宗習(xí)均

摘要：認證認可是軍民融合國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。本文深入分析了認證認可在實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的重要作用，明確了認證認可發(fā)展水平與軍民融合深度發(fā)展要求存在差距，并就深入推進認證認可軍民融合跨越式發(fā)展提出了政策建議。

Abstract： Certification and accreditation is an important part of the national strategy of military-civilian integration. This paper deeply analyzes the important role of certification and accreditation in the implementation of the military-civilian integration development strategy， clarifies the gap between the certification and development level and the development requirements of deep military-civilian integration， and puts forward policy recommendations for deepening the leaping development of the certification and recognition in military-civilian integration.

關(guān)鍵詞：認證認可；軍民融合；重要作用

Key words： certification and accreditation；military-civilian integration；important role

中圖分類號：E25 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）29-0030-03

0 引言

認證認可是軍民融合國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。《國務(wù)院關(guān)于加強質(zhì)量認證體系建設(shè)促進全面質(zhì)量管理的意見》（國發(fā)〔2018〕3號）提出，構(gòu)建服務(wù)軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通用檢驗檢測認證體系，打造軍轉(zhuǎn)民、民參軍的能力驗證“直通車”。我們應(yīng)從服務(wù)軍民融合國家戰(zhàn)略的高度，強化認證認可能力建設(shè)，讓認證認可成為助推軍民深度融合的制度性基礎(chǔ)。

1 強化認證認可是堅定實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求

強化認證認可有利于提高軍民融合效率和效益。認證認可是市場經(jīng)濟條件下加強質(zhì)量管理、提高市場效率的基礎(chǔ)性制度。軍民融合使用認證認可工具，采信認證認可結(jié)果，既可以縮短軍品采購時間，降低軍品采購成本，也可以保障參軍企業(yè)的利益，提高企業(yè)的積極性。美國在國防工業(yè)轉(zhuǎn)軌過程中充分發(fā)揮了認證認可的作用。合格產(chǎn)品目錄制度（QPL）和合格供應(yīng)商目錄制度（QML）就是美國國防部采信認證結(jié)果的典型制度安排。美國法典第10卷第145章2452節(jié)授予軍事部門建立、發(fā)布、評審和修訂QPL的權(quán)力。美國國防部文件DOD4120.3-M《國防標準化和規(guī)范大綱方針與程序》規(guī)定了QPL和QML的目的、用途、限制、程序和格式。采購進入QPL目錄的產(chǎn)品只須對產(chǎn)品的批質(zhì)量進行檢驗，縮短了采購時間，節(jié)省了采購成本。同時，QPL目錄中的產(chǎn)品享有優(yōu)先選用權(quán)，提高了制造商參與產(chǎn)品鑒定的積極性，也維護了軍品生產(chǎn)的連續(xù)性。美國還加大了對民用標準、成功認證項目的認可力度，利用市場手段為國防建設(shè)提供經(jīng)濟、優(yōu)質(zhì)的技術(shù)和產(chǎn)品。在《“十三五”期間推進軍隊采購軍民融合深度發(fā)展意見》中，“實現(xiàn)軍地‘兩庫資源共享共用”，“引入國家節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品清單”，“完善軍隊藥材采購適用地方政府采購結(jié)果制度”等舉措，事實上就是軍隊采購采信政府認證的一種方式，既拓展了軍隊采購的范圍，也節(jié)約了軍隊采購成本。

