陸立中

（江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，鹽城224002）

江蘇省鹽城市地處蘇北里下河地區(qū)，轄1市5縣3區(qū)，淮南、淮北分界線從境內(nèi)穿過(guò)，地理分屬淮北、淮南及跨淮南淮北界3個(gè)區(qū)域，其中響水縣屬淮北區(qū)域，建湖縣、鹽都區(qū)、亭湖區(qū)、大豐區(qū)、東臺(tái)市等5地屬淮南區(qū)域，濱?？h、阜寧縣、射陽(yáng)縣3地部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬淮北區(qū)域，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬淮南區(qū)域?；春佑质寝r(nóng)作物品種適宜種植區(qū)域的分界線，部分農(nóng)作物品種審定的適宜種植區(qū)域要么屬于淮南，要么屬于淮北。因此，以淮南、淮北為分界的種子不在適宜種植區(qū)域問(wèn)題，在鹽城市表現(xiàn)明顯，特別是直播稻發(fā)展后，部分淮南地區(qū)的農(nóng)民選用了適宜種植區(qū)域?yàn)榛幢钡乃局型硎炱贩N，經(jīng)銷商也應(yīng)需而供種。新修訂的《種子法》實(shí)施后，農(nóng)業(yè)部相繼廢止了與原《種子法》配套的規(guī)范性文件，一線執(zhí)法人員失去定性依據(jù)，對(duì)超適宜區(qū)域銷售種子行為不敢查處，加劇了種子經(jīng)營(yíng)單位銷售不在適宜種植區(qū)域的種子行為。

1 現(xiàn)狀調(diào)查

為摸清鹽城市種子市場(chǎng)不在適宜種植區(qū)域種子的情況，市、縣兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)2018年春季種子市場(chǎng)在售水稻種子情況進(jìn)行了全方位調(diào)查，發(fā)現(xiàn)建湖縣等5個(gè)淮南區(qū)域的種子市場(chǎng)在售水稻種子一半以上標(biāo)簽標(biāo)注的適宜種植區(qū)域?yàn)榛幢?，具體如表1。

2 討論分析

從表1中可以看出，地屬淮北的響水縣種子市場(chǎng)在售水稻品種均在適宜種植區(qū)域，而地屬淮南的5地種子市場(chǎng)水稻品種不在適宜種植區(qū)域的品種占比較大，其中鹽都區(qū)高達(dá)69%，地跨淮南淮北界區(qū)的濱海縣、阜寧縣、射陽(yáng)縣三地，適宜種植區(qū)域?yàn)榛幢钡钠贩N也遠(yuǎn)多于淮南品種，就全市范圍看，適宜種植區(qū)域?yàn)榛幢钡乃酒贩N遠(yuǎn)多于適宜種植區(qū)域?yàn)榛茨系钠贩N。本文試從執(zhí)法監(jiān)管、地理氣候、種植方式等方面分析，以找出成因，并提出監(jiān)管建議。

2.1 執(zhí)法監(jiān)管因素《種子法》未修訂前，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門依據(jù)《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于種子法有關(guān)條款適用的函》（農(nóng)辦政函[2006]8號(hào)）第十二項(xiàng)對(duì)“《種子法》第六十四條‘應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過(guò)’的含義是什么”的答復(fù)[1]，嚴(yán)格依法打擊推廣、銷售不在適宜種植區(qū)域種子的違法行為，市場(chǎng)秩序規(guī)范。但2016年新修訂的《種子法》實(shí)施后，農(nóng)業(yè)部廢止了前述答復(fù)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員一下子失去了執(zhí)法依據(jù)，對(duì)該不該對(duì)推廣、銷售不在適宜種植區(qū)域種子的行為進(jìn)行規(guī)范出現(xiàn)了不同的意見(jiàn)，有的認(rèn)為沒(méi)有專門處罰這一違法行為的條款，有的認(rèn)為可適用《種子法》第七十八條第一款“對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣和銷售的”進(jìn)行處罰，在執(zhí)法實(shí)踐中害怕定性不準(zhǔn)辦錯(cuò)案被復(fù)議訴訟，干脆等上級(jí)部門的答復(fù)再說(shuō)。市場(chǎng)監(jiān)管一旦松了一個(gè)口子，不在適宜種植區(qū)域的種子便會(huì)迅速泛濫。

2.2 地理氣候因素積溫對(duì)農(nóng)作物的生長(zhǎng)影響較大，不同地域的積溫不同，該地域適宜種植的農(nóng)作物品種不同；同理，同一農(nóng)作物在不同積溫區(qū)域的生長(zhǎng)情況也不同?；幢钡貐^(qū)屬暖溫帶氣候，淮南地區(qū)屬北亞熱帶氣候，同一農(nóng)作物在這兩個(gè)區(qū)域的表現(xiàn)不同，故自古就有“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的農(nóng)諺。一條淮河將鹽城市分為淮南、淮北，從理論上，經(jīng)審定適宜種植區(qū)域?yàn)榛茨系?，就不適宜在

