張勵(lì)

湄公河歷史學(xué)家米爾頓·奧斯本2000年撰寫(xiě)出版了《湄公河：動(dòng)蕩的過(guò)去，未卜的將來(lái)》一書(shū)，書(shū)名亦或預(yù)言亦如詛咒。今年7月，當(dāng)韓國(guó)公司建造的老撾大壩潰壩、中國(guó)正積極參與救援之際，美國(guó)務(wù)院官員卻“以河之名”掀起了爭(zhēng)議性的水話題。那么，美國(guó)無(wú)端抹黑中國(guó)的根本意圖是什么？湄公河相關(guān)問(wèn)題對(duì)中國(guó)又意味著什么？

“以河之名”的湄公河水外交風(fēng)云又起

湄公河流域是全球水外交沖突最嚴(yán)重的地區(qū)之一。幾十年來(lái)，有關(guān)湄公河干旱、泄洪、航運(yùn)安全、水資源數(shù)據(jù)分享等議題的水外交風(fēng)云不斷在中國(guó)與湄公河國(guó)家（緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南）間上演。此次更為特殊的是，在中國(guó)與老撾潰壩事件毫無(wú)關(guān)聯(lián)的情況下，美國(guó)竟然“以河之名”將中國(guó)卷入其中。

7月23日，在老撾南部，由韓國(guó)的SK工程與建設(shè)公司建造的桑片—桑南內(nèi)水電站大壩發(fā)生嚴(yán)重潰壩事故，超過(guò)50億立方米洪水快速下泄，截至8月8日已經(jīng)造成了34人死亡，97人失蹤，6000余人無(wú)家可歸。與此同時(shí)，位于湄公河支流西公河附近的柬埔寨暹邦也受到了老撾潰壩的洪水沖擊，居民菜園和稻田被沖毀。7月26日，中國(guó)人民解放軍“和平列車”醫(yī)療隊(duì)，民間公益組織公羊救援隊(duì)、藍(lán)天救援隊(duì)等立即加入了老撾救災(zāi)行動(dòng)。同時(shí)，中國(guó)政府也開(kāi)始緊急籌措救災(zāi)物資。

但就在各國(guó)關(guān)注老撾潰壩情況并施以援手之際，美國(guó)務(wù)院高級(jí)官員在8月2日回答記者有關(guān)美國(guó)務(wù)卿蓬佩奧對(duì)東南亞三國(guó)出訪的提問(wèn)時(shí)，卻突然“以河之名”將話題引向中國(guó)。美國(guó)務(wù)院官員在談及美國(guó)將參加第十一次“湄公河下游倡議”部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和老撾潰壩等水資源議題時(shí)，被記者問(wèn)及“一些國(guó)家認(rèn)為這是氣候變化造成，國(guó)務(wù)卿蓬佩奧是否會(huì)對(duì)此回應(yīng)”時(shí)，并未正面回答，而是轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移話題暗指上游國(guó)家對(duì)湄公河產(chǎn)生影響。當(dāng)記者問(wèn)上游國(guó)家是否指中國(guó)時(shí)，美國(guó)官員明確表示肯定，并指出中國(guó)對(duì)湄公河下游產(chǎn)生了影響，湄公河下游五國(guó)應(yīng)共同應(yīng)對(duì)。次日，中國(guó)外交部發(fā)言人表示，美方官員的有關(guān)言論毫無(wú)根據(jù)，中方一直十分重視湄公河下游國(guó)家的關(guān)切和需求，中方的真誠(chéng)幫助得到了下游國(guó)家的高度評(píng)價(jià)。一場(chǎng)“以河之名”的水外交風(fēng)云霎時(shí)又起。

湄公河：中國(guó)“避猶不及的命脈”？

從上個(gè)世紀(jì)八九十年代至2010年左右，中國(guó)對(duì)水資源議題持不愿過(guò)多回應(yīng)的態(tài)度，這造成一些國(guó)家認(rèn)為湄公河是中國(guó)“避猶不及的命脈”的假象。在該時(shí)期，湄公河國(guó)家以及部分域外國(guó)家“以河之名”對(duì)中國(guó)的“聲討”不斷。在干旱、泄洪、大壩建設(shè)、航運(yùn)安全構(gòu)建等議題上，這些國(guó)家對(duì)中國(guó)頻頻指責(zé)，不斷施壓，甚至將其與南海問(wèn)題等相掛鉤（稱之為“河海戰(zhàn)略”）。他們鑒于中國(guó)當(dāng)時(shí)不愿過(guò)多回應(yīng)的態(tài)度，感覺(jué)仿佛掐住了中國(guó)在湄公河上的“命脈”。