強化認證認可有利于保障國防工業(yè)的質(zhì)量。質(zhì)量是國防工業(yè)的生命線，建立完善的安全審查、監(jiān)管和質(zhì)量保證制度，是防范和控制軍民融合質(zhì)量安全風(fēng)險的基礎(chǔ)。認證認可作為社會通用的現(xiàn)代質(zhì)量管理手段，在國防領(lǐng)域發(fā)揮著敲門磚和通行證的重要作用。美國根據(jù)產(chǎn)品的技術(shù)復(fù)雜程度及其重要性將對承包商的質(zhì)量保證要求進行分級管理。比如，復(fù)雜昂貴的武器系統(tǒng)執(zhí)行MILQ9858A《質(zhì)量大綱要求》，要求建立全面的質(zhì)量保證體系；簡單的武器系統(tǒng)執(zhí)行MILI45208A《檢驗系統(tǒng)要求》；對承包商規(guī)定的最低級控制要求是承包商承擔(dān)提供合格產(chǎn)品的職責(zé)，不提質(zhì)量管理的要求。①美國從2004年開始開展“可信代工項目”，并拓展為“可信供應(yīng)商”項目，以確保集成電路領(lǐng)域先進工藝可信賴和老舊工藝可獲得。認證也成為美國可信國防系統(tǒng)戰(zhàn)略的重要組成部分。②在軍民融合時代，民口企業(yè)參與國防建設(shè)的數(shù)量大幅增加。截至2017年4月末，國內(nèi)已有2054家民營企業(yè)獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可證，比2010年增長近3倍。2017年，在全軍武器裝備采購信息網(wǎng)注冊的企業(yè)已達到11791家，現(xiàn)場認證5716家，其中民營企業(yè)3709家，占64.9%。③在民營企業(yè)質(zhì)量參差不齊的背景下，強化認證認可有利于提高民營企業(yè)的質(zhì)量和技術(shù)水平，保障民參軍的質(zhì)量。目前，承擔(dān)大量任務(wù)和重要任務(wù)的民口配套單位以傳統(tǒng)的老牌國有企業(yè)、院所為主，供應(yīng)鏈管理相對落后和封閉。因此，強化認證認可能力建設(shè)，針對不同類型和層級的供應(yīng)商建立適宜的準入要求和質(zhì)量管理體系，有利于提高供應(yīng)商的供貨水平。

強化認證認可有利于增強軍民融合市場的開放性和包容性。軍民融合要求建設(shè)系統(tǒng)集成商、專業(yè)承包商和市場供應(yīng)商體系，大力推動競爭性采購。發(fā)達國家注重通過營造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，調(diào)動廣大承包商的積極性和創(chuàng)造力。比如，美國國防部采取“承包商身份識別、自由注冊，國防部分類審查”的方式，確保了創(chuàng)新型企業(yè)能夠公平進入武器裝備市場，有效破除了武器裝備市場的“彈簧門”、“玻璃門”和“旋轉(zhuǎn)門”。截止2013年11月，美國小企業(yè)承擔(dān)的新興戰(zhàn)略領(lǐng)域項目約占國防部項目總數(shù)的15%，2012年約占20%。我國武器裝備科研生產(chǎn)絕大部分由國有軍工企業(yè)完成，軍民間尚未建立權(quán)威、暢通的信息交互機制，民營企業(yè)對市場、產(chǎn)品需求信息掌握不足或滯后，裝備采購部門則不了解民營企業(yè)科研生產(chǎn)能力。權(quán)威統(tǒng)一的認證認可體系能夠有效傳遞企業(yè)的質(zhì)量狀況和管理水平，為軍民融合發(fā)展提供真實、可靠的質(zhì)量信息，有效解決軍民融合領(lǐng)域存在的信息不對稱難題。推進認證認可軍民融合，事實上在軍民系統(tǒng)間開辟出一個開放平臺，讓更多軍民企業(yè)同臺競技，在客觀上形成了一種同等能力同等對待的公平競爭機制和公開透明的市場競爭環(huán)境，為進一步深化軍民融合體制機制改革創(chuàng)造有利條件。

2 認證認可發(fā)展水平與軍民融合深度發(fā)展要求存在差距

近年來，我國認證認可發(fā)展突飛猛進，在服務(wù)軍民融合方面發(fā)揮了重要作用，但是與全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展要求相比，我國認證認可軍民融合還存在短板和不足。

