楊志偉 馮順

摘 要：英國(guó)的地方自治歷史悠久，在現(xiàn)代，英國(guó)地方政府的職能、結(jié)構(gòu)以及與中央的關(guān)系等等，都出現(xiàn)了新的變化。文章主要從分析英國(guó)撒切爾政府和布萊爾政府的地方自治制度的改革出發(fā)，介紹了英國(guó)地方自治制度改革發(fā)展的表現(xiàn)以及特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：地方自治；地方政府；自治主體

英國(guó)的地方自治歷史悠久，在十九世紀(jì)末英國(guó)地方政府形成了比較完整的地方議會(huì)的體系。舊的地方議會(huì)控制著大多數(shù)地方的公共服務(wù)，進(jìn)一步成了有效的地方政府。但是經(jīng)過現(xiàn)代的變革，許多的服務(wù)領(lǐng)域控制權(quán)都已經(jīng)移交給其他組織，多種公共、私人或著志愿性的團(tuán)體都參與地方服務(wù)的治理。英國(guó)地方自治的現(xiàn)代演化過程中，用“地方治理”較之“地方自治”更加貼切。地方治理是指：“除了民選地方權(quán)力機(jī)關(guān)之外，關(guān)注經(jīng)委任產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)及其他地方治理主體，強(qiáng)調(diào)各組織、部門之間的關(guān)系及其與地方社群共同參與其中的治理過程，不再片面強(qiáng)調(diào)正式的政府機(jī)構(gòu)?！盵1]

1、英國(guó)現(xiàn)代地方自治主體的多元化

英國(guó)的地方自治發(fā)展到現(xiàn)代的時(shí)候，地方自治的主體經(jīng)歷了從單一到逐步多元的一個(gè)過程，但是這個(gè)時(shí)候的地方自治主體主要為大量的地方準(zhǔn)自治政府、企業(yè)、私人部門以及權(quán)力下放后的蘇格蘭、威爾士與北愛爾蘭等。

1.1民選地方政府與地方的準(zhǔn)自治政府

英國(guó)保守黨執(zhí)政時(shí)期，民選的地方政府?dāng)?shù)量減少了很多，同時(shí)業(yè)已成為地方服務(wù)的組織者，而不再是地方服務(wù)的提供者。因此，大量地方的準(zhǔn)自治政府快速出現(xiàn)，奪取了本應(yīng)是地方政府提供的許多服務(wù)。例如，社會(huì)住房方面，房產(chǎn)公司差不多掌握了民選地方政府全部的新住房的投資，同時(shí)，住房協(xié)會(huì)也已成為了地方對(duì)社會(huì)投資的最重要渠道。

1.2私人部門和企業(yè)

撒切爾政府以及梅杰政府時(shí)期，對(duì)國(guó)家實(shí)行全面的重組，許多的資產(chǎn)以及服務(wù)也由公共部門轉(zhuǎn)向了私人部門。撒切爾政府時(shí)期主要是在地方政府中引入了強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)制度，例如，通過立法的方式讓地方政府出售公房，給長(zhǎng)期的租戶非常大的折扣。在布萊爾政府執(zhí)政的時(shí)期，并沒有取消保守黨的許多私有化的措施。同時(shí)，通過公私合作制度以及私人主動(dòng)融資的模式和私人部門進(jìn)行合作。

1.3權(quán)力下放之后的蘇格蘭、威爾士與北愛爾蘭

權(quán)力下放是英國(guó)工黨為了緩解蘇格蘭以及威爾士民族主義情緒應(yīng)對(duì)之策，同時(shí)也是工黨來獲得蘇格蘭以及威爾士選民支持的競(jìng)選承諾。大選勝利之后，工黨實(shí)現(xiàn)其承諾采取了權(quán)力下放的政策。實(shí)行權(quán)力下放的政策之后，蘇格蘭與威爾士地區(qū)都獲得了程度不同的自治權(quán)。但是，因?yàn)樘K格蘭與威爾士對(duì)英國(guó)國(guó)家認(rèn)同以及歷史傳統(tǒng)的區(qū)別，它們獲得了不同法律性質(zhì)的自治權(quán)，分別是蘇格蘭的立法分權(quán)和威爾士的行政分權(quán)。作為蘇格蘭分權(quán)機(jī)構(gòu)的蘇格蘭議會(huì)，享有原始的立法權(quán)，但是聯(lián)合王國(guó)議會(huì)保留的權(quán)力不在立法權(quán)限之內(nèi)。同時(shí)，具有獨(dú)立的行政部門。威爾士大會(huì)是威爾士的分權(quán)機(jī)構(gòu)，僅享有對(duì)于特定事務(wù)的附屬立法權(quán)，沒有稅收變更權(quán)，也沒有原始立法權(quán)。

