李金龍　丁欣

[摘要]政府引入PPP項(xiàng)目的目的在于充分發(fā)揮政府部門和社會(huì)資本各自的稟賦優(yōu)勢(shì)以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。為此，政府需要充分發(fā)揮PPP應(yīng)具備的轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等基本功能。但在現(xiàn)實(shí)中，由于各種因素的影響，政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)容易偏離其目的及功能，致使PPP項(xiàng)目存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為信息公開的腐敗風(fēng)險(xiǎn)、職能履行的腐敗風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)競(jìng)標(biāo)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)、制度落實(shí)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)、官員自身的腐敗風(fēng)險(xiǎn)等。在剖析腐敗風(fēng)險(xiǎn)原因的基礎(chǔ)上，提出加快政府職能轉(zhuǎn)變、建立公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、構(gòu)建完備的信息公開機(jī)制、健全PPP監(jiān)督機(jī)制以及完善有關(guān)PPP的法律體系等具體措施，以期為預(yù)防PPP項(xiàng)目腐敗風(fēng)險(xiǎn)提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]PPP；目的功能；腐敗風(fēng)險(xiǎn)；防范風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)]F120，3；D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）04-0052-08

近幾年來，改善公共服務(wù)供給、轉(zhuǎn)變政府治理方式已成為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)題中應(yīng)有之義。中共十八屆五中全會(huì)通過的“十三五規(guī)劃建議”明確指出：“增加公共服務(wù)供給，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。”PPP作為一種新的公共服務(wù)供給方式應(yīng)運(yùn)而生，并受到各級(jí)政府重視，日益成為推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的重要抓手。PPP項(xiàng)目的目的是通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，從而維護(hù)社會(huì)公共利益。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于各種主客觀因素的影響，政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)容易發(fā)生項(xiàng)目的實(shí)際結(jié)果與其目的相偏離，即造成PPP項(xiàng)目異化甚至出現(xiàn)“偽PPP”，致使PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中存在風(fēng)險(xiǎn)，尤其是腐敗風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)PPP項(xiàng)目存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)問題，目前學(xué)術(shù)界已經(jīng)注意到但尚未進(jìn)行系統(tǒng)分析，他們的研究重點(diǎn)更多地聚焦于公共服務(wù)市場(chǎng)化腐敗這一宏觀領(lǐng)域，并從不同視角進(jìn)行了獨(dú)特性研究，提出了眾多建設(shè)性建議，為進(jìn)一步研究PPP項(xiàng)目存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)問題提供了參考。然而，既有研究一般拘泥于供給主體、供需結(jié)構(gòu)、腐敗現(xiàn)狀描述、國際經(jīng)驗(yàn)分享等問題，鮮有人從PPP目的及其基本功能對(duì)滋生腐敗風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。實(shí)際上，PPP項(xiàng)目腐敗風(fēng)險(xiǎn)的滋生在很大程度上歸因于政府在行使公共權(quán)力時(shí)背離了PPP項(xiàng)目的目的、性質(zhì)、基本功能及其核心價(jià)值目標(biāo)，使得PPP項(xiàng)目運(yùn)行異化而出現(xiàn)權(quán)力的尋租腐敗。

一、我國政府引入PPP項(xiàng)目的目的及其功能

PPP（Public-Private-Partnership），中文譯作“政府和社會(huì)資本合作”，它是指政府部門和社會(huì)資本合作過程中，讓社會(huì)資本所掌握的資源參與公共服務(wù)供給，從而更好地實(shí)現(xiàn)政府部門職能并同時(shí)為社會(huì)資本帶來利益。通過這種建立合作伙伴關(guān)系，使得有限資源發(fā)揮更大作用，實(shí)現(xiàn)為社會(huì)公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。傳統(tǒng)的政府壟斷提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的低效率難以使既有的供給能力滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的需求，地方政府債務(wù)的高筑也難以維持需要不斷提升的公共服務(wù)供給能力。從深層次來看，一方面，伴隨著新型城鎮(zhèn)化腳步的加快，居民生活水平日益提高，公眾權(quán)利訴求隨之增加，人們?cè)絹碓狡谕軌蛴酶俚某杀咎峁└哔|(zhì)量的公共服務(wù)：另一方面，公共資源具有稀缺性，可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展須以效率為導(dǎo)向，公共服務(wù)市場(chǎng)化制度安排或許能改變目前公共服務(wù)供給低效狀態(tài)，同時(shí)對(duì)于追求穩(wěn)定回報(bào)的社會(huì)資本來說，公共服務(wù)領(lǐng)域十分具有投資價(jià)值。在這樣的大環(huán)境下，公眾需求和社會(huì)資本的投資沖動(dòng)共同促成了以PPP為主要內(nèi)容的制度變遷。