一是碎片化的認證管理增加企業(yè)運行成本。“武器裝備質(zhì)量管理體系認證”與“裝備承制單位資格審查”兩證融合管理，簡化了企業(yè)的準入流程，降低了企業(yè)的準入門檻。但是，阻礙軍民深度融合的制度障礙依然存在?！吨袊嗣窠夥跑娧b備條例》規(guī)定，軍品承制組織必須通過軍工質(zhì)量體系認證，質(zhì)量體系評定不合格的單位不能承擔(dān)裝備科研、生產(chǎn)和維修任務(wù)。國軍標質(zhì)量體系認證具有事實上的強制性，不認證就不能承擔(dān)軍品任務(wù)。除了“軍工四證”以外，各領(lǐng)域、各部門乃至軍工企業(yè)也都設(shè)置了相應(yīng)的門檻，審查和認證多頭管理，認證范圍不兼容、不通用，認證程序復(fù)雜，增加了企業(yè)負擔(dān)。④對于從事軍民兩用產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)而言，除了建立軍工質(zhì)量體系以外，還要建立適應(yīng)市場需求的質(zhì)量管理體系，雙體系或者多體系并行，增加了企業(yè)質(zhì)量管理的復(fù)雜度和管理成本。20世紀90年代以前，美軍采辦當(dāng)局根據(jù)項目來要求承包商選用何種質(zhì)量管理體系，也造成在同一個承包商的企業(yè)中運行不同質(zhì)量管理體系的問題。l995年國防部頒布了“通用系統(tǒng)/ISO/EBC”備忘錄和“單一程序建議”備忘錄，要求在同一承包商范圍內(nèi)采用單一質(zhì)量管理程序，避免在同一企業(yè)范圍內(nèi)，為了相同的質(zhì)量目標運行多種質(zhì)量管理體系。⑤英國國防部推行“適宜的認證”政策，國防部要求與其有業(yè)務(wù)往來的承包商必須獲得一種質(zhì)量管理體系認證證書，但對具體執(zhí)行的質(zhì)量管理體系標準沒有做統(tǒng)一的、唯一性的規(guī)定。我國軍民融合深度發(fā)展需要進一步推動不同領(lǐng)域質(zhì)量管理體系的精簡、融合，最終形成權(quán)威、高效的質(zhì)量認證制度。

二是認證認可權(quán)威性和公信力不足。近年來，我國民參軍企業(yè)數(shù)量快速增加，但是在參與廣度和深度方面依然受限。民營企業(yè)主要承擔(dān)軍工裝備部分元件或外圍設(shè)備的制造，扮演著為國有大型軍工集團提供輔助功能的角色。民營企業(yè)參與廣度深度受限，除了自身規(guī)模小、人才技術(shù)儲備不足、企業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定等因素以外，信任傳遞機制缺乏也是重要原因。我國長期形成了國企、民企分離的二元結(jié)構(gòu)，國企是國防建設(shè)的主力軍，民營企業(yè)則不被信任。軍民融合深度發(fā)展必須解決橫亙在國防建設(shè)與民營企業(yè)之間的信任傳遞問題。在國際上，認證認可是傳遞信任的重要手段。目前，我國認證認可的權(quán)威性和公信力嚴重不足。無論是自愿性的還是強制性的認證都沒有國外的認可度高，在自愿性認證方面存在的問題尤為突出。深入推進軍民融合，必須解決認證市場存在的部分認證機構(gòu)重利輕責(zé)，虛假證明泛濫；部分企業(yè)重證輕質(zhì)，管理體系運行低效；市場規(guī)制重準入輕監(jiān)管，企業(yè)違法成本低；認證人員能力不足，責(zé)任不強等問題。

