本社記者 祁彪

如果有人問(wèn)，檢察機(jī)關(guān)的核心權(quán)力是什么，相信法學(xué)法律界人士自然會(huì)對(duì)答如流。但是，在反貪職能轉(zhuǎn)隸后，答案就不一樣了。

從目前來(lái)看，偵查監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的兩大核心權(quán)力。新中國(guó)成立后，尤其是自1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來(lái)，捕訴關(guān)系的銜接可分為兩個(gè)階段，即1978年到1996年的“捕訴合一”階段和1996年至今的“捕訴分離”階段。從其嬗變中可見(jiàn)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，捕訴關(guān)系可以大抵分為“捕訴合一”和“捕訴分離”兩種基本類型。而關(guān)于這兩種機(jī)制的應(yīng)用，法學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直存有較大爭(zhēng)議。

如今，隨著司法改革逐步推進(jìn)，黨的十八屆六中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)嚴(yán)格司法，堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，夯實(shí)司法責(zé)任制，確保改革部署落到實(shí)處。可以說(shuō)，隨著改革的發(fā)展與各方面條件的不斷成熟，以審查逮捕與審查起訴這兩項(xiàng)刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的最重要職權(quán)為突破，積極整合檢察資源和探索新型捕訴工作機(jī)制的改革已經(jīng)箭在弦上。

從“捕訴合一”到“捕訴分離”，如今又要實(shí)行“捕訴合一”。這些分分合合，決不是變個(gè)名稱那么簡(jiǎn)單，它有著深刻的歷史背景，更是我國(guó)司法進(jìn)程的寫(xiě)照。而回顧這一歷程，將有助于新一次“捕訴合一”改革的順利推行。

打擊犯罪，“捕訴合一”成主流

縱觀新中國(guó)成立之后捕訴銜接機(jī)制的演變，可以發(fā)現(xiàn)每個(gè)時(shí)期的背景都不盡相同。而到底“捕訴合一”和“捕訴分離”孰優(yōu)孰劣，在法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界也都有較大爭(zhēng)議，而這種爭(zhēng)議反映到具體機(jī)制建設(shè)中，就是“捕訴”關(guān)系的分分合合。

從新中國(guó)成立之后到1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建之前，“捕訴”銜接機(jī)制曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)一段密集變更時(shí)期。

1949年到1951年，中央連續(xù)頒布兩部檢察署組織條例，條例明確規(guī)定了如何在最高人民檢察署內(nèi)部進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。最高人民檢察署根據(jù)中央政府頒布的組織條例，開(kāi)始設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)。關(guān)于偵查監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)如何行使，最高檢當(dāng)時(shí)設(shè)置了三個(gè)處，由第二處負(fù)責(zé)刑事案件的批捕和起訴工作，也即實(shí)行的是“捕訴合一”的工作模式。

而到了1955年，最高人民檢察院將原先負(fù)責(zé)刑事案件批捕與公訴工作的第二處分立為偵查監(jiān)督廳和審判監(jiān)督廳。此次調(diào)整將偵查監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)分別授予兩個(gè)部門(mén)行使，類似于我國(guó)現(xiàn)行的“捕訴分離”的工作模式，這也被認(rèn)為是當(dāng)年人民檢察院組織法的主要成就之一。

1960年，受國(guó)內(nèi)反右斗爭(zhēng)及大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的沖擊，最高人民檢察院原有業(yè)務(wù)部門(mén)被取消。歷經(jīng)風(fēng)波后的1962年7月14日，檢察院的組織系統(tǒng)開(kāi)始陸續(xù)恢復(fù)。最高檢重新整合內(nèi)部機(jī)構(gòu)，設(shè)立了三大業(yè)務(wù)廳，其中檢察批捕工作和起訴的任務(wù)是由一廳來(lái)負(fù)責(zé)的。此時(shí)，我國(guó)的捕訴關(guān)系模式又回到了新中國(guó)檢察機(jī)關(guān)初建時(shí)期的“捕訴合一”模式，由同一部門(mén)即一廳實(shí)施審查批捕與審查起訴兩項(xiàng)工作。1966年，受“文革”風(fēng)暴的影響，檢察機(jī)關(guān)于1968年被陸續(xù)撤銷，人民檢察制度從此中斷。