我國政府推行PPP的目的在于，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與激勵(lì)約束機(jī)制，充分發(fā)揮政府部門和社會(huì)資本各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，這也正是PPP追求的核心價(jià)值目標(biāo)所在。在這種制度安排下，由于社會(huì)資本可利用資金籌集、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)投入到PPP項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營當(dāng)中去，在很大程度上有助于緩解政府財(cái)政壓力，分割政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，更為重要的是，能夠促使政府服務(wù)歸位，將更多的資源和精力應(yīng)用到政府組織與管理方面。由此有學(xué)者認(rèn)為，“PPP是一種資源配置機(jī)制和政府治理理念的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變。”因此，我國政府引入PPP應(yīng)追求以下基本功能以確保PPP目的順利實(shí)現(xiàn)。

（一）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府

過去，政府壟斷一切公共資源和包攬一切公共事務(wù)，政府成為公共服務(wù)惟一的提供者，造就了一個(gè)高成本、低效率的“全能型政府”，而社會(huì)公眾只能被動(dòng)地接受政府提供的公共服務(wù)，沒有選擇的權(quán)利。傳統(tǒng)政府集中精力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，單一的公共服務(wù)提供方式弱化了政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府轉(zhuǎn)型的需要，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革成為大勢(shì)所趨，它要求以公眾需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)提供，由此促進(jìn)政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。在政府和社會(huì)資本合作中，首先政府由公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者。市場(chǎng)主體作用的加強(qiáng)決定了政府不再承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)，政府將逐漸淡出公共服務(wù)的直接供給，且不斷強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。具體而言，政府在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好環(huán)境的同時(shí)，監(jiān)督社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中是否保質(zhì)保量地完成工作，杜絕一切可能存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。政府從注重微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅睾暧^管理，成為制度的供給者。政府站在全局的角度，專注于PPP政策、相關(guān)制度的制定與優(yōu)化，為政府和社會(huì)資本合作提供強(qiáng)有力的規(guī)則支持。

（二）激發(fā)市場(chǎng)主體活力，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率

公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，由政府來提供公共服務(wù)更具先天優(yōu)勢(shì)，因此一直以來，政府成為公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者和提供者。但是傳統(tǒng)的“官本位”管理思想極易造成政府壟斷提供公共服務(wù)的局面。一方面，由于沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，政府不僅可以隨意定價(jià)，而且缺乏成本意識(shí)，致使公共資源的浪費(fèi)；另一方面，在制度約束機(jī)制不健全的情況下，政府壟斷嚴(yán)重影響公共服務(wù)質(zhì)量和供給效率。當(dāng)前國家出臺(tái)政策鼓勵(lì)在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府和社會(huì)資本合作，意味著政府利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制來提高公共資源利用效率、降低成本費(fèi)用，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置：與此同時(shí)，政府通過引入社會(huì)資本參與提供公共服務(wù)，不僅可以激發(fā)市場(chǎng)主體固有的活力，為公共服務(wù)領(lǐng)域注入新鮮力量，還能帶來豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的創(chuàng)新技術(shù)，有助于改進(jìn)和優(yōu)化公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的價(jià)值?？傊@種建立在平等合作基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)了市場(chǎng)主體活力，發(fā)揮了政府和社會(huì)資本的稟賦優(yōu)勢(shì)，提高了公共服務(wù)質(zhì)量和供給效率，滿足了人民群眾對(duì)于高質(zhì)量公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求，這對(duì)于增進(jìn)社會(huì)和諧、提升民眾幸福感具有實(shí)在意義，最終有利于社會(huì)公眾利益最大化。

（三）減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，分解政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來，地方政府由于沒有融資權(quán)力，在面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給所需資金不足的情況下，他們選擇以財(cái)政撥款或土地注入等方式設(shè)立地方政府融資平臺(tái)來進(jìn)行資金籌集，其中貸款資金主要來源于銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)。這種單一的融資方式雖為推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮過重要作用，但政府融資平臺(tái)舉債規(guī)模的不斷膨脹以及自身償債能力的不足，容易誘發(fā)地方政府財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。尤其是當(dāng)前隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及人口老齡化問題的逼近，未來需要投入大量的公共資源以滿足城市公用事業(yè)以及道路、醫(yī)院、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品和服務(wù)的客觀需求，勢(shì)必導(dǎo)致地方政府債務(wù)進(jìn)一步激增。為規(guī)范地方政府性債務(wù)、切實(shí)防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，2014年10月，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求剝離地方政府融資平臺(tái)，同時(shí)鼓勵(lì)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣使用PPP。PPP改變了傳統(tǒng)模式下政府作為惟一融資主體和承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的方式。一方面，社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）成為融資主體，且綜合運(yùn)用銀行貸款、債券融資、自有資金等多種渠道為PPP項(xiàng)目提供資金，而政府主要是通過給予PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼等方式保障社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，這在很大程度上減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)：另一方面，政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)PPP項(xiàng)目全生命周期中存在的所有風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)參與方風(fēng)險(xiǎn)承受能力的不同，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)交由適合的參與方承擔(dān)以提高風(fēng)險(xiǎn)承受能力，降低整個(gè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP項(xiàng)目存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)

