●高 雄 夏文兵 文 娟 潘 峰

一、提升電網(wǎng)公司項目預(yù)算管理的必要性

黨的十八大以后，國家全面強(qiáng)化依法治國、依法治企，對央企適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、轉(zhuǎn)變企業(yè)管理方式提出了新要求。近年來,電網(wǎng)公司不斷強(qiáng)化項目預(yù)算全過程管控，提出了項目可研經(jīng)濟(jì)性和財務(wù)合規(guī)性審查要求，先后下達(dá)《國家電網(wǎng)公司項目可研經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性評價指導(dǎo)意見》（國家電網(wǎng)財 〔2014〕1008號）、《國家電網(wǎng)公司關(guān)于進(jìn)一步深化項目可研經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性評價工作的通知》（國家電網(wǎng)財 〔2015〕536號）以及 《關(guān)于2018年項目儲備可研經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性審核工作安排》（2017年6月電網(wǎng)財務(wù)部）等文件，對公司各級單位強(qiáng)化項目前期管控能力提出了明確要求。電網(wǎng)公司面臨著電網(wǎng)建設(shè)精準(zhǔn)投資和輸配電價成本監(jiān)管的雙重壓力，加強(qiáng)儲備項目評審管理刻不容緩。

電網(wǎng)公司項目預(yù)算管理中，可研評審的短板問題日益突顯，阻礙了公司項目管控水平的健康發(fā)展。一是可研內(nèi)容規(guī)范難，可研報告、投資估算、管理建議書等申報資料多采用非結(jié)構(gòu)化word文檔或excel表格格式，無法對填報內(nèi)容的規(guī)范性和數(shù)據(jù)的有效性進(jìn)行智能管控。二是制度標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)難，不同部門、不同人員對制度標(biāo)準(zhǔn)的理解不統(tǒng)一，造成標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行效果不佳，同一項目可能會形成多個不同版本的評審結(jié)論。三是經(jīng)濟(jì)審核評估難，經(jīng)濟(jì)性評價過程較為復(fù)雜，特別是對項目造價缺乏簡潔實(shí)用的評估方法，無法快速定位疑似線索，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)評估形同虛設(shè)。四是全面評審覆蓋難，項目可研評審涉及業(yè)務(wù)、財務(wù)、經(jīng)研院（所）等多個部門（單位），職責(zé)界限不清晰，審核責(zé)任難以劃分，對審核質(zhì)量影響較大。

項目預(yù)算管理作為電網(wǎng)公司實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和長期規(guī)劃的具體執(zhí)行者，采取“自上而下、自下而上、上下結(jié)合”的方式，結(jié)合營銷預(yù)算、損益、資本等預(yù)算，形成預(yù)算編制的事前控制、事中掌握和事后評估的全流程閉環(huán)結(jié)構(gòu)，并從中找出執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期的差異點(diǎn)，及時進(jìn)行整改以實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。

二、案例分析

（一）案例背景

為貫徹落實(shí)電網(wǎng)公司提出 “把入口、細(xì)安排、控過程、審結(jié)果”的項目全過程管理鏈條的精神，武漢供電公司通過開展生產(chǎn)技改、生產(chǎn)大修項目可研經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性智能審核專題研究，以“三化一新”為抓手（優(yōu)化一個流程、細(xì)化一套規(guī)則、量化一套標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新一個工具），深入推進(jìn)“審核流程線上化、審核規(guī)則模型化、審核標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)化、審核手段智能化”管理理念，全面規(guī)范項目評審體系，運(yùn)用前沿信息技術(shù)，著力打造項目審核“智能加速器”,徹底解決可研評審“四難”問題。

武漢供電公司從項目可研經(jīng)濟(jì)性和財務(wù)合規(guī)性評價管理的難點(diǎn)問題入手，以風(fēng)險防范為導(dǎo)向、以制度要求為依據(jù)、以創(chuàng)新工具為手段、以經(jīng)濟(jì)合規(guī)為重點(diǎn)，確定審查標(biāo)準(zhǔn)、明確職責(zé)流程、提升技術(shù)保障，通過“優(yōu)化一個流程、細(xì)化一套規(guī)則、量化一套標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新一個工具”，最終實(shí)現(xiàn)項目可研審核流程線上化、審核規(guī)則模型化、審核標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)化、審核手段智能化。

（二）案例介紹

1、前期準(zhǔn)備

（1）明確部門分工,科學(xué)分配職責(zé)。發(fā)展策劃部：統(tǒng)一組織開展本單位項目儲備工作，嚴(yán)把項目儲備入庫關(guān)口，規(guī)范項目儲備管理，切實(shí)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，定期組織開展項目儲備分析和監(jiān)督檢查，對相關(guān)情況進(jìn)行通報。