可以看出，至1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建之前，在短短10年間，“捕訴”銜接機(jī)制經(jīng)歷了合、分、合三次變革，變革速度非常之快，這與當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景密不可分。

1978年3月，新通過(guò)的憲法使得我國(guó)檢察制度得以重建和恢復(fù)。最高檢進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，設(shè)立了刑事檢察廳，由其來(lái)行使審查批捕和起訴權(quán)力。1982年，刑事檢察廳變更為一廳，1988年根據(jù)最高檢機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革“三定”方案，又更名為刑事檢察廳，仍舊由其行使審查批捕和起訴權(quán)力也即實(shí)行的是“捕訴合一”模式。

在這一時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)之所以實(shí)行“捕訴合一”模式，更是與當(dāng)時(shí)的歷史背景息息相關(guān)。首先，“捕訴合一”模式符合當(dāng)時(shí)對(duì)犯罪進(jìn)行從嚴(yán)打擊的政策要求。當(dāng)時(shí)的政策就是對(duì)于那些社會(huì)危害嚴(yán)重、影響社會(huì)穩(wěn)定的犯罪分子，依法從重從快予以嚴(yán)厲打擊。檢察機(jī)關(guān)實(shí)施“捕訴合一”機(jī)制的目的，是想達(dá)到快速高效打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。此外，檢察機(jī)關(guān)初建以及重建時(shí)期，正面臨著案多人少、機(jī)構(gòu)薄弱的困境，實(shí)施“捕訴合一”也正是解決這一困境的客觀需要。

保障權(quán)利，“捕訴分離”時(shí)代來(lái)臨

從當(dāng)時(shí)特定歷史背景出發(fā)，“捕訴合一”的確發(fā)揮了其應(yīng)有作用，既能夠從嚴(yán)從快打擊犯罪，又解決了案多人少的矛盾，但是隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，我國(guó)的刑事司法逐漸摒棄了“嚴(yán)打”理念，在刑事訴訟中保障人權(quán)成為和控制犯罪同等重要的價(jià)值目標(biāo)，犯罪嫌疑人的基本權(quán)利保護(hù)、避免刑訊逼供造成的冤錯(cuò)案作為檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)在理論界和實(shí)務(wù)界達(dá)成了共識(shí)。

在這樣的背景下，1996年通過(guò)的新刑事訴訟法，將立案監(jiān)督的權(quán)力也交給了檢察機(jī)關(guān)，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他部門(mén)的監(jiān)督得到強(qiáng)化。最高檢根據(jù)新刑事訴訟法的要求和精神，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部開(kāi)始了新一輪機(jī)構(gòu)改革，曾經(jīng)的刑事檢察廳被分設(shè)為審查批捕廳和審查起訴廳，分管批捕和起訴工作，從此，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦案便形成“捕訴分離”模式。

2000年，最高人民檢察院將審查批捕廳更名為偵查監(jiān)督廳，將審查起訴廳更名為公訴廳。各地檢察機(jī)關(guān)也參照這種模式，對(duì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分設(shè)。我國(guó)“捕訴分離”模式在全國(guó)各個(gè)檢察機(jī)關(guān)徹底確立。

從1996年至今，我國(guó)捕訴關(guān)系的基本模式仍然是“捕訴分離”?！安对V分離”模式是在新的形勢(shì)背景和新的理念下產(chǎn)生的，即拋棄“嚴(yán)打政策”、注重保障人權(quán)。最高檢基于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約、提高批捕和公訴案件質(zhì)量的目的作出實(shí)行“捕訴分離”模式的決定。但是，隨著“捕訴分離”模式在全國(guó)的運(yùn)行，20年的實(shí)踐結(jié)果讓其弊端也日漸凸顯，例如檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂臃腫、檢察引導(dǎo)偵查能力不足、偵查監(jiān)督存在盲點(diǎn)和漏洞、部門(mén)間工作無(wú)效重復(fù)、浪費(fèi)司法資源等。全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)又開(kāi)始對(duì)我國(guó)捕訴關(guān)系模式進(jìn)行新一輪的探索，以期尋找更合適的捕訴機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)“捕訴分離”帶來(lái)的漏洞和弊端。