2、英國(guó)的地方自治制度變革

英國(guó)的地方自治制度的現(xiàn)代發(fā)展，撒切爾政府以及布萊爾政府對(duì)地方自治制度進(jìn)行改革，非常注重地方自治主體的參與性，因而在很大程度上來說就是地方治理。

2.1撒切爾政府的地方自治制度改革

在撒切爾政府時(shí)期不得不進(jìn)行地方自治制度的改革，在國(guó)際上，日益加強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化趨勢(shì)，在社會(huì)變遷過程中引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突的壓力下，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家都在積極地尋找公共治理變革的道路，來擺脫政府管理的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)以及信任危機(jī)。英國(guó)的地方政府也開始了規(guī)模盛大的治理改革；在國(guó)內(nèi)，英國(guó)已經(jīng)基本成為從搖籃到墳?zāi)沟娜遮吰降鹊母＠麌?guó)家。但是這種英國(guó)式的平等帶來了效率低下的弊端，“英國(guó)病”給英國(guó)造成了新的危機(jī)；在學(xué)術(shù)界，二十世紀(jì)八十到九十年代的人們反對(duì)“大政府”，更加青睞于“更為接近民眾”、結(jié)構(gòu)更靈活的地方政府。

在這種背景下，撤切爾政府的變革使中央政府的權(quán)力不斷加強(qiáng)，同時(shí)不斷地削弱了地方自治。換句話說是以中央集權(quán)來恢復(fù)傳統(tǒng)的地方自治，撒切爾執(zhí)政政府被冠以“支持地方民主的中央集權(quán)政府”[2]的相互矛盾稱號(hào)。改革在以下的幾個(gè)方面進(jìn)行了體現(xiàn)：

第一，撤切爾政府對(duì)地方財(cái)政開支進(jìn)行限制， 降低了地方財(cái)政的自主性。

英國(guó)的地方政府財(cái)政預(yù)算不需要經(jīng)過上級(jí)或著中央政府的批準(zhǔn)，是由本地方政府進(jìn)行獨(dú)立編制，而后經(jīng)國(guó)本地方政府的權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)即可實(shí)施。由此可見，地方自治范圍內(nèi)的事務(wù)包括地方政府的財(cái)政開支。[3]但中央財(cái)政的撥款對(duì)地方政府的財(cái)政開支影響很大，福利國(guó)家時(shí)期，地方政府提供的公共服務(wù)的大部分財(cái)政開支皆由中央政府提供和補(bǔ)貼的。撤切爾政府面對(duì)“英國(guó)病”，開始進(jìn)行限制地方財(cái)政開支的措施，主要表現(xiàn)為縮減地方基本建設(shè)的支出。

首先，撤切爾政府對(duì)中央政府給予地方政府的補(bǔ)貼進(jìn)行削減，同時(shí)，對(duì)地方政府超標(biāo)開支的情況，中央不僅要逐步減少對(duì)它的撥款，還要給于懲罰，追究當(dāng)事者的個(gè)人法律責(zé)任。其次，撤切爾政府對(duì)于地方征稅的數(shù)額進(jìn)行限制，制定地方稅上限，地方自治進(jìn)一步削弱。撤切爾政府認(rèn)為地方政府可能會(huì)為了維持其正常的功能來增加稅收，進(jìn)一步使地方納稅人的稅收負(fù)擔(dān)加重。因此，撤切爾政府為取消地方政府追加稅收的權(quán)力通過了1984年稅收法，并且將地方稅率進(jìn)行封頂制處理，以此來控制地方議會(huì)，達(dá)到維護(hù)地方納稅人利益和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)繁榮的目的。征稅的自主權(quán)作為地方自治的重要內(nèi)容之一，此舉措嚴(yán)重?fù)p害了地方的自治權(quán)。最后，撤切爾政府還進(jìn)一步挑戰(zhàn)地方稅的來源，想以人頭稅來取代財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主要來源。

