朱 蕾

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

作為“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，上海在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會(huì)多年持續(xù)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，人口和建設(shè)用地規(guī)模增加，城市轉(zhuǎn)型進(jìn)入了戰(zhàn)略機(jī)遇期和關(guān)鍵攻堅(jiān)期，資源環(huán)境緊約束成為制約上海發(fā)展的重要瓶頸。

為緩解人口快速增長和資源環(huán)境緊約束之間的矛盾，上海市規(guī)劃至2020年全市常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，并以2500萬人左右的規(guī)模作為2040年常住人口調(diào)控目標(biāo)，同時(shí)把3200km2規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模作為終極城市建設(shè)用地目標(biāo)，因此人口和用地規(guī)?？刂坪徒Y(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)控和人地關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展是上海市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要內(nèi)容，是提高基礎(chǔ)設(shè)施配套效率和城市空間治理水平的重要手段。

本文結(jié)合上海市人地關(guān)系現(xiàn)狀、國內(nèi)外人地聯(lián)動(dòng)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，提出上海市人口和土地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局聯(lián)動(dòng)優(yōu)化的建議。

1 上海市人口和土地現(xiàn)狀分析

1.1 人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)

上海市人口總量高，從1982年至2014年，上海市常住人口總量凈增1240萬人，增幅超過100%，人口規(guī)模持續(xù)不斷增長，造成城市資源環(huán)境承載負(fù)荷日益加重；上海市人口中老年人數(shù)量多，老齡少子化問題突出，從第六次人口普查可以看出，上海市的常住人口金字塔呈“傘”型結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為0-14歲人口比重偏低（人口少子化），老齡人口比重偏高（人口老齡化），15-64歲人口比重較高（勞動(dòng)人口相對(duì)充沛）。

另外，上海市人才比較優(yōu)勢有待加強(qiáng)，上海市每十萬人中擁有大專及以上文化程度的人數(shù)為21892人，與北京差距較大，相差近1萬人，也低于北京、南京、武漢。人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化調(diào)整，存在一定的外來務(wù)工人員和低素質(zhì)人口，這種狀況經(jīng)過近兩年的“五違四必”整治，情況有所改善，但調(diào)控仍不能放松。

1.2 用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)

根據(jù)第二次土地調(diào)查成果，上海市建設(shè)用地比例高達(dá)46%，遠(yuǎn)高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市20%-30%的水平，接近規(guī)劃建設(shè)用地“天花板”（建設(shè)用地規(guī)劃“天花板”指根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》確定的至2020年上海不得突破的規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模3200km2）。從建設(shè)用地的內(nèi)部來看，用于生產(chǎn)、生活、生態(tài)的用地比例和結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。生產(chǎn)用地中工業(yè)用地占比過高，明顯高于東京都、首爾都市圈、大紐約、倫敦等國際大都市比例（表1）。生活用地中，住宅用地面積總量和比例并不低，但農(nóng)村住宅用地比例太高，交通、公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施用地面積顯然跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，急需提高。

表1 部分國際大都市用地結(jié)構(gòu)比較Table 1 Comparison of land use structure in some international metropolises

生態(tài)用地面積和比例與宜居城市目標(biāo)還有所差距。至2013年上海的廣義生態(tài)用地（非建設(shè)用地）面積為5166km2，占全市總面積的62%，低于其他國際大都市70%-80%的平均水平（圖1），具有較高生態(tài)服務(wù)價(jià)值的自然生態(tài)空間日趨萎縮和破碎化，成為上海建設(shè)全球城市的重要瓶頸。

圖1 主要國際大都市(a)與長三角部分城市(b)森林覆蓋率比較（2008年）Fig.1 Comparison of forest coverage in major international metropolises(a) and some urban in the Yangtze River Delta (b) at 2008 year