政府引入PPP，不僅可以改善公共服務(wù)供給低質(zhì)低效狀況，促進(jìn)政府公開、高效、透明，還有助于倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變，提高治理能力。但是，在政府和社會(huì)資本合作的過程中，在某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，政府工作人員在行使公共權(quán)力時(shí)易受到各種主客觀因素的影響，有可能做出違背PPP目的及功能的行為，結(jié)果使得PPP的價(jià)值目標(biāo)偏離公共利益導(dǎo)向，從而誘發(fā)腐敗風(fēng)險(xiǎn)的滋生。風(fēng)險(xiǎn)是指“影響未來事件發(fā)生的可能性及后果的某種不確定性”，它的本意在于可能發(fā)生的危險(xiǎn)，具有不確定性。腐敗風(fēng)險(xiǎn)是指公職人員在履行崗位職責(zé)或在日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性。凡是擁有權(quán)力的部門或個(gè)人，都有可能存在發(fā)生腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)資本合作亦是如此。依據(jù)財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱PPP操作指南），PPP可分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五大階段，而項(xiàng)目采購和項(xiàng)目執(zhí)行是腐敗風(fēng)險(xiǎn)存在的高發(fā)區(qū)。

（一）PPP項(xiàng)目采購階段的腐敗風(fēng)險(xiǎn)

PPP應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，關(guān)系到國計(jì)民生與社會(huì)公眾利益問題，因此，政府和社會(huì)資本之間的合作應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為核心價(jià)值目標(biāo)，并且要確保PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期的運(yùn)作過程及其相關(guān)信息公開透明以維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而，公共選擇理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中的政府并不是完全追求公共利益最大化的。由于各種顯性和隱性因素的存在，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)總是十分困難。政府作為社會(huì)公眾的代理人，同樣有追求自身利益的動(dòng)力。在行使公共權(quán)力時(shí)，政府很有可能受到追求自身利益的驅(qū)使濫用職權(quán)、謀取私利。具體而言，在PPP項(xiàng)目采購階段，政府部門掌握大量有關(guān)PPP的信息資源，相比于社會(huì)資本處于信息優(yōu)勢(shì)地位。政府官員如若違背PPP信息公開透明原則，由此帶來的信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致政府濫用公共權(quán)力，這為腐敗風(fēng)險(xiǎn)的滋生創(chuàng)造了條件。

PPP操作指南將PPP項(xiàng)目采購階段細(xì)分為社會(huì)資本資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審以及談判與合同簽署等4個(gè)環(huán)節(jié)。PPP項(xiàng)目采購階段伊始，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)依據(jù)項(xiàng)目需要發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)有意愿投標(biāo)的社會(huì)資本參與資格預(yù)審。如果政府內(nèi)部監(jiān)督體系不健全，在發(fā)布公告時(shí)，部分政府官員可能為了謀取私利不進(jìn)行信息的完全披露或?qū)⑿畔l(fā)布在覆蓋范圍較小的信息源上，甚至只通知與自己有利益往來的社會(huì)資本參與資格預(yù)審。通過這種設(shè)置信息盲點(diǎn)的方式迫使想要獲得代理權(quán)的社會(huì)資本使用行賄、回扣等非法手段獲得被隱藏的重要信息。資格預(yù)審是政府部門在正式招標(biāo)前對(duì)參加投標(biāo)的社會(huì)資本的資格和能力的預(yù)先審查，以更多地了解他們的財(cái)務(wù)能力、技術(shù)狀況、業(yè)界信譽(yù)以及類似工程的施工經(jīng)驗(yàn)等，方便政府部門選擇在財(cái)務(wù)、技術(shù)、信譽(yù)、經(jīng)驗(yàn)等方面合格甚至優(yōu)秀的社會(huì)資本參與投標(biāo)，同時(shí)也可避免不合格或資質(zhì)不符的社會(huì)資本做無謂的投標(biāo)。PPP操作指南明確指出，最終通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，可依法調(diào)整原先擬定的采購方式。然而，面對(duì)利益的誘惑，政府官員在資格審查過程中可能利用職權(quán)設(shè)置特殊的標(biāo)準(zhǔn)或建立不必要的審查條件來限制其他社會(huì)資本參與競(jìng)標(biāo)，從而幫助尋租社會(huì)資本順利通過審查并縮小競(jìng)爭(zhēng)范圍，甚至操控最后的審查結(jié)果，將合格的社會(huì)資本控制在3家以內(nèi)，以改變實(shí)施方案中的采購方式，便于尋租社會(huì)資本順利中標(biāo)。在重慶的某些PPP項(xiàng)目中，政府部門與民營企業(yè)事先達(dá)成意向致使招標(biāo)不足3家，這種人為地規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)和試圖設(shè)租的情況現(xiàn)實(shí)中不在少數(shù)。