項目管理部門：按照職責(zé)分工組織項目建設(shè)單位做好項目可研論證工作，按照可研經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性要求，組織修訂可研報告和評審模板，審核可研報告附表，對通過評審的項目及時下達(dá)可研批復(fù)。

財務(wù)資產(chǎn)部：負(fù)責(zé)依據(jù)經(jīng)研院（所）項目可研經(jīng)濟(jì)性、財務(wù)合規(guī)性審查底稿出具審查意見，并對可研上報與批復(fù)文件進(jìn)行會簽。

經(jīng)研院（所）：以獨(dú)立第三方的角度，嚴(yán)把項目評審關(guān)口，積累基礎(chǔ)資料，做好人才儲備，全面支撐項目儲備工作。

（2）制定考核目標(biāo)值，精準(zhǔn)管控。執(zhí)行考核是預(yù)算管理工作的重要保障，武漢供電公司預(yù)先制定包含評審進(jìn)度、編報質(zhì)量、規(guī)范管理、精準(zhǔn)投資四個維度的考核目標(biāo)，將項目預(yù)算考核與業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)（見表1）。

2、實(shí)踐過程

（1）組織調(diào)研，收集數(shù)據(jù)資料。對財務(wù)部、運(yùn)檢部、經(jīng)研院（所）、設(shè)計院等相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研和訪談，解析儲備項目評審的管理要求，總結(jié)評審經(jīng)驗、綜合評審方法。

a.收集資料，分析業(yè)務(wù)。收集生產(chǎn)技改、生產(chǎn)大修類項目管理的制度和規(guī)范，對生產(chǎn)技改、生產(chǎn)大修類業(yè)務(wù)做全方位分析。收集資料包括：《電網(wǎng)運(yùn)檢部關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)技改大修項目估算編制指導(dǎo)意見和儲備項目評分定級規(guī)則的通知》運(yùn)檢計劃〔2017〕75號、《電網(wǎng)技改大修項目審查要點(diǎn)》、《國家電網(wǎng)公司生產(chǎn)技術(shù)改造和設(shè)備大修項目可研編制與評審管理規(guī)定》 電網(wǎng)（運(yùn)檢/4 16-2014）、《國家電網(wǎng)公司生產(chǎn)技術(shù)改造工作管理規(guī)定》電網(wǎng)（運(yùn)檢/3 157-2014）、《國家電網(wǎng)公司生產(chǎn)設(shè)備大修工作管理規(guī)定》電網(wǎng)（運(yùn)檢/3 158-2014）等。

b.組織研討，細(xì)化內(nèi)容。組織財務(wù)部、運(yùn)檢部、經(jīng)研院（所）、設(shè)計院等專家訪談，分析歷年項目評審常見問題，收集專家的評審經(jīng)驗，逐條解析電網(wǎng)公司和省公司項目歸口管理部門發(fā)布的相關(guān)管理辦法、評審指導(dǎo)意見，確定項目審查的原則和內(nèi)容，并融合研討結(jié)果，將審核內(nèi)容進(jìn)行條目化分解。

c.收集數(shù)據(jù)，支撐工具。根據(jù)審查細(xì)則，分析項目評審的數(shù)據(jù)需求，武漢供電公司從運(yùn)檢部、財務(wù)部、經(jīng)研院、設(shè)計院等部門（單位）匯總相關(guān)數(shù)據(jù)信息，主要包括“武漢公司三年生產(chǎn)性技改、生產(chǎn)大修類項目清單”、“固定資產(chǎn)目錄”等，有效支撐了審核模型的編制以及審核規(guī)則的自動分析。

(2)統(tǒng)一模板，規(guī)范填報內(nèi)容。組織專家和技術(shù)人員對電網(wǎng)下發(fā)的項目可研報告及項目投資估算書模板以及往年填報情況做了深入分析，為解決關(guān)鍵信息填報質(zhì)量難于把控的問題，財務(wù)部門聯(lián)合運(yùn)維檢修部，結(jié)合管理要求，梳理并制定了一套統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)可量化的可研報告和投資估算模板。

a.規(guī)范必須申報的資料。按照生產(chǎn)技改和生產(chǎn)大修類項目可研報告、項目建議書的提報要求，固化申報資料清單，并在線上流程中內(nèi)置完整性審查規(guī)則（申報資料不完整時無法提報）。

