王直民，鮑海君，黃 莉

（浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江·杭州 310018）

開發(fā)利用城市地下空間（以下簡稱地下空間）是提高土地利用效率、擴大城市空間容量、增強城市綜合承載能力的重要途徑[1-2]。對于中國這樣一個人均耕地資源嚴(yán)重稀缺的國家，地下空間的開發(fā)利用具有十分重要的戰(zhàn)略意義。但是大量樁基工程（以下簡稱樁基）的存在破壞了城市寶貴的地下空間資源，給地下空間的開發(fā)利用造成了巨大障礙。樁基沖突問題若不能得到有效解決，將嚴(yán)重影響地下空間的大規(guī)模開發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展。

樁基是將建筑上部荷載通過樁身傳遞到下部承載力較高的持力層，從而保證建筑物穩(wěn)定與安全的構(gòu)件。由于具有承載力高、沉降量小、施工方便、適用性強等優(yōu)點，樁基在建筑工程上得到了廣泛應(yīng)用，已經(jīng)成為最常見的深基礎(chǔ)形式。目前國內(nèi)外對樁基的研究主要集中在工程技術(shù)層面，對地下空間開發(fā)利用中的樁基沖突問題沒有給予足夠關(guān)注。樁基沖突是一個涉及法律、規(guī)劃、管理、技術(shù)等領(lǐng)域的復(fù)雜問題。因此，如何從多學(xué)科角度思考樁基的屬性及其與地下空間的關(guān)系，構(gòu)建一個基于地下空間資源充分利用的開發(fā)規(guī)制體系，避免樁基沖突，是我國地下空間開發(fā)利用中需要著重關(guān)注并解決的現(xiàn)實問題。

1 沖突背景：樁基是特殊的地下空間結(jié)構(gòu)

樁基是深入地下空間的構(gòu)筑物，某種意義上也屬于地下空間的利用形式之一。但是樁基的作用是為地上建筑提供支撐，其本身不能為人類提供活動空間場所，這與一般意義上的地下空間具有很大不同。樁基的開發(fā)不是為了利用地下空間本身，而是為了開發(fā)利用地上建筑而產(chǎn)生的“引致需求”。因此，從功能與構(gòu)造的角度來看，樁基本質(zhì)上是地上建筑的附屬物，是地上建筑在地下空間的自然延伸，是一種特殊的地下空間結(jié)構(gòu)與利用形式。

從影響地下空間開發(fā)利用的角度來看，樁基具有以下特點：一是數(shù)量多，一個建筑物通常需要設(shè)置幾十甚至幾百個樁基，從而在城市地下空間形成大面積的“樁基森林”；二是入土深度較大，從工程實踐來看，樁基的入土深度通常在5-100米之間，高層建筑樁基的入土深度通常超過數(shù)十米，基本覆蓋了目前可開發(fā)利用的地下空間范圍；三是拆除難度大，建筑物使用壽命結(jié)束以后，打入土中的樁基拆除難度很大、拆除成本較高。上述特點使樁基成為了地下空間開發(fā)利用中不可忽視的障礙。

2 沖突后果：阻礙了地下空間的開發(fā)利用

2.1 破壞有限的地下空間資源

1981年，聯(lián)合國自然資源委員會正式把地下空間確定為重要的自然資源。1991年，地下空間國際會議《東京宣言》提出“地下空間資源是城市建設(shè)的新型國土資源”[3]。地下空間作為自然資源的價值主要體現(xiàn)在能夠為地下工程或地下建筑的開發(fā)利用提供空間載體。樁基與目前可開發(fā)利用的地下空間范圍基本重疊，樁基一旦建成，其所占用范圍內(nèi)的地下空間幾乎不能再作其他用途，基本上喪失了其作為自然資源的開發(fā)利用價值。此外，由于樁基拆除難度大，遺留在地下的老舊樁基也將影響未來地下空間的開發(fā)利用。這些情況都將破壞地下空間資源，進一步加劇地下空間資源的稀缺性和可耗竭性[4]。

2.2 增加地下空間的開發(fā)成本

在地下空間開發(fā)利用過程中，地鐵、管廊等地下線性工程由于跨越的空間范圍大，往往會與樁基發(fā)生沖突。為保證地下空間開發(fā)利用，必須采取必要措施對樁基或地下空間工程進行調(diào)整或處理，從而增加了地下空間的開發(fā)成本。近幾年，我國許多城市在地鐵建設(shè)過程中，幾乎每條地鐵隧道都會遭遇樁基沖突（表1）。目前通常采用樁基托換、拔除、切削、原有基礎(chǔ)加固等技術(shù)措施進行處理，甚至地鐵線路繞道等。但是不管采用哪種措施，均會增加地下空間開發(fā)成本與工期。例如，若地鐵線路應(yīng)樁基沖突改道，則增加的費用可能高到數(shù)千萬元甚至上億元[5]。