1.3 人口和用地空間分布

上海市人口和用地集約化程度分布圈層化趨勢明顯，內(nèi)環(huán)內(nèi)、內(nèi)中環(huán)間、中外環(huán)間、中心城周邊地區(qū)以及遠(yuǎn)郊區(qū)人口密度逐漸減少，從常住人口密度來看，中外環(huán)之間是人口密度增長最快的區(qū)域，中心城區(qū)人口占50%，老齡人口多，大量居住在棚戶區(qū)，中心城區(qū)就業(yè)崗位多，就業(yè)居住人口相對(duì)較少。中心城周邊地區(qū)人口占17%，就業(yè)人口比例較高。

原規(guī)劃新城和重點(diǎn)新市鎮(zhèn)公共服務(wù)配套能力不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能級(jí)亟待優(yōu)化，新城人口占10%，人口集聚效應(yīng)不明顯。盡管近十年部分原規(guī)劃新城包括松江、青浦、南橋、金山、城橋新城的人口占各區(qū)縣人口比重有所上升，但吸納人口能力仍低于中心城周邊地區(qū)。郊區(qū)人口僅占23%，且人口分布不集中（圖2）。

圖2 上海市各區(qū)片人口分布比例Fig.2 Population distribution proportion of Shanghai

建設(shè)用地在中心城和周邊地區(qū)蔓延式發(fā)展，中心城區(qū)建設(shè)用地高度密集，土地開發(fā)強(qiáng)度較大，產(chǎn)出效益較高，綠地率和開敞空間低，原規(guī)劃的松江、嘉定等新城疏散功能未充分體現(xiàn)。中心城區(qū)及周邊地區(qū)土地使用呈低效蔓延態(tài)勢。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間土地產(chǎn)出差異顯著，集體建設(shè)用地需加強(qiáng)管理促進(jìn)盤活，村莊宅基地零星分布，有待集聚。

2 上海市人地協(xié)調(diào)性分析

2.1 人多地少，用地矛盾突出

上海城市人口總量持續(xù)增長，截至2014年全市常住人口達(dá)2426萬人，人口的持續(xù)增長對(duì)環(huán)境資源和基礎(chǔ)設(shè)施承載力提出巨大挑戰(zhàn)，人多地少矛盾日益突出。與此同時(shí)，上海市建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)陸域面積的46%，遠(yuǎn)高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市水平，而上海市土地后備資源匱乏，80%的未利用地為水域，受自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、長江流域來沙量減少、全球海平面上升及河口工程建設(shè)等多重因素的影響，依靠灘涂圍墾拓展城市建設(shè)空間和補(bǔ)充耕地后備資源的方式難以為繼，因此考慮宜居城市建設(shè)的目標(biāo)和生態(tài)建設(shè)的要求，必須嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模擴(kuò)張，加強(qiáng)存量建設(shè)用地內(nèi)部挖潛。

2.2 建設(shè)用地增長與人口增長協(xié)調(diào)度有待提高

2006-2013年，上海市建設(shè)用地規(guī)模增長了128%，常住人口增長了136%，上海建設(shè)用地增長與人口增長彈性系數(shù)為0.94，即人口每增長1個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)帶來0.94個(gè)百分點(diǎn)的建設(shè)用地需求，總體來看，人口增長速度超過建設(shè)用地增長速率，但差距不明顯。而奉賢區(qū)、金山區(qū)和崇明縣等遠(yuǎn)郊區(qū)的建設(shè)用地增長速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口增長速率，出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象（表2、圖3、圖4）。

表2 建設(shè)用地增長與人口增加彈性系數(shù)變化Table 2 Elastic coefficient changes of construction land growth and population growth

圖3 上海市建設(shè)用地密度Fig.3 Construction land density in Shanghai

圖4 上海市建設(shè)用地增長與人口、GDP增加系數(shù)變化Fig.4 Elastic coefficient changes of construction land growth and population and GDP growth in Shanghai