表1 項目管理考核指標(biāo)及目標(biāo)值

b.規(guī)范主要內(nèi)容的格式。一方面對非結(jié)構(gòu)化文檔的主要欄目制定統(tǒng)一規(guī)范，便于工具快速定位；另一方面對必填表和必填關(guān)鍵字段進(jìn)行規(guī)范，以便快速提取相關(guān)數(shù)據(jù)。例如：對可研的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)規(guī)定以列表格式填報，防止漏填分項費(fèi)用的情況發(fā)生。

c.細(xì)化申報表填報內(nèi)容。對可研模板以及相關(guān)附表進(jìn)行細(xì)化，達(dá)到類比項目內(nèi)容規(guī)范化、類比指標(biāo)可量化的效果，有利于促進(jìn)類比合理性的準(zhǔn)確判斷。

針對規(guī)范后的統(tǒng)一模板，武漢供電公司組織開展基層可研編制人員培訓(xùn)160余人次，詳細(xì)講解標(biāo)準(zhǔn)模板的重要性、標(biāo)準(zhǔn)模板規(guī)范要點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)模板填報要求及注意事項，并將規(guī)范填報要求納入在線自動審核規(guī)則。

(3)梳理規(guī)則，構(gòu)建審核體系。配合項目可研審核的信息要求，武漢公司與經(jīng)研院（所）專家團(tuán)隊成立專項課題研究組，開展生產(chǎn)技改、生產(chǎn)大修類項目可研經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性審查方法課題研究。通過解析制度、細(xì)化規(guī)則、研究方法，編制了一套“審核依據(jù)充分、審核要點(diǎn)明確、審核方法可用、業(yè)務(wù)部門認(rèn)同”的項目審核規(guī)則體系，共形成審核規(guī)則385條。

a.解析制度要求，提出規(guī)則梳理思路。武漢供電公司依據(jù)《國家電網(wǎng)公司關(guān)于進(jìn)一步深化項目可研經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性評價工作的通知》要求，結(jié)合自身實(shí)際，編制《電網(wǎng)湖北省電力公司項目可研經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性評價實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》），并提出規(guī)則梳理思路：

一是《實(shí)施細(xì)則》中的“審核要點(diǎn)”及《指導(dǎo)意見》中的條款，明確了項目審核的范圍、審核重點(diǎn)和管理要求，是編制審核規(guī)則的主要依據(jù)。

二是《實(shí)施細(xì)則》和《指導(dǎo)意見》的審核要點(diǎn)及管理要求作為審核規(guī)則不夠細(xì)化，沒有檢查方法，難以落實(shí)；作為審核標(biāo)準(zhǔn)不夠量化，難以執(zhí)行。如《實(shí)施細(xì)則》在生產(chǎn)技改中的審核要點(diǎn)描述，并沒有規(guī)定必須提報的內(nèi)容，也沒有規(guī)定內(nèi)容具體填報的標(biāo)準(zhǔn)，無法作為線上檢查規(guī)則。

三是規(guī)則的梳理步驟：逐條細(xì)化審核要點(diǎn)；將文檔編制中常犯錯誤及審核中常見問題納入審核規(guī)則；總結(jié)以往審核經(jīng)驗，梳理關(guān)鍵檢查點(diǎn)，納入審核規(guī)則；結(jié)合新技術(shù)手段，逐條梳理數(shù)據(jù)源需求及在線檢查方法；梳理審核規(guī)則，形成審核規(guī)則體系；通過討論，對審核規(guī)則體系進(jìn)行補(bǔ)充、修改和完善。

b.梳理技術(shù)實(shí)現(xiàn)要求，細(xì)化檢查方法。研究組針對審核規(guī)則逐條分析審核關(guān)鍵點(diǎn)、審核數(shù)據(jù)對象、審核判斷條件、審核判斷標(biāo)準(zhǔn)、審核分析算法、審核涉及數(shù)據(jù)源和審核結(jié)果展示內(nèi)容等，形成規(guī)則可在線自動檢查的審核方法，例如“相似（類比）項目選取是否真實(shí)”規(guī)則的檢查方法。

(4)構(gòu)建模型，支撐智能審核。武漢供電公司課題研究組引用語義分詞、非結(jié)構(gòu)化解析、云搜索等新技術(shù)，構(gòu)建智能異常識別模型和快速檢索模型，有效支撐審核線上化的智能審核功能。一是對收集的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、分析；二是對讀取的WORD、EXCEL、PDF、WPS等非結(jié)構(gòu)化文檔內(nèi)容，進(jìn)行全文掃描和關(guān)鍵內(nèi)容分析、篩選，提取文檔中的大綱，目錄，關(guān)鍵內(nèi)容，通過分詞技術(shù)及詞庫比對進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，構(gòu)建可檢查的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；三是將非結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)化成文本流及圖片集，通過對結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的SQL掃描檢查及圖片的比對，落實(shí)文檔的規(guī)則檢查及異常分析，形成檢查結(jié)果；四是對圖片集基于機(jī)器學(xué)習(xí)的計算機(jī)視覺技術(shù)圖形識別技術(shù)，通過圖形智能分割、抗干擾、相似度計算等處理手段，結(jié)合已有的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，對提取的圖片集進(jìn)行檢查、比對、分析，落實(shí)文檔的規(guī)則檢查及異常分析，形成檢查結(jié)果。