表1 我國部分城市地鐵隧道建設(shè)中的樁基沖突Table 1 The conflict between piles and subway tunnel in China

2.3 影響工程建筑的正常使用

即使樁基沖突能夠進行處理，但是很多時候仍有可能遺留許多不利影響甚至永久性損害。首先，沖突處理通常會導(dǎo)致工期延長，影響地下空間的按期投入使用，同時還可能影響周邊地面交通等；其次，給地下空間的正常使用帶來不利影響。例如，地鐵線路因樁基改道后，不僅造成站點設(shè)置的變更，而且會因為轉(zhuǎn)彎半徑變小而導(dǎo)致列車運行不穩(wěn)定以及因列車與軌道摩擦力增加致使的運行噪聲[6]；第三，給建筑安全帶來不利影響。例如，采用樁基切削或托換技術(shù)處理后，地上建筑的沉降量均有不同程度增加[7]，這給建筑物的正常使用帶來隱患。同時，由于樁基鄰近地下空間結(jié)構(gòu)，地下空間結(jié)構(gòu)的施工及使用也會對鄰近的樁基及其地上建筑造成擾動甚至破壞[8]。

2.4 給空間權(quán)利沖突帶來隱患

我國未建立空間權(quán)法律體系，地下空間權(quán)利被納入到建設(shè)用地使用權(quán)體系中，但是對地表和地下建設(shè)用地使用權(quán)的空間范圍并未作出規(guī)定。根據(jù)國外有關(guān)空間權(quán)的立法實踐，通常將“地表”視為包含地面上下一定范圍的空間概念，地表與地下空間的界限通常限定在地表權(quán)利人“有利益的”或地表功能所需要的范圍。若根據(jù)這一原則，則樁基深度范圍內(nèi)的地下空間均包含在地表建設(shè)用地使用權(quán)的范圍內(nèi)。這個深度正是目前地下空間開發(fā)利用最主要的空間范圍。如此一來，政府或其他權(quán)利人開發(fā)利用地下空間必然會與地表建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)生沖突。

3 沖突根源：兩個相互割裂的技術(shù)與管理體系

如前所述，樁基本質(zhì)上是地上建筑的附屬物，但同時在物理上又完全深入地下空間。這種功能與構(gòu)造上的特殊性造成樁基與地下空間兩個相互割裂的技術(shù)與管理體系，這是導(dǎo)致樁基沖突的根本原因，同時相關(guān)法律、規(guī)劃及管理的不完善又進一步加劇了沖突的狀況。

3.1 樁基與地下空間的時空差異性

樁基與地下空間在時空關(guān)系上具有差異性（表2）。從時間來看，對土地的開發(fā)利用一般遵循先地上后地下的路徑。我國地下空間的開發(fā)利用也是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定時期的產(chǎn)物，整體上地表開發(fā)在先，地下空間開發(fā)在后。當(dāng)?shù)厣系叵虏煌介_發(fā)建設(shè)時，在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，兩者之間會產(chǎn)生相互影響甚至沖突。從當(dāng)前沖突的情況來看，大多是由于先期建設(shè)的樁基給后續(xù)開發(fā)的地下空間造成了障礙。另一方面，如果地下空間先開發(fā)，也會限制其地上建筑的開發(fā)利用。從空間上來看，樁基作為豎向結(jié)構(gòu)，人為地將地下空間割裂為不同的空間區(qū)域，切斷了地下空間的橫向聯(lián)系與整體性，造成地下空間的碎片化，給地鐵等長距離地下空間開發(fā)利用設(shè)置了障礙。

表2 樁基與地下空間的時空差異Table 2 Spatio-temporal difference between piles and urban underground space

3.2 地上地下空間權(quán)利關(guān)系不明確

地下空間開發(fā)具有空間有序性和時間不可逆性。要減少地下空間與樁基的沖突，必須處理好兩者的先后順序關(guān)系。我國法律確立了地上建筑與地下空間開發(fā)順序的基本原則?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！币簿褪钦f，我國地下空間開發(fā)實行“先占先得”原則，先期開發(fā)的工程項目可以優(yōu)先占用地下空間資源。作為地上建筑的附屬物，樁基雖然是基于地表建設(shè)用地使用權(quán)而設(shè)置的，但是其占據(jù)的卻是地下空間的范圍。樁基一旦建成，地表建設(shè)用地使用權(quán)人是否自動無償占有了數(shù)十米樁基深度范圍的地下建設(shè)用地使用權(quán)？政府或其他權(quán)利人是否有權(quán)在此范圍內(nèi)進一步開發(fā)利用地下空間？如何處理地下空間與樁基的相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系？對此，《物權(quán)法》及其他相關(guān)法律均未作出明確規(guī)定。