淮北種植，但在實(shí)踐中，鹽城市地跨淮南、淮北，不少地方處于分界區(qū)域，積溫差別不大，在正常年份，跨區(qū)域的品種表現(xiàn)正常，若遇到極端氣候的年份，跨區(qū)域種植的水稻品種就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故。就總體來(lái)說(shuō)，鹽城市境淮南、淮北區(qū)域氣候分屬北亞熱帶氣候和暖溫帶氣候，但積溫差異不大，適宜淮北種植的品種到了淮南種植，表現(xiàn)的生產(chǎn)性能與淮北差不多，甚至好于適宜在淮南區(qū)域種植的品種，由此出現(xiàn)表1中適宜種植區(qū)域?yàn)榛幢钡乃酒贩N遠(yuǎn)多于適宜種植區(qū)域?yàn)榛茨系钠贩N的結(jié)果。

表1 鹽城市種子市場(chǎng)水稻種子品種適宜種植區(qū)域情況統(tǒng)計(jì)

2.3 種植方式改變近年來(lái)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的短缺，寄種、直播等“懶漢種田”方式在江淮一帶個(gè)體農(nóng)戶中盛行，水稻直播方式客觀上縮短了水稻品種生育期，淮南地區(qū)的許多農(nóng)民選用了原本適宜淮北區(qū)域種植的水稻中晚熟品種，從表1中可以看出，蘇秀867等適宜淮北區(qū)域種植的品種，無(wú)論是淮北區(qū)域，還是淮南區(qū)域，亦或跨界區(qū)域，在全市9個(gè)地方都有銷售。

3 監(jiān)管建議

3.1 對(duì)銷售不在適宜種植區(qū)域水稻種子的行為依法予以規(guī)范銷售不在適宜區(qū)域種子的行為該如何定性，是否應(yīng)該規(guī)范？筆者認(rèn)為，對(duì)該行為的定性處罰，應(yīng)當(dāng)結(jié)合種子具體銷售對(duì)象進(jìn)行分析。

雖然《種子法》沒(méi)有專門條款規(guī)定對(duì)推廣、銷售不在適宜種植區(qū)域的種子如何處罰，但也不難理解，《主要農(nóng)作物品種審定辦法》第十六條明確規(guī)定：“品種試驗(yàn)包括以下內(nèi)容：（一）區(qū)域試驗(yàn)；（二）生產(chǎn)試驗(yàn)；（三）品種特異性、一致性和穩(wěn)定性測(cè)試（以下簡(jiǎn)稱DUS測(cè)試）。”顯然，區(qū)域性是品種審定的一項(xiàng)主要內(nèi)容。那么要變更適宜種植區(qū)域怎么辦？答案也只有一個(gè)：即重新審定。所以，“推廣、銷售不在適宜種植區(qū)域的種子”，顯然從屬了“對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣和銷售的”，對(duì)此行為按《種子法》第七十八條第一款處罰也符合法條規(guī)定。

《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可辦法》第十八條規(guī)定，種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證載明的有效區(qū)域是指企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的區(qū)域；種子銷售活動(dòng)不受種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證載明的有效區(qū)域限制，但種子的終端銷售地應(yīng)當(dāng)在品種審定、品種登記或標(biāo)簽標(biāo)注的適宜區(qū)域內(nèi)。所以，確認(rèn)銷售行為違法，還要核實(shí)好是否為“終端銷售地”，所謂終端銷售，是指產(chǎn)品直接到消費(fèi)者（使用者）手里，對(duì)于種子來(lái)說(shuō)，就是到直接使用的農(nóng)民手里[1]。由此可見(jiàn)，經(jīng)銷商將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售到種植戶手中的行為，是違法行為，應(yīng)依《種子法》第七十八條第一款“對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣和銷售的”進(jìn)行處罰。如將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給其他種子經(jīng)營(yíng)者，屬于合法行為[2]，就不能處罰。

3.2 明確區(qū)域界限，兼顧地域特殊性在適種區(qū)域的跨界地帶，如阜寧、濱海、射陽(yáng)3地，建議有關(guān)部門具體問(wèn)題具體分析，在依法行政前提下，兼顧跨界地區(qū)積溫差異不大的地域特點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，組織專家進(jìn)行會(huì)商，明確相關(guān)品種在跨界地域的具體適銷、適種區(qū)域，是否就一條線劃到底？能不能適延？如將跨界縣統(tǒng)一納入適種區(qū)域，或再延到自然條件差異不大的鄰縣，明明白白予以確認(rèn)。讓經(jīng)營(yíng)者明明白白銷售，讓農(nóng)民明明白白使用，讓執(zhí)法者明明白白執(zhí)法。

3.3 加強(qiáng)種子監(jiān)管，防控不在適宜種植區(qū)域種子流入市場(chǎng)建議種子管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化種子備案工作，對(duì)不在適宜種植區(qū)域的種子不予以備案，在市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)口堵住不在適宜種植區(qū)域種子進(jìn)入市場(chǎng)。

3.4 加強(qiáng)引導(dǎo)指導(dǎo)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全建議農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)部門根據(jù)本地區(qū)區(qū)域特點(diǎn)，合理依法引進(jìn)推廣符合適宜種植區(qū)域要求的農(nóng)作物品種，具體工作建議由生產(chǎn)企業(yè)、省種子管理部門牽頭，市種子管理部門協(xié)調(diào)，縣級(jí)種子管理部門跟蹤，對(duì)群眾適用較多的品種先行試驗(yàn)，符合推廣要求的再進(jìn)行推廣。同時(shí)，種子管理部門和有關(guān)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提醒農(nóng)民種植不在適宜區(qū)域品種的風(fēng)險(xiǎn)和后果，增強(qiáng)農(nóng)民防范種植風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。