第二，撤切爾政府實(shí)行的地方公共服務(wù)市場(chǎng)化的政策，進(jìn)一步將中央政府的權(quán)力進(jìn)行擴(kuò)大。

保守黨以降低公共開支為目的，實(shí)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化。在保守黨看來，公有的部門尤其是地方政府開支“極其浪費(fèi)”、效率低下，而解決的對(duì)策就是在私人部門實(shí)行強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)制度，以此來給地方提供公共服務(wù)。例如，在住房服務(wù)領(lǐng)域，撒切爾政府將住房私有化，給予私人購買地方公共房產(chǎn)的法律權(quán)力，通過很優(yōu)惠的價(jià)格來出售地方的公共房產(chǎn)，并且提高住房租金來減少住房補(bǔ)貼等。通過此種措施，地方政府提供公共服務(wù)的職能被嚴(yán)重削弱。

對(duì)于引入強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)，使地方服務(wù)的成本在一定程度上降低，同時(shí)使英國(guó)的地方自治產(chǎn)生很大的改變，豐富了地方自治的主體，使地方自治的主體既有地方政府，也有企業(yè)與私人部門的加入，擴(kuò)展了地方政府和私人之間嶄新的合作關(guān)系，而地方政府的角色也由服務(wù)的提供者變?yōu)榉?wù)提供的組織者。但是，英國(guó)是以中央政府為主導(dǎo)的私人部門參與地方服務(wù)的模式，在某種意義上來看，撒切爾的中央政府一方面實(shí)現(xiàn)了地方公共服務(wù)的市場(chǎng)化，另一方面在這個(gè)過程中不斷地將中央政府的權(quán)力進(jìn)行擴(kuò)張。

第三，撒切爾政府以及梅杰政府的單層地方政府模式，在增加部分地方政府自主權(quán)的同時(shí)，對(duì)于地方居民的地方事務(wù)的自主權(quán)進(jìn)行了削弱。

撤切爾政府為了減支增效而對(duì)大倫敦和六個(gè)都市的郡政府進(jìn)行了削減，將其功能收回給予了較接近人民的層級(jí)，例如倫敦的市鎮(zhèn)以及都會(huì)區(qū)的分區(qū)。1990年代之后，梅杰政府以增加財(cái)政的透明度為目的，繼續(xù)了撒切爾政府的做法，并且在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行以單層地方政府來代替郡、區(qū)地方政府的變革。由此一來，英國(guó)地方政府的數(shù)量減少了很多，同時(shí)，在很大程度上提高了每個(gè)地方政府的人口規(guī)模。

這種改革在一方面使得單層地方政府的自主權(quán)得到增加，由于地方政府層級(jí)的減少，另一方面減少了地方政治、行政人員的數(shù)量從而使得行政開支降低。但是，在大倫敦等地方政府裁撤之后，它們行使的部分職權(quán)移交給非選舉的準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)、特別委員會(huì)或者中央政府來行使，民選機(jī)構(gòu)從此不能再處理這些地方的事務(wù)，因而使得地方居民對(duì)地方事務(wù)的自主權(quán)削弱；與此同時(shí)，地方居民在接受服務(wù)時(shí)，面對(duì)地方事務(wù)治理越來越復(fù)雜的境遇，覺得無可奈何。換言之，“取消的結(jié)果將回復(fù)到狄更斯時(shí)期倫敦的那種雜亂的大城市政府”。[4]總之，中央政府的權(quán)力可以因非常脆弱的理由來裁撤一級(jí)地方政府，足見權(quán)力之大。

撤切爾政府以及梅杰政府的變革，將地方政府的開支降低，財(cái)政變得更加的透明，使地方自治主體更加豐富，但使得中央政府的權(quán)力更加強(qiáng)大，使得地方自治不斷削弱。

2.2布萊爾政府的地方自治制度改革

在全球化背景下，到了布萊爾執(zhí)政時(shí)期，分權(quán)要求更新為“既涉及到向地方及區(qū)域的權(quán)力下放，又涉及到向上的超民族國(guó)家層次的民主權(quán)力的轉(zhuǎn)移”；在北愛爾蘭、威爾士以及蘇格蘭地區(qū)，存在著各種各樣民族主義的壓力，并且在相應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)提出分權(quán)化的要求；“治理”變得更需要?jiǎng)?chuàng)新。在這種背景下，同時(shí)對(duì)撒切爾政府以及梅杰政府改革進(jìn)行反思和學(xué)習(xí)，布萊爾政府實(shí)施了以下幾個(gè)方面的改革：