3、經(jīng)驗總結(jié)。武漢供電公司依托近三年的技改項目造價分析數(shù)據(jù)，編制以典型“工程單元”為主體的量化評價標(biāo)準(zhǔn)，研究基于典型工程單元的技改、大修項目匹配方法，通過對項目內(nèi)容的合理拆分，跳出單一項目比對模式，完成待評審項目與項目庫中歷史項目的多源匹配，解決投資估算評審難的問題。

(1)分解項目規(guī)模，制定典型單元標(biāo)準(zhǔn)。為對生產(chǎn)技改、生產(chǎn)大修類項目進(jìn)行相似項目成本比較分析，考慮采取項目規(guī)模進(jìn)行分解處理的方式，對類比項目與可研項目之間可能存在的規(guī)模差異性進(jìn)行相似性歸一化處理。按照以電網(wǎng)單一主要設(shè)備為改造對象的工程內(nèi)容及附屬工作內(nèi)容，對生產(chǎn)技改、生產(chǎn)大修類項目工作規(guī)模進(jìn)行分解，拆分為多個或多種典型工程單元。典型工程單元可定義為以單一設(shè)備為主要改造對象，且與約定的實(shí)施范圍一致的工程項目，包含與其有直接從屬關(guān)系需共同完成才能發(fā)揮作用的附屬設(shè)施改造或維修施工。

(2)分析歷史數(shù)據(jù)，編制造價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。依托武漢供電公司近三年生產(chǎn)技改、生產(chǎn)大修類項目的投資估算數(shù)據(jù)、概算數(shù)據(jù)、結(jié)算數(shù)據(jù)，采用聚類分析、回歸分析等數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，得出各工作單元典型工作內(nèi)容的投資估算、概算、結(jié)算的平均水平，根據(jù)設(shè)定的權(quán)重，計算出典型工程單元的平均造價標(biāo)準(zhǔn)。

(3)研究匹配方法，實(shí)現(xiàn)投資合理評價。研究基于典型工程單元分解的項目匹配方法，一是依據(jù)申報項目屬性、按照項目分類標(biāo)準(zhǔn)自動劃分項目分類；二是依據(jù)申報項目規(guī)模、按照典型工程單元標(biāo)準(zhǔn)自動劃分項目單元；三是獲取項目單元對應(yīng)的造價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，計算出項目標(biāo)準(zhǔn)投資金額；四是對比類比項目單元造價，判斷類比項目選擇的合理性；五是對比申報項目投資估算金額，判斷申報投資的合理性。

（4）創(chuàng)新一個工具，實(shí)現(xiàn)審核手段智能化。武漢供電公司在優(yōu)化流程、細(xì)化規(guī)則、量化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以微應(yīng)用技術(shù)為支撐，研發(fā)了一套智能化審核工具，主要包括技術(shù)層、應(yīng)用層和展示層三個維度。技術(shù)層提供了“語義分詞引擎”、“非結(jié)構(gòu)化解析引擎”、“云搜索”，支撐智能審核的功能實(shí)現(xiàn)；應(yīng)用層涵蓋基礎(chǔ)管理、主體功能、查詢功能，是微應(yīng)用工具的主體；展示層以看板的形式全面展示進(jìn)度跟蹤、審核分析、問題分析，并提供審核提醒功能。

a.智能審核，快速鎖定問題疑點(diǎn)。智能審核工具將儲備項目審核劃分為初步審核及綜合審核兩個板塊，將復(fù)雜的業(yè)務(wù)邏輯和審核模型固化封裝，采用自動解析方式，實(shí)現(xiàn)資料完整性、財務(wù)合規(guī)性、項目經(jīng)濟(jì)性的一鍵式智能審核，及時反饋審核意見，極大提高了工作效率和審核質(zhì)量。

b.結(jié)果查詢，深入了解審核細(xì)節(jié)。智能審核工具提供了審核過程結(jié)果查詢、審核歷史結(jié)果查詢、投資估算審核結(jié)果查詢?nèi)N查詢方式，可展示項目當(dāng)前審核狀態(tài)、投資估算審核情況、項目過往審核情況，并可穿透查看明細(xì)結(jié)果。