目前，許多地方政府部門關(guān)于公共服務(wù)的采購方式、投標(biāo)者資質(zhì)條件、評(píng)標(biāo)細(xì)則、合同管理等方面未做出詳細(xì)規(guī)定。在實(shí)際運(yùn)行中，不少PPP項(xiàng)目并非完全取決于公認(rèn)的權(quán)威性和專業(yè)性。在行政意愿而非公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)占主導(dǎo)的情況下，政府官員的主觀意愿可能具有決定性作用。一旦制度約束不完備，很容易誘發(fā)權(quán)力尋租等腐敗行為。在招投標(biāo)過程中，政府官員為了保證尋租社會(huì)資本中標(biāo)可能會(huì)向其泄露競(jìng)標(biāo)信息，因?yàn)檫@種行為隱蔽性強(qiáng)，難以被察覺，在PPP項(xiàng)目采購中屢見不鮮；也可能設(shè)置招標(biāo)門檻，從尋租社會(huì)資本使用角度出發(fā)，以服務(wù)質(zhì)量、工程時(shí)限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及配套設(shè)施等需求為由，提高資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。招投標(biāo)一結(jié)束就進(jìn)入文件評(píng)審環(huán)節(jié)。文件評(píng)審是PPP項(xiàng)目采購階段不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，評(píng)審結(jié)果具有不可替代的權(quán)威性，往往直接決定了最后的中標(biāo)者。因此，評(píng)審成員極有可能成為參與競(jìng)標(biāo)的社會(huì)資本的尋租對(duì)象。由于評(píng)標(biāo)主觀性較強(qiáng)，評(píng)標(biāo)細(xì)則不完善，評(píng)審成員可能借此設(shè)置為尋租者“量身定做”的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)以在評(píng)審環(huán)節(jié)獲得高分，戰(zhàn)勝其他競(jìng)爭(zhēng)者。

政府官員為追求私利，可能利用掌握的公共權(quán)力和信息優(yōu)勢(shì)對(duì)PPP項(xiàng)目采購各環(huán)節(jié)進(jìn)行暗箱操作，這不僅違背政府推行PPP是為了引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力的初衷，而且最終獲得代理權(quán)的尋租社會(huì)資本也未必能提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)來滿足社會(huì)公眾的需求。另外，尋租腐敗行為具有強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，它會(huì)驅(qū)使更多的政府部門或官員參與尋租活動(dòng)，致使權(quán)力腐敗愈演愈嚴(yán)重。

（二）PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的腐敗風(fēng)險(xiǎn)

PPP操作指南將PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段細(xì)分為項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付以及中期評(píng)估等4個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目融資工作。公共服務(wù)領(lǐng)域需要投入大量的資金來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，市場(chǎng)化融資方式能夠有效解決資金不足問題。政府引入PPP不僅可以緩解政府財(cái)政壓力，而且還有利于分解政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。作為PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起人，政府需要支付一定的項(xiàng)目資金，必要時(shí)會(huì)采取減免稅收、設(shè)立PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金等方式給予支持。關(guān)于政府支付的財(cái)政資金問題，在合同文本中就有明確規(guī)定，一旦合同簽署結(jié)束，PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，政府方應(yīng)當(dāng)遵循“契約精神”，立即支付相應(yīng)的財(cái)政資金。但是，這里仍然存在部分政府官員延遲支付甚至不予支付財(cái)政資金等行為，在無形中增加了PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，違背了PPP“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則，這有可能迫使社會(huì)資本方為節(jié)約時(shí)間成本、降低風(fēng)險(xiǎn)只能選擇向政府官員行賄，或者政府官員挪用、貪污財(cái)政資金致使PPP項(xiàng)目失敗。例如，在遼寧省沈陽第九水廠項(xiàng)目中，政府方承諾的高回報(bào)率使得沈陽自來水總公司支付給沈陽第九水廠的水價(jià)高于沈陽市平均供水水價(jià)，自來水公司所造成的嚴(yán)重虧損本應(yīng)由政府財(cái)政填平，但是市政府沒有給予任何財(cái)政補(bǔ)貼。“沈陽水務(wù)黑幕”在很大程度上是與地方政府陷于腐敗密切關(guān)聯(lián)的。PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金是為了調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)資本參與PPP的積極性以及拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道而設(shè)立的，它主要包括項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼以及相關(guān)的其他支出，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)獎(jiǎng)補(bǔ)資金事項(xiàng)的申報(bào)、初審以及撥付等工作。因此，財(cái)政部門官員在很大程度上能夠決定PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金的去向，可以在PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金申報(bào)和審核環(huán)節(jié)為尋租社會(huì)資本創(chuàng)造便利。