2.3 人口空間布局與城市用地空間格局不匹配

目前，上海常住人口向近郊轉(zhuǎn)移的趨勢。但是，人口的遷移并沒有帶動(dòng)就業(yè)的同步轉(zhuǎn)移，大量崗位還集中在中心城區(qū)，從而產(chǎn)生了龐大的“朝夕通勤人口”。因?yàn)椤熬蜆I(yè)-居住”不均衡，“產(chǎn)業(yè)-社區(qū)”不融合，高峰期通勤人口較多，大量人口往返于中心城和周邊地區(qū)以及新城，造成高峰期交通擁擠，引起效率損失和資源浪費(fèi)。根據(jù)鈕心毅等對(duì)職住空間關(guān)系的分析，上海市中心城、嘉定區(qū)、南匯地區(qū)、浦東新區(qū)北部地區(qū)、松江區(qū)的就業(yè)居民比例比較高，而寶山區(qū)、閔行區(qū)、奉賢區(qū)、青浦區(qū)、金山區(qū)的就業(yè)居民比例則相對(duì)較低，這些區(qū)域則職住相對(duì)不平衡，交通壓力較大（圖5）。以閔行為例，常住人口中約有70萬白領(lǐng)人口，但全區(qū)僅提供20萬白領(lǐng)就業(yè)崗位，因此每天約有50萬白領(lǐng)人群在早晚高峰往返于中心城區(qū)與閔行區(qū)。大量通勤人口也引發(fā)了上下班的交通擁堵，導(dǎo)致通勤時(shí)間不斷增加。

圖5 郊區(qū)新城就業(yè)勢力范圍Fig.5 Scope of employment in suburban new towns

2.4 人口與基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)用地規(guī)模和布局不匹配

隨著上海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，上海市交通運(yùn)輸用地占建設(shè)用地比重從1997年的8%增加到了2013年的14%，但隨著人口的增長，上海市人均交通運(yùn)輸用地僅17.8m2，與其他大城市相比仍存在一定差距（首爾都市圈2012年為21.9m2/人）。從住宅用地來看，住宅用地面積和比例并不低，但農(nóng)村宅基地占到住宅用地總量的40%，而同期全市農(nóng)業(yè)戶籍人口僅占全市戶籍人口的10%，農(nóng)村宅基地面積和人口不匹配，戶均面積大，使用效率低下且分布不夠集中。

人口和土地在空間上分布不匹配，中心城區(qū)用地面積小、人口密度過高、基礎(chǔ)設(shè)施壓力巨大，在全市十分之一的用地上容納了52%的人口，人口密度高達(dá)1.91萬人/km2，與國際宜居城市標(biāo)準(zhǔn)（人口密度為1萬/km2）存在較大差距。中心城區(qū)老齡化現(xiàn)象突出，但目前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施分布與老年人口區(qū)域分布狀況不匹配，多數(shù)養(yǎng)老設(shè)施顯然并未很好的匹配，養(yǎng)老設(shè)施老年人人均覆蓋率中心城區(qū)低于近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。中心城區(qū)日益稀缺的土地資源制約了養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，中心城區(qū)街道的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，有些敬老院往往有近百人排隊(duì)入住，而郊區(qū)很多個(gè)人辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率比較高。

生態(tài)用地方面，生態(tài)分布與人口分布嚴(yán)重失衡，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)欠合理。上海市的生態(tài)用地主要集中于北部的崇明三島和南部的青浦、奉賢、金山、原南匯、松江等遠(yuǎn)郊區(qū)，與人口的空間分布明顯錯(cuò)位。

3 國內(nèi)外人地關(guān)系優(yōu)化調(diào)控經(jīng)驗(yàn)借鑒

在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一些國際大都市和國內(nèi)一些特大型城市均經(jīng)歷了人口快速增長的過程，如東京、紐約、倫敦、北京、深圳等特大型城市人口調(diào)控政策，值得上海市借鑒，總結(jié)下來主要有以下幾點(diǎn)。