3.3 地上地下規(guī)劃建設(shè)管理體系不統(tǒng)一

樁基與地下空間的開發(fā)建設(shè)分屬不同的政府主管部門監(jiān)管，還未建立統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)管理體系。樁基作為地上建筑的附屬物，其設(shè)計施工由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)管理，屬于地上建筑開發(fā)管理體系。地下空間的開發(fā)建設(shè)由于涉及的領(lǐng)域較多，目前還沒有一個統(tǒng)一的管理機構(gòu)[9-10]，其相關(guān)職責(zé)分散在規(guī)劃、建設(shè)、人防等不同職能部門。樁基作為特殊的地下構(gòu)筑物，但是被納入地上建筑開發(fā)管理體系。所以，從地下空間開發(fā)利用的角度來看，樁基成了地下空間開發(fā)利用管理的盲區(qū)。樁基的類型、數(shù)量、位置、長度、間距等指標(biāo)主要根據(jù)地上建筑的功能要求、荷載大小以及地基的巖土力學(xué)性狀來確定，很少考慮其對地下空間開發(fā)利用的影響。這種狀況導(dǎo)致地下空間與樁基的開發(fā)建設(shè)不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，進而出現(xiàn)空間沖突。

3.4 地上地下空間信息共享機制不健全

地下空間開發(fā)利用是綜合性很強的系統(tǒng)工程，涉及國土、規(guī)劃、建設(shè)、交通、城建、環(huán)保、消防、人防、市政、水利、防洪等數(shù)十個政府主管部門。這種體制雖然兼顧了專業(yè)管理的要求，能夠發(fā)揮各個行業(yè)主管部門的積極性和管理效率。但是由于缺乏一個綜合性、權(quán)威性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)以及相應(yīng)的信息共享機制，地下空間開發(fā)往往出現(xiàn)多頭管理、職能交叉、各自為政、責(zé)任不清等問題[11]。具體表現(xiàn)在：一是地下空間信息不完整、不全面、不準(zhǔn)確，例如很多城市對地下空間的類型、數(shù)量、分布、用途、產(chǎn)權(quán)等缺乏全面、準(zhǔn)確的調(diào)查和統(tǒng)計；二是地下空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息不共享，各部門掌握的地下空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、口徑不一致、資源不共享，形成地下空間“信息孤島”；三是缺乏地下空間與地上建筑開發(fā)利用的協(xié)調(diào)與信息共享機制，地上建筑及其樁基和地下空間在規(guī)劃建設(shè)時沒有很好地考慮相互影響與沖突。據(jù)報道，2017年深圳地鐵9號線和11號線連續(xù)兩次被樁基擊穿。

4 沖突規(guī)制：四個維度的開發(fā)規(guī)制體系

要解決地下空間開發(fā)利用中的樁基沖突，必須改變樁基與地下空間開發(fā)的無序狀態(tài)，從法律、規(guī)劃、管理、技術(shù)等多個維度對樁基與地下空間開發(fā)進行規(guī)制（圖1）。

圖1 城市地下空間開發(fā)規(guī)制提體系Fig.1 The development regulation systems of urban underground space

4.1 完善法律

第一，加強立法。目前與地下空間有關(guān)的法律有《人民防空法》和《物權(quán)法》，但是前者只針對人防領(lǐng)域，后者僅僅規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)置問題，還缺少國家層面的基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性的地下空間法律。建議國家制定《城市地下空間法》，為地下空間開發(fā)利用提供明確而權(quán)威的法律依據(jù)。第二，制定行政法規(guī)。在原部門規(guī)章《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上制定《城市地下空間開發(fā)利用管理條例》，作為《城市地下空間法》的實施細(xì)則，明確地下空間開發(fā)利用的具體要求，提高法律的可操作性。第三，完善部門規(guī)章。制定《樁基工程建設(shè)管理辦法》，明確樁基建設(shè)單位在地下空間開發(fā)利用中的責(zé)任，從保護地下空間資源、促進地下空間合理開發(fā)利用的角度細(xì)化樁基建設(shè)相關(guān)規(guī)定，防止空間沖突，保障相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益以及社會公共利益。