三是高端認證認可供給能力不足。在國家深度推進軍民融合發(fā)展的背景下，越來越多的民口配套單位參與到國防經(jīng)濟建設(shè)，并逐漸成為了一個重要組成部分。民口配套單位在裝備配套產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)成本構(gòu)成中有超過60%的是來自外部供應(yīng)商的原材料和組件，因此，配套產(chǎn)品的原材料采購和供應(yīng)商、供應(yīng)鏈管理對民口配套單位產(chǎn)品質(zhì)量、進度的保證、持續(xù)供應(yīng)能力、成本的降低極其重要。⑥隨著技術(shù)、產(chǎn)品日益復(fù)雜和全球化生產(chǎn)，供應(yīng)鏈的質(zhì)量管理問題更加突出。近年來，美國國防部、美國商務(wù)部等部門發(fā)布的報告認為，偽冒元器件已大量進入美軍武器裝備。2012年美國參議院軍事委員會發(fā)布的《國防供應(yīng)鏈偽冒元器件調(diào)查》報告中稱，其調(diào)查的1800件偽冒元器件案件中，發(fā)現(xiàn)總數(shù)超過100萬片的偽冒元器件已進入美軍現(xiàn)役裝備。⑦目前，我國國防信息化是軍工需求最大和民企參與最多的領(lǐng)域。在國家軍民融合公共服務(wù)平臺發(fā)布的181項軍民融合的需求中，航空、電子和信息化方面的需求分別為54、48和44項，合計占到總需求項目的70%。我國的先進工藝線以外資、合資為主，并且缺乏可信認證，掩膜版制備、封裝和測試過程中暗藏巨大安全隱患。⑧倪光南院士就曾呼吁加強網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的評測認證，確保供應(yīng)鏈的自主可控。⑨軍民融合急需加快網(wǎng)絡(luò)安全等特殊領(lǐng)域認證認可能力、認可項目建設(shè)，增加高端認證認可能力供給。

四是認證認可軍民融合法律法規(guī)不健全。認證認可活動有一套嚴格的國際標準和國家標準要求，其從業(yè)機構(gòu)、人員、工作程序都必須嚴格遵守相關(guān)標準的規(guī)定，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，作為我國認證認可領(lǐng)域全局性和基礎(chǔ)性法律依據(jù)的《認證認可條例》是一部行政法規(guī)，法律位階較低，對軍民融合也缺乏明確的規(guī)定。在法律責(zé)任方面，如果在企業(yè)認證過程中，出具了虛假證明或者出現(xiàn)了證明不實的情況，獲得認證資格的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品實際不符合該標準，產(chǎn)品存在缺陷，處罰力度也不夠，違法成本過低，不利于發(fā)揮認證法律制度的作用。

3 深入推進認證認可軍民融合跨越式發(fā)展

一是強化認證認可軍民融合頂層設(shè)計?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》《軍民融合促進法》等國家法律法規(guī)的制修訂要以提升認證認可的公正和公信力為核心，強化對質(zhì)量認證體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計，形成有利于認證認可軍民融合的標準體系、組織體系、監(jiān)管體系和公共服務(wù)體系。爭取5到10年內(nèi)逐步實現(xiàn)面向社會的第三方技術(shù)評價活動逐步向國家統(tǒng)一的認證制度轉(zhuǎn)變，遵循通用準則和標準，避免多頭管理和重復(fù)評價，維護質(zhì)量認證制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性，降低企業(yè)認證認可成本。發(fā)揮軍品認證和民品認證的優(yōu)勢，建立互認體系。加強政府、軍隊采購領(lǐng)域認證認可的采信制度設(shè)計，健全政府、行業(yè)、社會等多層面的認證采信機制。

