共識(shí)，但是大部分公眾對(duì)于環(huán)保的認(rèn)識(shí)還僅僅停留在表面，缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)消息的準(zhǔn)確判斷。譬如我國(guó)各地頻繁爆發(fā)的抵制“PX”項(xiàng)目事件，在網(wǎng)絡(luò)媒體的夸大宣傳下，“PX”被污名化、妖魔化，而實(shí)際上“PX”并沒(méi)有劇毒，它只是一個(gè)非常普通的化工產(chǎn)品，公眾因沒(méi)有深入系統(tǒng)地去了解相關(guān)專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致出現(xiàn)一點(diǎn)風(fēng)吹草動(dòng)就陷入恐慌和焦慮之中。

此外，我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)有很多方式，有的是自發(fā)無(wú)序的參與，有的則是依法有序參與。我國(guó)環(huán)境群體性運(yùn)動(dòng)就屬于前者，這種無(wú)序的參與存在著許多非理性甚至是暴力的行為，非但不能化解矛盾，還會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。因此，要教育和引導(dǎo)公眾通過(guò)法律的途徑來(lái)維權(quán)，營(yíng)造和諧的法制環(huán)境，降低風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件的發(fā)生頻率。

（二）改變政府GDP至上的政績(jī)觀，建立正確的風(fēng)險(xiǎn)管理思維

在GDP至上思想觀念的驅(qū)使下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)以每年平均7%的速度飛速發(fā)展，有些政府和官員為了追求一己私利，為了追求政績(jī)，明明知道有些項(xiàng)目會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞，卻還要引進(jìn)，不僅造成了環(huán)境污染，還損害了人民群眾的健康。

要徹底解決這個(gè)問(wèn)題，就要摒棄傳統(tǒng)的GDP至上的官員政績(jī)考核模式，建立環(huán)境責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)制，在對(duì)政府和官員進(jìn)行績(jī)效考核的時(shí)候?qū)h(huán)境作為一項(xiàng)重要的因素納入其中。這樣就會(huì)促使政府在作出任何環(huán)境開(kāi)發(fā)的行政決策時(shí)，都會(huì)將生態(tài)文明放在首位，從而減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性。

（三）完善環(huán)境信訪制度，加強(qiáng)政府網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督

環(huán)境信訪是指民眾通過(guò)書(shū)信、電話、走訪等方式向各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門反映環(huán)境問(wèn)題，提出意見(jiàn)或投訴，由各環(huán)保行政部門依法進(jìn)行處理的一項(xiàng)活動(dòng)。環(huán)境信訪是我國(guó)解決環(huán)境糾紛和實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利救濟(jì)的一個(gè)非常重要的途徑，近些年隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，電話投訴和網(wǎng)絡(luò)投訴占了很大的比重，因此，政府要健全網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政體系，設(shè)置專門的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和民眾進(jìn)行溝通，學(xué)會(huì)應(yīng)對(duì)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿情，引導(dǎo)正確的網(wǎng)絡(luò)輿論走向，從源頭上發(fā)現(xiàn)誘發(fā)環(huán)境群體性事件的隱患，從而有效預(yù)防環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（四）健全政府、企業(yè)和民眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件密集發(fā)生的原因從表面上來(lái)看僅僅是民眾的維權(quán)運(yùn)動(dòng)，而究其深層次原因，則是民眾對(duì)政府工作的否定和懷疑。很多項(xiàng)目對(duì)社會(huì)和群眾帶來(lái)的益處遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其弊端，并且可以通過(guò)環(huán)保部門的評(píng)價(jià)和審批，但是由于政府沒(méi)有和民眾及時(shí)溝通，沒(méi)有有效地信息公開(kāi)，使得群眾產(chǎn)生了很多不必要的顧慮，導(dǎo)致環(huán)境沖突的發(fā)生。因此，健全風(fēng)險(xiǎn)溝通體制，增強(qiáng)公眾參與，也是消弭此類事件的一個(gè)關(guān)鍵要素。