在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府需要定期監(jiān)測(cè)PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，然后依據(jù)實(shí)際績(jī)效調(diào)整政府支付機(jī)制與PPP項(xiàng)目定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制。PPP項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格的確定既要考慮到社會(huì)公眾的需求，又要兼顧到社會(huì)資本的利益。合理的定價(jià)能夠激勵(lì)社會(huì)資本降低生產(chǎn)成本、提高運(yùn)作效率：科學(xué)的調(diào)價(jià)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)政府引入PPP“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、保證公共利益最大化”的目標(biāo)。目前，我國PPP項(xiàng)目定價(jià)方式包括聽證定價(jià)、政府統(tǒng)一定價(jià)以及政府方和社會(huì)資本方博弈定價(jià)3種類型，現(xiàn)實(shí)中一般會(huì)采用政府統(tǒng)一定價(jià)方式。在監(jiān)督機(jī)制缺失的情況下，政府有可能違背公平效率原則，偏離PPP項(xiàng)目應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向，制定了有利于尋租社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格，結(jié)果使得社會(huì)公眾利益受損，公共服務(wù)供給效率也未必得到改善。

社會(huì)資本在建設(shè)和運(yùn)營PPP項(xiàng)目的過程中，政府作為監(jiān)管者，有責(zé)任和義務(wù)監(jiān)督社會(huì)資本是否正確履行合同規(guī)定的內(nèi)容。在委托代理關(guān)系中，雖然簽訂契約可以激勵(lì)和制約代理人行為，但契約本身并不能涵蓋所有未來可能發(fā)生的情況，因此也就不可能在任何情況下都能做到制約代理人行為。契約的不完備為代理人追求個(gè)人利益提供了可能。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者喬治·施蒂格勒提出“政府管制俘虜理論”，他認(rèn)為具有特殊影響力的受管制企業(yè)，會(huì)針對(duì)政府管制者的自利動(dòng)機(jī)進(jìn)行尋租活動(dòng)，由此政府管制者會(huì)被受管制企業(yè)所“俘虜”。政府是PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者，社會(huì)資本是被監(jiān)管的對(duì)象，政府的監(jiān)管結(jié)果對(duì)社會(huì)資本的利益得失具有直接影響。為了掩蓋PPP項(xiàng)目執(zhí)行中存在的不當(dāng)行為，社會(huì)資本可能會(huì)向政府官員行賄以避免被追究違約的法律責(zé)任。而政府官員面對(duì)利益誘惑時(shí)，未能堅(jiān)定立場(chǎng)真正將監(jiān)督職責(zé)落實(shí)到行動(dòng)中去，政府職能重心轉(zhuǎn)變亟待加強(qiáng)。更有甚者，社會(huì)資本可能會(huì)打通各種“監(jiān)督關(guān)卡”致使政府監(jiān)管功能失效甚至成為社會(huì)資本非法行為的保護(hù)傘。

三、PPP項(xiàng)目存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

作為一種新的公共服務(wù)供給方式，PPP尚未完全根植于我國的社會(huì)文化土壤之中，仍需經(jīng)過很長(zhǎng)時(shí)間的適應(yīng)性成長(zhǎng)而趨于完善。政府和社會(huì)資本合作，雖然有利于消除腐敗的經(jīng)濟(jì)根源，但是并不能完全杜絕腐敗行為的發(fā)生。究其原因，比較突出的有以下幾個(gè)方面：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后