2010年起至今，中國(guó)在湄公河水資源合作中展現(xiàn)出了更為積極主動(dòng)的態(tài)度與行動(dòng)。這表明湄公河并非中國(guó)“避猶不及的命脈”，而是與下游國(guó)家因水而生、命運(yùn)與共的紐帶。2010年起，中國(guó)派出高級(jí)別官員連續(xù)參加第一至第三屆湄公河委員會(huì)峰會(huì)，并分享汛期水文數(shù)據(jù)等信息。2015年之后，中國(guó)參與區(qū)域合作的積極性進(jìn)一步凸顯。中國(guó)與湄公河國(guó)家將水資源合作列為瀾滄江—湄公河（簡(jiǎn)稱“瀾湄”）合作機(jī)制五大優(yōu)先領(lǐng)域之一，成立了全球湄公河研究中心與瀾湄水資源合作中心；舉辦瀾湄水資源合作城鄉(xiāng)供水規(guī)劃與管理培訓(xùn)班、瀾滄江—湄公河國(guó)家水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)研討會(huì)；2016年湄公河發(fā)生嚴(yán)重干旱，中國(guó)應(yīng)越南請(qǐng)求開(kāi)閘放水。2018年1月，李克強(qiáng)總理在出席瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議中談及未來(lái)瀾湄合作機(jī)制建設(shè)時(shí)，史無(wú)前例的把水資源合作放在了首位，并在第二條基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和第四條人力資源合作建議中也特別提及水利設(shè)施與水利研修等內(nèi)容。

美國(guó)借湄公河問(wèn)題介入地區(qū)事務(wù)

美國(guó)從上個(gè)世紀(jì)開(kāi)始便“以河之名”介入湄公河地區(qū)事務(wù)。2009年隨著奧巴馬政府對(duì)東南亞地區(qū)重視程度的增加，美國(guó)務(wù)卿希拉里于2009年7月在泰國(guó)普吉島與老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南外長(zhǎng)建立“湄公河下游倡議”，美國(guó)再次“以河之名”強(qiáng)勢(shì)歸來(lái)。2012年緬甸也正式加入該倡議。“湄公河下游倡議”涵蓋環(huán)境和水資源（越南和美國(guó)）、能源安全（泰國(guó)和美國(guó)）、教育（泰國(guó)和美國(guó)）、健康（柬埔寨和美國(guó)）、互聯(lián)互通（老撾和美國(guó)）、農(nóng)業(yè)與糧食安全（緬甸和美國(guó)）六大支柱，每個(gè)支柱議題由一個(gè)湄公河國(guó)家與美國(guó)共同主持。其中水資源一直是“湄公河下游倡議”關(guān)注的重點(diǎn)議題。在2018年8月3日的第十一次“湄公河下游倡議”部長(zhǎng)會(huì)議上，美國(guó)與湄公河國(guó)家外長(zhǎng)將上述六大支柱精簡(jiǎn)為水源、能源、糧食和環(huán)境關(guān)系，人類發(fā)展與互聯(lián)互通兩個(gè)包容性支柱，水資源被放在第一位。各方簽署了《2016～2020年湄公河下游倡議總體行動(dòng)計(jì)劃》，同時(shí)還著重提及了2017年開(kāi)始實(shí)施的《湄公河水資源數(shù)據(jù)倡議》。