>>中華人民共和國(guó)最高人民檢察院 王江 攝

探索創(chuàng)新，“捕訴”銜接機(jī)制出經(jīng)驗(yàn)

雖然從1978年至今的40年，“捕訴”關(guān)系可以分為“合一”和“分離”兩個(gè)階段，但是這兩種模式始終是并行存在的，二者只是東風(fēng)與西風(fēng)交替。而到底選擇哪種模式，是與當(dāng)時(shí)特定歷史需求分不開(kāi)的。

因此，哪怕是在近20多年的“捕訴分離”時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)也沒(méi)有停止對(duì)“捕訴合一”模式的探索。

比如，無(wú)錫市新吳區(qū)檢察院自1996年建院以來(lái)，一直實(shí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)、職能分立、運(yùn)行一體的“捕訴合一”辦案模式。而廣東省深圳市檢察院在2000年就是實(shí)行“捕訴合一”模式，將原有起訴一處、起訴二處、批捕處分別更名為刑事檢察一、二、三處，由刑事檢察二處負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的批捕和起訴、刑事檢察三處負(fù)責(zé)走私案件的批捕和起訴、刑事檢察一處負(fù)責(zé)其他案件的批捕和起訴。

近年來(lái)，在最高檢的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察系統(tǒng)開(kāi)始了新一輪的改革，且力度也越來(lái)越大。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出改革要求，必須要完善司法權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，真正做到司法為人民服務(wù)。因而檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始在捕訴關(guān)系上進(jìn)行新的探索，并在全國(guó)各個(gè)地區(qū)設(shè)點(diǎn)對(duì)“捕訴合一”機(jī)制進(jìn)行試點(diǎn)和觀察。

2010年9月，北京市海淀區(qū)人民檢察院針對(duì)未成年人刑事案件成立了專門(mén)的辦案機(jī)構(gòu)，推出了“4+1+N”的工作模式，由未檢部門(mén)行使對(duì)未成年人刑事案件的審查逮捕權(quán)、審查起訴權(quán)。另外，對(duì)未成年人刑事案件的監(jiān)所檢察監(jiān)督工作和犯罪預(yù)防工作一并由未檢機(jī)構(gòu)來(lái)完成，以更好地保護(hù)未成年犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。

2012年，黑龍江省齊齊哈爾市檢察院首次探索實(shí)行了以職務(wù)犯罪為主的偵捕訴一體化機(jī)制，并且實(shí)行“五定”責(zé)任制,使整體工作處于嚴(yán)格制度的約束之下，使案件質(zhì)量得到有效的提高。

2014年，山西省檢察院將朔州市檢察院和太原市檢察院作為改革試驗(yàn)基地，在對(duì)命案的處理上實(shí)行提前介入，從命案的偵查、審查逮捕、審查起訴直到支持公訴，都由命案組負(fù)責(zé)辦理，包括命案的審判監(jiān)督。此辦理模式使得案件不需經(jīng)過(guò)多個(gè)部門(mén)的重重審核和審批，而是主任檢察官直接對(duì)檢察長(zhǎng)或者副檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，使得辦案效率得到明顯提高。

2015年，吉林省敦化市檢察院在最高檢大刀闊斧改革的號(hào)召下，率先完成了大部制改革，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了精簡(jiǎn)，將檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的原偵查監(jiān)督科和公訴科下設(shè)的三個(gè)處統(tǒng)一合并為刑事檢察部，并在檢察人員管理和配置上實(shí)行員額制，在責(zé)任制上實(shí)行辦案人員終身負(fù)責(zé)制，成功探索了“捕訴合一”機(jī)制。

這些對(duì)于“捕訴合一”模式的探索，必將為下一步全面推行“捕訴合一”提供借鑒和參考。