第一，布萊爾政府采取權(quán)力下放和提倡公民直接參與的方式來復(fù)興民主，增強(qiáng)地方自治。

權(quán)力下放是工黨獲取蘇格蘭和威爾士選民支持的競(jìng)選主張。在大選勝利后，工黨實(shí)現(xiàn)其承諾采取了權(quán)力下放的政策。實(shí)行權(quán)力下放的政策之后，蘇格蘭與威爾士地區(qū)都獲得了程度不同的自治權(quán)。但是，因?yàn)樘K格蘭與威爾士對(duì)英國(guó)國(guó)家認(rèn)同以及歷史傳統(tǒng)的區(qū)別，它們獲得了不同法律性質(zhì)的自治權(quán)，分別是蘇格蘭的立法分權(quán)和威爾士的行政分權(quán)。權(quán)力下放是為了使權(quán)力更加接近人民，但是中央政府擁有最終的主權(quán)。

伴隨著地方自治的進(jìn)一步弱化，地方的居民對(duì)地方選舉越來越冷漠，地方政府出現(xiàn)選舉投票率越來越低的情況，傳統(tǒng)的代議制責(zé)任機(jī)制弱化的弊端一點(diǎn)點(diǎn)暴露出來，在這種情況下，使得工黨的政治家更加重視公民參與的直接民主形式，將居民對(duì)地方事務(wù)的直接參與作為來彌補(bǔ)地方代議民主不足之處的措施。布萊爾指出，“地方政府——有玩忽職守的傾向——應(yīng)獲得新生以使政策的制定更靠近人們生活的地方。政府的運(yùn)轉(zhuǎn)程序和機(jī)制應(yīng)是開放的，并切實(shí)負(fù)起責(zé)任?！盵5]

工黨政府于1998年頒布了《地方民主與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)》的指導(dǎo)性文件，隨后2000年通過的《地方政府法》將公民直接參與的原則進(jìn)行了制度化，鼓勵(lì)地方政府采取形式多樣且具體的方式來落實(shí)公民直接參與。其中具體的方式有：傳統(tǒng)方法作為公民直接參與的基礎(chǔ)；在服務(wù)中強(qiáng)調(diào)地方居民“消費(fèi)者意見表達(dá)”的主人地位，消費(fèi)者意見表達(dá)的方式主要包括居民建議或投訴方案、服務(wù)滿意度的調(diào)查等；針對(duì)特定人群的共同利益舉行的論壇；互聯(lián)網(wǎng)站的征詢、臨時(shí)小組咨詢、特定事項(xiàng)的全民公決等公民直接參與辦法的創(chuàng)新模式；意見表達(dá)的參與程序創(chuàng)新。

第二，建立起各種地方自治主體間新型的合作伙伴關(guān)系。

撒切爾政府對(duì)地方自治進(jìn)行改革，引進(jìn)了企業(yè)與私人部門等參與主體。布萊爾政府通過建立各種地方自治主體間新型的合作伙伴關(guān)系，對(duì)地方自治進(jìn)行改革。按照自治主體地位的不同，將這種合作伙伴關(guān)系分為了縱向伙伴關(guān)系和橫向伙伴關(guān)系。

縱向伙伴關(guān)系指的是縱向的不同政府層級(jí)間的伙伴關(guān)系，以權(quán)力的下放方式來打破中央集權(quán)，以致形成中央政府和區(qū)域性政府、中央政府和地方政府、區(qū)域性政府和基層政府等合作關(guān)系。例如，新成立的大倫敦政府僅僅負(fù)責(zé)大倫敦范圍內(nèi)宏觀方面的問題，而各自治市則自主處置在管轄范圍內(nèi)具體的事務(wù)，兩者不存在上下的統(tǒng)轄關(guān)系，是不同層級(jí)間憲法上最正式的合作關(guān)系，是分工負(fù)責(zé)的新型的合作關(guān)系。

橫向伙伴關(guān)系指的是橫向的政府機(jī)構(gòu)、志愿機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)以及參與治理的地方居民之間的合作伙伴關(guān)系。這樣使得地方自治的主體更加豐富和多元化。在多樣化的自治主體中，政府機(jī)構(gòu)仍然是居于主導(dǎo)的地位，并且很重視第三部門與私人部門，最可貴的地方是，也把公民作為參與者，公民對(duì)于是否建立區(qū)域性政府有決定權(quán)，可對(duì)地方服務(wù)的質(zhì)量發(fā)表意見等等。

第三，地方政府重組內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，建立新的區(qū)域化政府來提高政府效率和民主程度。