本次美國(guó)借老撾潰壩，將中國(guó)指為“責(zé)任方”，主要有以下考量：

第一，用“中國(guó)大壩影響”來(lái)轉(zhuǎn)移公眾對(duì)美國(guó)氣候變化責(zé)任問(wèn)題的關(guān)注。在2018年8月2日美國(guó)務(wù)院高級(jí)官員答記者問(wèn)中，當(dāng)該官員提及“湄公河下游倡議”與老撾潰壩事件等水資源議題時(shí)，記者提問(wèn)表示一些湄公河國(guó)家將此歸因于氣候變化，該官員并沒(méi)有正面回答。之后當(dāng)記者再次提醒問(wèn)題是有關(guān)于氣候變化時(shí)，美國(guó)務(wù)院官員仍沒(méi)有做正面回應(yīng)。最后，當(dāng)記者再次直接提出“氣候變化”一詞是否是禁忌，不能被討論時(shí)，此官員則直接回避。美國(guó)在2017年退出《巴黎協(xié)定》后，受到國(guó)際社會(huì)指責(zé)。在此次答記者問(wèn)中，美國(guó)官員對(duì)氣候變化責(zé)任問(wèn)題不愿正面回答，卻采取了轉(zhuǎn)移視線的方式將問(wèn)題放到“中國(guó)大壩影響”上。

第二，美國(guó)在中美關(guān)系緊張背景下為“湄公河下游倡議”造勢(shì)以拉近與湄公河國(guó)家關(guān)系。正如前文所述，“湄公河下游倡議”提出的外交大背景是奧巴馬政府時(shí)期美國(guó)對(duì)東南亞地區(qū)重視程度的增加。而水資源議題一直在中國(guó)與湄公河國(guó)家間有著很高的敏感性。因此，美國(guó)此次借“老撾潰壩”之事提出“中國(guó)大壩影響論”，意圖在中美關(guān)系緊張的背景下，再次觸碰湄公河國(guó)家最敏感的神經(jīng)，以期加強(qiáng)湄公河國(guó)家對(duì)“湄公河下游倡議”的重視。但在特朗普政府上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)于湄公河地區(qū)的關(guān)注熱度大大減弱，且美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的行動(dòng)也使人們對(duì)美國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域的投入與決心產(chǎn)生懷疑。筆者與美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)和布魯金斯學(xué)會(huì)的學(xué)者討論“湄公河下游倡議”時(shí)，對(duì)方也都表示美國(guó)在該倡議的投入力度和資金都在減少。

第三，美國(guó)試圖渲染潰壩恐怖以減弱中國(guó)在水議題上的地緣政治經(jīng)濟(jì)影響力。自2015年中國(guó)與湄公河國(guó)家建立瀾湄合作機(jī)制后，中國(guó)在湄公河水資源議題上表現(xiàn)了出了史無(wú)前例的主動(dòng)性與積極性。而與之相反的是，美國(guó)在2017年特朗普政府上臺(tái)后，對(duì)與湄公河國(guó)家在水資源合作上的重視程度下降。因此，美國(guó)希望在宣傳“湄公河下游倡議”中《湄公河水資源數(shù)據(jù)倡議》等新亮點(diǎn)之時(shí)，借老撾潰壩渲染恐懼，并將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到中國(guó)身上，力求增強(qiáng)湄公河國(guó)家在水資源議題上對(duì)中國(guó)的警惕，從而影響中國(guó)與湄公河國(guó)家未來(lái)在大壩建設(shè)、航運(yùn)貿(mào)易、數(shù)據(jù)分享等方面的合作。

潰壩事件對(duì)中國(guó)的啟示

老撾的潰壩事件本與中國(guó)無(wú)關(guān)，但在美國(guó)的牽扯下中國(guó)卻成了“躺槍者”！中國(guó)顯然無(wú)法在短時(shí)間改變處于上游的“天然不利的水資源政治地位”和極易成為眾矢之的現(xiàn)狀。此次潰壩事件也給了中國(guó)一些啟示。

第一，細(xì)化與公開(kāi)瀾湄合作機(jī)制中的水資源合作管理機(jī)制。在未確定細(xì)致的水資源合作管理機(jī)制前，任何一個(gè)水資源項(xiàng)目的失敗都會(huì)給中國(guó)帶來(lái)更多的政治與經(jīng)濟(jì)副作用。瀾湄合作機(jī)制建設(shè)已走過(guò)了近三年，這個(gè)因水而生、因水而連、因水而興的地區(qū)機(jī)制如無(wú)法在水資源合作機(jī)制上給出一張完美的答卷，就將很難使成員國(guó)以及域外國(guó)家信服。此外，筆者多次參與湄公河水資源議題的國(guó)際會(huì)議探討后發(fā)現(xiàn)，湄公河國(guó)家以及域外國(guó)家對(duì)于瀾湄合作機(jī)制下水資源合作管理機(jī)制內(nèi)容十分關(guān)心，他們希望看到詳細(xì)的機(jī)制建設(shè)規(guī)劃。而對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，與湄公河國(guó)家一同制定涵蓋水資源利用、監(jiān)督、信息交流、管理等基本原則性的機(jī)制內(nèi)容也相對(duì)較易，且有利于把握機(jī)制建設(shè)的主動(dòng)權(quán)。