一是，通過衛(wèi)星城、新城建設(shè)，分散中心城區(qū)功能；二是，健全跨區(qū)域合作機(jī)制，開展大都市圈規(guī)劃建設(shè)，如環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈、大倫敦等；三是，側(cè)重功能的疏解和重組，比如北京市從外部京津冀區(qū)域和內(nèi)部北京市域兩層面進(jìn)行功能疏解和重組；四是，通過城市規(guī)劃引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、城市與人口的合理均衡發(fā)展；五是，通過制定產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)法律實(shí)現(xiàn)“以業(yè)控人”，在金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上大力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)凝聚創(chuàng)新創(chuàng)意人才；六是，以交通建設(shè)、住房開發(fā)為契機(jī)分流人口；七是，采用“精明增長”政策控制郊區(qū)無序蔓延；八是，加強(qiáng)城市建設(shè)和更新改造管理，規(guī)范出租標(biāo)準(zhǔn)和新興城區(qū)政府配套提供住房優(yōu)惠，包括城市違法違規(guī)清理整頓、加強(qiáng)直管公房和出租房的管理、加強(qiáng)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部清理整頓和舊城整體保護(hù)和城市更新改造等。

4 上海市人地關(guān)系優(yōu)化調(diào)控對(duì)策

4.1 堅(jiān)持通過用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)調(diào)控優(yōu)化人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)

堅(jiān)持“以地控人”，建立新增建設(shè)用地計(jì)劃和建設(shè)用地減量化掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)計(jì)劃指標(biāo)分配與土地集約利用、存量用地盤活、違法建設(shè)用地增減情況等相掛鉤，通過年度用地計(jì)劃和供地計(jì)劃調(diào)控，實(shí)施建設(shè)用地控增逼存，調(diào)控人口總量和低端人口數(shù)量。

堅(jiān)持“以業(yè)控人”，構(gòu)建與“全球城市”發(fā)展定位相匹配的產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，疏解中心城區(qū)及周邊地區(qū)非核心功能及相應(yīng)就業(yè)崗位，從而影響人口結(jié)構(gòu)和布局。提高項(xiàng)目引進(jìn)和就業(yè)門檻，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)人口層次，通過制定與規(guī)劃相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)最低地均產(chǎn)值、人均產(chǎn)值門檻標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目立項(xiàng)或用地審批階段把提供高層次人口就業(yè)崗位數(shù)作為重要衡量指標(biāo)。

堅(jiān)持“以房控人”，增加中小套型商品房和公租房、保障房供應(yīng)，可考慮政府統(tǒng)一收租存量租賃房用于公共租賃，滿足年輕人和低收入人口居住。鼓勵(lì)軌道交通站點(diǎn)周邊TOD模式小面積可支付住宅，方便生活和就業(yè)。鼓勵(lì)有條件的單位使用存量土地改建住宅或進(jìn)行集資建房，用于引進(jìn)人才或鼓勵(lì)職工就近居住。

4.2 統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)差別，針對(duì)中心城、中心城周邊、新城和郊區(qū)采取差別化策略

中心城周邊地區(qū)是上海空間發(fā)展矛盾集中的地區(qū)，面臨著人口規(guī)模增長和密度增長的壓力加大、軌道交通及各類公共服務(wù)設(shè)施配置水平欠缺、生態(tài)空間被侵蝕、就業(yè)崗位欠缺、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型等制約，是空間布局優(yōu)化的重點(diǎn)地區(qū)。中心城區(qū)應(yīng)通過增加開敞空間、綠地率、土地集約復(fù)合利用和降低建筑密度，嚴(yán)格控制行政事業(yè)成片辦公用地和住宅總套數(shù)，鼓勵(lì)閑置存量用地優(yōu)先轉(zhuǎn)型為公共設(shè)施和綠地等公共產(chǎn)品，進(jìn)一步減少中心城區(qū)人口規(guī)模。