4.2 統(tǒng)籌規(guī)劃

第一，將地下空間規(guī)劃納入“多規(guī)合一”體系。地下空間規(guī)劃要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、社會事業(yè)規(guī)劃等相銜接，確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、用地性質(zhì)和規(guī)模等重要參數(shù)在地下空間上的一致性，并在統(tǒng)一的地下空間信息平臺上建立管控體系，以優(yōu)化地下空間布局、有效配置地下空間資源。第二，提高地下空間規(guī)劃的前瞻性。地下空間開發(fā)利用不可能一步到位，必須堅持循序漸進、量力而行的原則，為未來的城市發(fā)展預(yù)留地下空間，尤其是大深度地下空間。因此，為避免地下空間沖突，應(yīng)該對樁基建設(shè)進行嚴(yán)格監(jiān)管。例如，對于規(guī)劃中預(yù)留的重點地下空間開發(fā)區(qū)域，應(yīng)嚴(yán)格禁止進行大深度樁基建設(shè)，或者對樁基進行“限深”。第三，加強地上地下空間規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。在地下空間規(guī)劃中，要考慮現(xiàn)有建筑和樁基的客觀存在，盡量避開已有高密度樁基區(qū)域，以保護地上建筑的使用安全并減少后續(xù)的空間沖突。同時，地下空間規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)對其地上建筑的功能、布局及工程結(jié)構(gòu)等提出明確要求。在地上空間規(guī)劃和建筑設(shè)計中，則必須考慮建筑樁基對當(dāng)前及今后地下空間開發(fā)利用的影響。

4.3 加強管理

第一，設(shè)立地下空間專門管理機構(gòu)，加強組織、人員和經(jīng)費保障，負(fù)責(zé)地下空間與地上建筑及其樁基的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)與管理。第二，加強地下空間信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，構(gòu)建地下空間信息平臺，完善地下空間信息共享制度。制定地下空間信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式，完善地下空間信息的搜集、報備、整理、分類及發(fā)布制度。第三，構(gòu)建樁基與地下空間沖突處理協(xié)調(diào)機制。建立地上地下空間圖紙會審制度，努力將樁基與地下空間沖突消除在規(guī)劃設(shè)計階段；同時，建立沖突處理聯(lián)席會議制度，由地下空間開發(fā)利用管理專門機構(gòu)召集相關(guān)部門和單位協(xié)調(diào)解決地下空間沖突問題。第四，加強后續(xù)使用管理。對樁基與地下空間存在沖突的工程，要加強監(jiān)測與控制，減少沖突的不利影響，保證地下空間與地上建筑的正常使用及安全。

4.4 創(chuàng)新技術(shù)

在樁基與地下空間的沖突處理中，除了傳統(tǒng)的托換、拔樁、切削等技術(shù)外，還可以從樁基和地下空間兩個層面進一步創(chuàng)新相關(guān)技術(shù)，以減少各種潛在沖突。

從樁基的角度來看，在保證地上建筑物安全使用的前提下，可以考慮以下思路：第一，將傳統(tǒng)的長樁替換成短樁，為未來地下空間開發(fā)利用預(yù)留空間；第二，開發(fā)新型復(fù)合地基和新型整體性基礎(chǔ)，降低上部結(jié)構(gòu)作用在地下空間上的集中荷載和分布應(yīng)力，減少基礎(chǔ)埋深；第三，開發(fā)新型樁基材料，降低老舊樁基拆除難度，減少地下空間開發(fā)障礙。從地下空間的角度來看，可以考慮以下思路：第一，開發(fā)大深度地下空間[12]，增加地下空間埋深，減少樁基的影響；第二，地下空間開發(fā)與樁基相結(jié)合，提高地下空間結(jié)構(gòu)強度，發(fā)揮地下空間結(jié)構(gòu)的豎向受力性能，甚至取代部分樁基功能；第三，探索地下空間增層開發(fā)技術(shù)，在不破壞既有建筑的前提下擴大地下空間容量。

5 研究結(jié)論

第一，樁基的無序開發(fā)破壞了城市寶貴的地下空間資源，增加了地下空間開發(fā)利用成本，影響了地下空間的正常使用，給地下空間權(quán)利沖突帶來隱患。第二，地下空間與樁基沖突的根本原因在于其分屬兩個相互割裂的技術(shù)與管理體系。樁基與地下空間的時空差異性是客觀原因，同時法律、規(guī)劃及管理的不完善進一步加劇了樁基沖突。第三，要減少樁基沖突，需要從四個維度進行必要的規(guī)制。一是加強立法，完善法律法規(guī)及相關(guān)配套制度；二是統(tǒng)籌規(guī)劃，將地下空間和樁基納入“多規(guī)合一”體系；三是設(shè)立專門機構(gòu)，負(fù)責(zé)樁基與地下空間的開發(fā)協(xié)調(diào)；四是開展技術(shù)創(chuàng)新，降低地下空間結(jié)構(gòu)上的集中荷載和分布應(yīng)力，同時提高地下空間結(jié)構(gòu)的強度和承載力。