“職能是政府的核心要素，是政府角色定位的集中體現(xiàn)”。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，我國政府應(yīng)注重由經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能向社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，這既是我國政府職能轉(zhuǎn)變的核心，更是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。為了匹配我國政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要，積極探索和踐行以公共服務(wù)職能為導(dǎo)向的治理模式成為當(dāng)務(wù)之急。政府應(yīng)該將職能轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)正義上來。但在目前，從總體上來看，我國政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和政府自身的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，行政管理體制仍存在許多與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)之處，這不僅制約經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，更成為滋生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的體制性原因。一方面，政府對(duì)自己在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所起的作用以及扮演的角色認(rèn)識(shí)不清，面對(duì)利益誘惑很容易在思想道德上丟失防線，政府官員可能利用行政力量干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以致構(gòu)成失職瀆職、權(quán)錢交易等嚴(yán)重后果的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政府易忽視公共服務(wù)與社會(huì)管理職能，在政策制定、制度保障以及對(duì)市場(chǎng)主體的引導(dǎo)扶持、監(jiān)督制約等諸多方面的服務(wù)未落到實(shí)處。PPP項(xiàng)目采購階段，政府官員利用行政權(quán)力在招投標(biāo)環(huán)節(jié)為尋租社會(huì)資本設(shè)置特殊標(biāo)準(zhǔn)以幫助其順利中標(biāo)：PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府官員對(duì)尋租社會(huì)資本的監(jiān)管未能真正落實(shí)甚至庇護(hù)其不法行為。政府職能轉(zhuǎn)變滯后不僅破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，違背了PPP核心價(jià)值目標(biāo)，更為嚴(yán)重的是，它所帶來的權(quán)力濫用與腐化侵蝕了社會(huì)公平。

（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制大致缺失

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心機(jī)制，是有效配置資源的實(shí)現(xiàn)方式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)高效廉潔的助推劑。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)活力、建立和完善現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系具有重要意義。我國政府引入PPP的目的就在于通過借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給社會(huì)化、市場(chǎng)化，以改進(jìn)公共服務(wù)供給方式，為公共服務(wù)領(lǐng)域注入技術(shù)、效率等活力因素，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量和供給效益。然而目前，我國公共服務(wù)市場(chǎng)化尚未建立起完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏公平、公開、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則與制度。針對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)條件以及競(jìng)爭(zhēng)范圍等問題，并未做出較為明確的規(guī)定，因此在實(shí)踐過程中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏可操作性，也就無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用與效果，結(jié)果使得PPP采購階段公開招標(biāo)相對(duì)較少，非競(jìng)爭(zhēng)模式普遍存在。正因?yàn)椴煌晟频氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府官員才有機(jī)會(huì)利用職權(quán)在資格審查環(huán)節(jié)建立不必要的審查條件來限制部分社會(huì)資本競(jìng)標(biāo)，在PPP招標(biāo)環(huán)節(jié)依主觀意愿設(shè)置特殊的招標(biāo)門檻，甚至提前向?qū)ぷ馍鐣?huì)資本泄露招標(biāo)信息。PPP本欲為引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效益，卻因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制幾近缺失而成為滋生腐敗的溫床。

（三）信息公開機(jī)制不甚健全

PPP從前期準(zhǔn)備到中期實(shí)施再到后期運(yùn)作，每一階段都涉及眾多信息。PPP項(xiàng)目信息公開透明對(duì)于保護(hù)公眾利益、實(shí)現(xiàn)物有所值必不可少。因?yàn)镻PP項(xiàng)目的大量投資來自于政府的財(cái)政支付，并且很多PPP項(xiàng)目采用居民付費(fèi)模式（比如污水處理、垃圾焚燒等），社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性、有效性以及實(shí)施狀況等基本信息享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而信息的公開透明是保障這些權(quán)利的重要途徑。PPP項(xiàng)目投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、利潤率低等特點(diǎn)要求政府必須提升監(jiān)管水平和實(shí)效，確保社會(huì)資本按照合同正確履行自己的職責(zé)，PPP項(xiàng)目的公開透明則是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。一旦信息公開落到實(shí)處，社會(huì)資本會(huì)接受來自社會(huì)各方的監(jiān)督，迫使社會(huì)資本提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以保護(hù)公眾利益。雖然信息公開已成為一種潮流與趨勢(shì)，但是從PPP實(shí)踐過程來看，仍然存在信息公開的內(nèi)容簡(jiǎn)單、信息更新速度緩慢、信息公開時(shí)間較短等問題，極易造成社會(huì)公眾與政府之間、政府與社會(huì)資本之間信息不對(duì)稱，從而誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為和道德風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目中，政府官員由于暗中操作，可能在招標(biāo)信息公布之前就已確定好中意的社會(huì)資本，因此，在發(fā)布招標(biāo)信息時(shí)并未完全公開或者公開時(shí)間不長(zhǎng)，這樣可使獲得招標(biāo)信息的社會(huì)資本只占少數(shù)，或者有其他社會(huì)資本獲得信息也會(huì)因?yàn)樾畔⒉煌耆幱诟?jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)地位。事畢，即使向相關(guān)政府部門提出質(zhì)疑投訴仍無法得到正面回應(yīng)。合同簽訂之后，社會(huì)資本的“逐利性”驅(qū)使他們隱藏自身真實(shí)信息，在提供公共服務(wù)時(shí)存在粗制濫造情況，而政府作為監(jiān)控者，由于信息技術(shù)條件和專業(yè)化水平的限制，掌握的信息往往是不全面的，很容易受制于社會(huì)資本。由此可見，信息公開機(jī)制不健全，不僅造成行政權(quán)力的濫用和社會(huì)資源的浪費(fèi)，還使得政府和社會(huì)資本的合作流于形式，甚至損害社會(huì)公眾的利益。