中心城和主城片區(qū)以及新城地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)存量工業(yè)用地盤活轉(zhuǎn)型，大力提升公共設(shè)施和基本配套服務(wù)，發(fā)揮公共交通作用，提高交通支撐水平，提升生活品質(zhì)，通過社區(qū)型一站式養(yǎng)老，疏解中心城區(qū)老年人口，提高產(chǎn)城融合水平。加大該區(qū)域高層次人才購房優(yōu)惠力度，引導(dǎo)人才向外圍集中。郊區(qū)重點(diǎn)通過農(nóng)村土地綜合整治，促進(jìn)宅基地、零星工業(yè)等用地的歸并和集中，改善農(nóng)村生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境，農(nóng)用地整治倡導(dǎo)休閑觀光、農(nóng)業(yè)加工等延伸產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)郊區(qū)城鎮(zhèn)的就業(yè)吸納力，提高勞動(dòng)力素質(zhì)。

4.3 加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，實(shí)現(xiàn)資源和人口在更大區(qū)域內(nèi)的平衡

在區(qū)域協(xié)同大背景下，應(yīng)在長三角區(qū)域考慮上海市人口調(diào)控，通過推動(dòng)長三角區(qū)域同城化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源和人口在長三角區(qū)域內(nèi)的合理布局。通過實(shí)行稅收共享政策、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、軌道交通一體化建設(shè)等措施，大力提高周邊城市的人口吸納能力，疏解上海市非核心功能，實(shí)現(xiàn)人口總量調(diào)控和人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。構(gòu)建與“全球城市”發(fā)展定位相匹配的產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、金融、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，通過住房、教育、基礎(chǔ)設(shè)施配套、創(chuàng)業(yè)環(huán)境等的改善增加高端人才引進(jìn)力度，對(duì)外來人口集聚過多的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和制造加工業(yè)等非核心功能，合理評(píng)估并分階段疏解。

4.4 針對(duì)人口老齡化問題，鼓勵(lì)多種模式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公寓建設(shè)

充分利用存量建筑和土地，探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社區(qū)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，探索醫(yī)院周邊存量建筑轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老公寓或護(hù)理院，加強(qiáng)養(yǎng)老公寓和醫(yī)院的共建。鼓勵(lì)社區(qū)周邊存量建筑用于立體化、多元化的社區(qū)養(yǎng)老，探索社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)家政聯(lián)合的居家養(yǎng)老模式，提供社區(qū)更多就業(yè)機(jī)會(huì)。針對(duì)中心城區(qū)大量的老齡化人口，通過郊區(qū)養(yǎng)老、休閑、醫(yī)療、購物一體的養(yǎng)老住宅建設(shè)進(jìn)行疏導(dǎo)。在拆遷安置房建設(shè)時(shí)，按照老齡化人口適度配建老年公寓，拆遷安置房按比例置換養(yǎng)老公寓。

4.5 針對(duì)職住不平衡，提倡以社區(qū)為核心的土地立體、混合和建筑功能復(fù)合

大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)城區(qū)（社區(qū)），加強(qiáng)商務(wù)區(qū)、科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)周邊人才公寓、工人宿舍建設(shè)，針對(duì)高端產(chǎn)業(yè)和人才進(jìn)行高品質(zhì)配套，吸引高端人才就近居住。結(jié)合人口分布，均衡和穿插老年公寓、保障性住房與商品房等各類建筑，避免老年人口、低收入人群成片孤立居住，確保保障性住房周邊的合理配套和就業(yè)。提倡以社區(qū)為核心的土地立體、混合和建筑功能復(fù)合，滿足居住、商業(yè)、休閑、開敞等多重功能，提供人口密集區(qū)社區(qū)多元就業(yè)。鼓勵(lì)社區(qū)嵌入式創(chuàng)新空間、商業(yè)、商務(wù)及公共服務(wù)，鼓勵(lì)社區(qū)利用既有建筑和空間發(fā)展科技創(chuàng)新或文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，為小微企業(yè)提供低成本辦公場所，鼓勵(lì)社區(qū)周邊嵌入式發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，促進(jìn)社區(qū)就業(yè)。