保守黨通過設(shè)立單層政府來加強(qiáng)基層政府的自治程度，而新工黨設(shè)立的區(qū)域化政府，是在之前單層地方政府的基礎(chǔ)之上建立的，不提供直接具體的服務(wù)，僅負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的整體規(guī)劃，并將是否在該區(qū)域設(shè)立區(qū)域議會(huì)等事項(xiàng)交付全民公決。例如，新大倫敦政府的議會(huì)規(guī)模很小，只是由一名市長(zhǎng)與25名議員構(gòu)成。議員選舉方式是單一選區(qū)制與比例代表制進(jìn)行結(jié)合，而市長(zhǎng)則是由公民單獨(dú)選舉產(chǎn)生的。

撒切爾政府時(shí)期就曾面臨著城市化與人口規(guī)模膨脹等帶來的地方治理的難題，等到布萊爾政府時(shí)期，這一問題就變得更加突出。對(duì)于這些問題，地方居民需要地方政府能夠快速的回應(yīng)交通、規(guī)劃、污染等等問題。因此，新工黨為了提高政府效率和民主程度，提出了四種新的地方政府的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)：即“直選市長(zhǎng)的體制；議會(huì)內(nèi)閣制；市長(zhǎng)一經(jīng)理制；修正的委員會(huì)制”。

3、變革后英國(guó)地方自治制度的特點(diǎn)

英國(guó)的地方自治制度在現(xiàn)代進(jìn)行改革以后，無論是在自治主體和自治主體所提供的服務(wù)方面，還是在中央和地方的關(guān)系方面，都面臨著新的挑戰(zhàn)。

第一，地方自治主體日益復(fù)雜化。

在這一時(shí)期，出現(xiàn)了諸多地方自治主體，包括民選地方政府、地方準(zhǔn)自治政府、企業(yè)與私人部門、權(quán)力下放后的蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭。多種地方自治主體為民眾提供了給為接近的服務(wù)，與此同時(shí)，面對(duì)多種的服務(wù)機(jī)構(gòu)，使得地方居民也有無從下手的感覺，地方自治主體愈加復(fù)雜化。

第二，地方政府的服務(wù)逐步走向市場(chǎng)化和多元化。

無論是保守黨，還是新工黨，都承認(rèn)了地方政府服務(wù)的市場(chǎng)化機(jī)制，撒切爾引入了企業(yè)和私人部門等參與主體，布萊爾政府通過建立各種地方自治主體間的新型的合作伙伴關(guān)系，對(duì)地方自治進(jìn)行改革，使得地方政府服務(wù)具有市場(chǎng)化和多元化的特點(diǎn)。

第三，在中央和地方關(guān)系方面面臨著各種新的挑戰(zhàn)。

權(quán)力關(guān)系、公共行政關(guān)系和財(cái)政關(guān)系構(gòu)成了政府間的關(guān)系，而中央和地方的權(quán)限劃分是中央和地方政府間關(guān)系的實(shí)質(zhì)。在分權(quán)化的改革趨勢(shì)下，地方自治的發(fā)展重新塑造和調(diào)整了國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系。分權(quán)化不僅涉及到傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系的調(diào)整以及中央政府各部門之間關(guān)系的調(diào)整，還重新分配調(diào)整了多種形式、不同層次和程度的權(quán)力。因此，現(xiàn)代英國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整打破了歷史上中央集權(quán)和地方分權(quán)的循環(huán)，打破了中央集權(quán)和地方分權(quán)的二元對(duì)立的思維模式，使得中央和地方的關(guān)系面臨著各種新的挑戰(zhàn)。

綜上所述，英國(guó)歷史悠久的地方自治，經(jīng)過逐步發(fā)展，現(xiàn)代的英國(guó)地方政府的職能、結(jié)構(gòu)以及與中央的關(guān)系等等，都出現(xiàn)了新的變化。在英國(guó)地方自治的現(xiàn)代演化過程中，英國(guó)地方自治的主體出現(xiàn)復(fù)雜化和多元化的特征，“地方治理”作為一種越來越重要的課題，需要我們認(rèn)真分析對(duì)待。

[參考文獻(xiàn)]

[1][英]林頓·羅賓斯、比爾·考克瑟、羅伯特·里奇：《當(dāng)代英國(guó)政治（第四版）》[M].蔣鯤、孔新峰譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第480頁。

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[3]陳國(guó)申：《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：英國(guó)地方治理變遷》[D].華中師范大學(xué)，博士論文，2008年，第110頁。

[4]王振華等主編：《變革中的英國(guó)》[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996年，第123頁。

[5][英]托尼·布萊爾：《新英國(guó)：我對(duì)一個(gè)年輕國(guó)家的展望》[M].北京；世界知識(shí)出版社，1998年，第257頁。

（作者單位：山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250358）