（四）監(jiān)督機(jī)制不合理

孟德斯鳩曾說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！惫矙?quán)力如果不被監(jiān)督和制約，極易走向腐敗。PPP的引入使得政府職能從公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目的監(jiān)管者，負(fù)責(zé)監(jiān)督PPP全生命周期的整個(gè)過程。然而在我國，尚未形成一套科學(xué)、完整的PPP監(jiān)督機(jī)制。首先，監(jiān)督主體合力不足。PPP監(jiān)督體系不健全，因此對(duì)政府和社會(huì)資本合作沒有形成全方位、多領(lǐng)域監(jiān)督，致使某些環(huán)節(jié)存在腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，政府的內(nèi)部監(jiān)督包括行政、審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門監(jiān)督，由于存在部門職能交叉、職責(zé)劃分不清等狀況，在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)易受到多方面掣肘：另一方面，我國現(xiàn)行的PPP監(jiān)督機(jī)制比較注重行政部門的內(nèi)部監(jiān)督，而社會(huì)監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督等外部監(jiān)督力度不夠。在PPP項(xiàng)目服務(wù)定價(jià)環(huán)節(jié)，本應(yīng)采用社會(huì)聽證會(huì)方式聽取社會(huì)各方人士意見，卻因外部監(jiān)督體系不完善使得聽證會(huì)流于形式或采用政府定價(jià)等方式，這容易導(dǎo)致監(jiān)督的中立性和時(shí)效性不強(qiáng)，有可能促使政府利用行政力量來規(guī)避自身責(zé)任與義務(wù)。有些政府官員還存在與社會(huì)資本方的千絲萬縷聯(lián)系，利益往來使得監(jiān)督乏力，易滋生腐敗。其次，監(jiān)督內(nèi)容不明晰。明確的監(jiān)督內(nèi)容是監(jiān)督達(dá)到預(yù)期目的的前提條件。但是我國PPP監(jiān)督內(nèi)容模糊不清，有關(guān)PPP服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、公眾滿意程度、工作績(jī)效等方面未做出明晰的監(jiān)督細(xì)則，由此所帶來的主觀隨意性為尋租腐敗提供了可能。在PPP項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估環(huán)節(jié)，政府需要定期監(jiān)測(cè)PPP產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)以及社會(huì)資本履約情況。政府監(jiān)督人員可能利用監(jiān)測(cè)內(nèi)容模糊不清為尋租社會(huì)資本提供方便，以掩蓋尋租社會(huì)資本在PPP執(zhí)行階段存在的不當(dāng)行為或評(píng)估不合格狀況。最后，缺乏專業(yè)化監(jiān)督隊(duì)伍。公共服務(wù)涉及面廣、專業(yè)性較強(qiáng)，政府監(jiān)督人員的知識(shí)儲(chǔ)備尚不能適應(yīng)PPP監(jiān)督需求，使得政府官員極易受制于社會(huì)資本，甚至被社會(huì)資本所“俘虜”。