第二，形成與域外國(guó)家良性的水資源機(jī)制競(jìng)合模式。水議題始終是一個(gè)域外國(guó)家切入湄公河地區(qū)事務(wù)的低成本議題。美國(guó)的“湄公河下游倡議”、日本的“湄公河流域五國(guó)與日本合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議”、澳大利亞的“湄公河水資源項(xiàng)目”、韓國(guó)的“韓國(guó)—湄公河國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議”等無(wú)不強(qiáng)調(diào)湄公河水資源議題?；阡毓铀h題上已齊聚域外國(guó)家這一無(wú)法改變的現(xiàn)狀，首先，中國(guó)要以不變應(yīng)萬(wàn)變，以瀾湄合作機(jī)制不斷加強(qiáng)各成員國(guó)在水資源管理機(jī)制建設(shè)的推進(jìn)力度，避免他國(guó)“以河之名”大做文章。其次，中國(guó)可加強(qiáng)與域外國(guó)家在水資源管理上的平等對(duì)話，吸取他方的優(yōu)勢(shì)之處，進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，以贏得湄公河國(guó)家的尊重和信任。最后，中國(guó)要樹(shù)立信心，因?yàn)槿魏卫@過(guò)中國(guó)的湄公河管理機(jī)制都是難以持久維系的，也不是科學(xué)合理的，其忽視了中國(guó)位于河流沿岸重要一員的身份。同時(shí)，域外國(guó)家在湄公河上的利益與中國(guó)和湄公河國(guó)家完全無(wú)法比擬。

第三，提高湄公河水資源合作項(xiàng)目的可靠性與透明性。老撾桑片—桑南內(nèi)水電站大壩的潰壩引起極大不滿具有多個(gè)原因：一是電力公司與老撾政府簽訂的協(xié)議并未公布，因此是否包含跨境補(bǔ)償規(guī)定不得而知。二是該電站在潰壩前通知當(dāng)?shù)卣臅r(shí)間不足，造成巨大傷亡。三是沒(méi)有對(duì)應(yīng)的跨境應(yīng)急通信系統(tǒng)，因此雖然老撾的水很快到達(dá)柬埔寨造成災(zāi)害，卻無(wú)人通知下游的柬埔寨。四是據(jù)國(guó)際河流組織稱，該大壩并沒(méi)有進(jìn)行跨境環(huán)境影響官方評(píng)估。所以，中國(guó)在瀾湄合作機(jī)制下的水資源合作中首先要加強(qiáng)項(xiàng)目的可靠性與透明性，在中國(guó)水利企業(yè)與湄公河國(guó)家合作中要更為注重環(huán)境影響評(píng)估、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等內(nèi)容建設(shè)，以降低風(fēng)險(xiǎn)。

第四，保持和增強(qiáng)湄公河水資源話語(yǔ)的主動(dòng)權(quán)與解釋權(quán)。在此次老撾潰壩事件中，美國(guó)在記者會(huì)上見(jiàn)縫插針式地對(duì)中國(guó)抹黑，被中國(guó)及時(shí)獲悉并迅速做出有力的回?fù)?，并以多語(yǔ)言進(jìn)行了傳播，避免了湄公河國(guó)家的誤解。因此，未來(lái)中國(guó)要繼續(xù)保持對(duì)湄公河水資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)以及風(fēng)險(xiǎn)管控等議題的警覺(jué)性，把握話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)與解釋權(quán)，并建立瀾湄合作機(jī)制下成員國(guó)間的水訊息直通頻道，以及對(duì)外的多語(yǔ)言信息傳播途徑，避免他國(guó)“以河之名”對(duì)中國(guó)掀起水外交風(fēng)云，影響中國(guó)的國(guó)家聲譽(yù)與水利投資。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后，云南大學(xué)周邊外交研究中心/國(guó)際關(guān)系研究院助理研究員。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體構(gòu)建視閾下的水沖突新態(tài)勢(shì)與中國(guó)方略研究》的階段性成果）