二是實施通用檢驗檢測認證軍民融合工程。政府和軍方聯(lián)合實施通用檢驗檢測認證軍民融合工程，建立認證認可軍民融合長效機制，加快形成服務(wù)軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通用檢驗檢測認證體系。圍繞半導(dǎo)體集成電路、北斗衛(wèi)星導(dǎo)航等重點領(lǐng)域，開展軍民通用檢驗檢測認證體系建設(shè)。開展軍民共用質(zhì)量技術(shù)指標的檢測、試驗、鑒定與評價。完善裝備科研生產(chǎn)許可證制度和質(zhì)量認證體系，確保民營企業(yè)所生產(chǎn)裝備的質(zhì)量符合軍隊要求。開展軍民通用基礎(chǔ)產(chǎn)品認證，建立健全合格產(chǎn)品目錄動態(tài)調(diào)整機制和合格供應(yīng)商分類分級管理模式，優(yōu)化認證程序，降低企業(yè)制度性交易成本。加強質(zhì)量基礎(chǔ)建設(shè)，推廣質(zhì)量管理標準和質(zhì)量認證手段，鼓勵認證機構(gòu)為軍民融合企業(yè)提供“一體化”解決方案和“一站式”服務(wù)。建立軍民互用質(zhì)量人員鑒定體系。建立網(wǎng)絡(luò)空間安全的職業(yè)培訓(xùn)、認證和評價體系。

三是加強認證活動事中事后監(jiān)管。完善“法律規(guī)范、行政監(jiān)管、認可約束、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”五位一體監(jiān)管體系。加強認證監(jiān)管能力建設(shè)，充實軍民融合認證監(jiān)管力量，推進部門聯(lián)動監(jiān)管。清理、整合、規(guī)范現(xiàn)有認證事項，取消不合理收費，堅決治理認證亂象。加強對檢驗檢測認證機構(gòu)和獲證企業(yè)、產(chǎn)品的聯(lián)動監(jiān)管，嚴厲打擊非法從事檢驗檢測認證活動和偽造、冒用、買賣認證證書或者認證標志等行為，確保認證有效性和公信力。

四是嚴格落實從業(yè)機構(gòu)及人員責(zé)任。嚴格落實從業(yè)機構(gòu)對檢驗檢測認證結(jié)果的主體責(zé)任、對產(chǎn)品質(zhì)量的連帶責(zé)任。健全對參與檢驗檢測認證活動從業(yè)人員的全過程責(zé)任追究機制，建立出證人對檢驗檢測認證結(jié)果負總責(zé)制度，落實“誰出證，誰負責(zé)；誰簽字，誰擔(dān)責(zé)”。推行從業(yè)機構(gòu)公開承諾和信息公示制度，建立從業(yè)機構(gòu)及從業(yè)人員的誠信檔案，完善永久退出和終身禁入等失信懲戒機制，提高違法失信成本。

注釋：

①莫年春.美國國防部采辦質(zhì)量政策研究.2004年10月20日.http：//www.defence.org.cn/article-13-47228.html。

②張倩，馮園園.《GAO報告指出美國防可信先進微電子制造能力前景不明》，載于《防務(wù)視點》，2016年6期。

③北廣投發(fā)展.軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)進入紅利釋放期—軍民融合專題報告.http：//www.weinvestmentdevelopment.com/index.php/yanjiu/detail/id/444。

④梁文艷.軍轉(zhuǎn)民還需“接地氣”，民轉(zhuǎn)軍待破“三重門”，2015年10月3日http：//chuansong.me/n/420542651161。

⑤韓曉光：《美軍裝備質(zhì)量管理體系透視》，載于《國防技術(shù)基礎(chǔ)》，2004年3期。

⑥張俊禹：《關(guān)于推進建立民口配套單位合格供應(yīng)商體系的思考與建議》，載于《全國流通經(jīng)濟》，2017年11期。

⑦張倩，劉智成：《美國如何保證國防電子元器件供應(yīng)鏈安全》，載于《現(xiàn)代軍事》，2017年10期。

⑧劉從，馬亭：《集成電路產(chǎn)業(yè)軍民融合深度發(fā)展路徑探索》，載于《中國電子科學(xué)研究院學(xué)報》，2017年12卷第5期。

⑨丁丁.倪光南：加強評測認證，防止假國產(chǎn)威脅國家安全，2015年7月17日.http：//www.sohu.com/a/23209613_115561。

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