c.出具報告，統(tǒng)一規(guī)范報告質(zhì)量。智能審核工具內(nèi)置電網(wǎng)審核報告模板，自動獲取目標(biāo)項目審核通過的數(shù)據(jù)信息，自動生成審核報告，并可將出具的報告打印、導(dǎo)出或線上查詢，保證了出具報告格式規(guī)范、內(nèi)容準(zhǔn)確。

d.綜合看板，全盤掌控審核情況。智能審核工具動態(tài)匯總審核數(shù)據(jù)，直觀展示項目審核進(jìn)度情況，投資估算審核匯總情況、審減（審增）費(fèi)用分布、審核問題分布、前十大問題排名情況。通過綜合看板，項目審核部門能全面把控項目審核的現(xiàn)狀，了解項目申報過程中的薄弱環(huán)節(jié)，分析項目流程中容易出錯的原因，形成專業(yè)的分析報告反饋到各業(yè)務(wù)部門。

三、提升電網(wǎng)公司項目預(yù)算管理的建議

通過打造項目審核 “智能加速器”，前置財務(wù)的監(jiān)督職能，強(qiáng)化部門間的有效協(xié)同，保證了儲備項目資料的質(zhì)量，提升了儲備項目審核效率，保障了投資精度準(zhǔn)度，規(guī)避了公司經(jīng)營風(fēng)險，取得了較好經(jīng)濟(jì)效益。下一階段需要進(jìn)一步做實(shí)、做細(xì)儲備項目經(jīng)濟(jì)性與財務(wù)合規(guī)性審查工作，探索更為精益化的財務(wù)審查工作之路。

（一）實(shí)時反饋信息，強(qiáng)化申報質(zhì)量

通過內(nèi)置檢查規(guī)則，工具自動檢索，及時反饋“哪里出錯”、“怎么修改”等信息，營造一種自查、自糾、自學(xué)的環(huán)境，有效調(diào)動項目申報、項目管理人員學(xué)習(xí)、整改、提高的積極性，大大提升項目申報資料的質(zhì)量。公司在評審333個2018年度生度產(chǎn)技改、大修項目過程中實(shí)時發(fā)現(xiàn)、反饋、整改資料完整性問題1219個，財務(wù)合規(guī)性問題974個，項目經(jīng)濟(jì)性問題368個，項目資料質(zhì)量提升效果顯著。

（二）應(yīng)用審核工具，加快審核效率

通過固化審核標(biāo)準(zhǔn)和申報模板，應(yīng)用審核工具，前移審核端口，強(qiáng)化項目管理部門審核職責(zé)，一鍵式完成財務(wù)合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性的審核，改變了審核信息傳遞不準(zhǔn)確，資料整改不及時的局面。在避免“拉鋸戰(zhàn)”的同時，極大地降低溝通成本，提高審核效率；在保證資料完整的情況下，將一個項目審核時間從過去平均需要1-2天，降低到目前僅需1個小時即可完成全面審核。同時，增加與項目儲備平臺、OA門戶的集成，提高項目審核工具的易用性。跟蹤儲備項目到項目投資計劃（或預(yù)算）的下達(dá)及項目執(zhí)行情況，分析提煉總結(jié)儲備項目審核經(jīng)驗，為后續(xù)提升儲備項目審核質(zhì)量提供助力。

（三）研究經(jīng)濟(jì)模型，擴(kuò)展評價手段

根據(jù)近幾年技改項目造價分析數(shù)據(jù)，研究出基于典型工程單元的技改、大修項目匹配方法，按照工程屬性劃分若干大類和小類，構(gòu)建若干典型工程單元，提出相應(yīng)的量化評價指標(biāo)，有效擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)性審核手段。以武漢公司為例，評審333個2018年度生度產(chǎn)技改、大修項目，審核可研金額共計35578.65萬元，核減各類型項目12個，核減造價金額545萬元；糾正資本性、成本性分類混淆錯誤項目1個，涉及金額2089萬元，審減糾錯金額占可研總金額的7.24%。同時，在此基礎(chǔ)上探索更多經(jīng)濟(jì)性審核手段，引入標(biāo)準(zhǔn)成本等概念，完善擴(kuò)充審核規(guī)則，加大項目經(jīng)濟(jì)性審核的深度與力度。依托“智能加速器”開發(fā)應(yīng)用成果，在生產(chǎn)技改、大修項目審核基礎(chǔ)上擴(kuò)展儲備項目審核類型，為全項目類型評價分析提供支撐?！?/p>