（五）法律體系不完善

我國正在建設(shè)法治國家，有法可依是社會(huì)主義法治的基本要求。完善的法律體系，不僅為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)營造公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，更是能夠有效地杜絕腐敗行為發(fā)生。然而，目前政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域的法律體系存在一些問題，成為腐敗行為發(fā)生的漏洞。首先，我國在政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域缺少綜合性立法，現(xiàn)行的法律法規(guī)又存在內(nèi)部協(xié)調(diào)不一甚至相互沖突狀況。相比域外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在該領(lǐng)域有相對(duì)完善的立法，我國現(xiàn)行的政府和社會(huì)資本領(lǐng)域的法律法規(guī)以地方性法規(guī)、部門規(guī)章、條例、指導(dǎo)意見等形式出現(xiàn)，法律層次較低、權(quán)威性和力度不足，且這些法律法規(guī)的指導(dǎo)性、原則性較強(qiáng)，可操作性、穩(wěn)定性較弱，因此，缺乏對(duì)PPP的規(guī)范流程、采購方式、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督管理等方面法定條文的明確規(guī)定，以致PPP項(xiàng)目采購和執(zhí)行階段的任一環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生暗箱操作、權(quán)錢交易等非法行為，從而造成PPP腐敗風(fēng)險(xiǎn)的加大。近年來PPP項(xiàng)目的投資力度加大，各地區(qū)PPP項(xiàng)目進(jìn)行得如火如荼，現(xiàn)有的法律政策已不能適應(yīng)PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展，加快PPP立法腳步已成為當(dāng)務(wù)之急。其次，行賄犯罪的處罰力度不夠。若相比于行賄所獲得的收益而言，處罰措施并不能使社會(huì)資本忌憚，這在一定程度上為腐敗風(fēng)險(xiǎn)的滋生提供間隙。社會(huì)資本選擇在PPP項(xiàng)目招標(biāo)之前向相關(guān)政府人員行賄，是在權(quán)衡利益得失并認(rèn)為行賄所得利益大于行賄犯罪處罰損失之后所做出的理性選擇，政府官員收受賄賂、濫用職權(quán)等行為很有可能會(huì)給PPP項(xiàng)目造成重大失誤或經(jīng)濟(jì)損失。PPP項(xiàng)目投資巨大，事關(guān)民生，亟須通過法律制度來預(yù)防職務(wù)犯罪，加大行賄犯罪的處罰力度。

四、PPP項(xiàng)目腐敗風(fēng)險(xiǎn)的防范

各級(jí)政府在積極推行PPP模式的同時(shí)，其潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該得到足夠關(guān)注與防范。通過對(duì)PPP項(xiàng)目存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)以及腐敗風(fēng)險(xiǎn)存在的原因分析，探索有效防范其腐敗風(fēng)險(xiǎn)措施以提高反腐敗的前瞻性、主動(dòng)性，達(dá)到未雨綢繆的效果。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

轉(zhuǎn)變政府職能是建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，也是防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)廉潔政府的客觀要求。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善抑制腐敗風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)化制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用。

首先，厘清政府責(zé)任，強(qiáng)化政府公共服務(wù)與社會(huì)管理職能。在政府和社會(huì)資本合作過程中，政府作為PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)者、監(jiān)管者，其職責(zé)主要表現(xiàn)在為社會(huì)資本創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供相關(guān)的政策制度以及財(cái)政資金保障，一般包括激勵(lì)措施的具體細(xì)則、財(cái)政補(bǔ)貼的及時(shí)發(fā)放、PPP項(xiàng)目服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的明晰、PPP服務(wù)價(jià)格確定應(yīng)征求多方建議、PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)與評(píng)估的公開公正等。政府必須以公共利益為導(dǎo)向和旨?xì)w，強(qiáng)化政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，加快實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。只有這樣，才有可能降低尋租的可能性、堵塞權(quán)錢交易的渠道，使腐敗風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范。

其次，建立公平、合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。事實(shí)證明，腐敗行為的滋生蔓延正是因?yàn)楝F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不夠完善，公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成。因此，當(dāng)前最重要的是完善市場(chǎng)體制、營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境以鏟除滋生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的溫床。具體而言，政府應(yīng)放寬競(jìng)爭(zhēng)條件和競(jìng)爭(zhēng)范圍，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給。在PPP項(xiàng)目資格審查環(huán)節(jié)，依據(jù)公平、公開、公正原則對(duì)有意愿參與競(jìng)標(biāo)的社會(huì)資本進(jìn)行資格預(yù)審，選擇資質(zhì)狀況良好的社會(huì)資本參與競(jìng)標(biāo)：在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)，通過規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)最終確定符合條件的社會(huì)資本方。

（二）構(gòu)建完備的信息公開機(jī)制

陽光是最好的防腐劑。構(gòu)建完備的信息公開機(jī)制，促進(jìn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作公開透明，減少信息不對(duì)稱，是防范PPP項(xiàng)目腐敗風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。

首先，完善PPP信息披露制度。推進(jìn)PPP信息披露制度建設(shè)對(duì)減少“制度漏洞”所造成的尋租腐敗有著重要意義。信息披露要遵循“及時(shí)”“主動(dòng)”“全面”原則，不僅要公開PPP項(xiàng)目基本信息、政府財(cái)政可承受能力評(píng)估報(bào)告、招標(biāo)人信息、招標(biāo)程序、PPP合同及相關(guān)協(xié)議、績(jī)效報(bào)告、審計(jì)報(bào)告等，而且還需要對(duì)信息公開的時(shí)間、期限等做出明確要求，保障信息披露的每一個(gè)環(huán)節(jié)透明化。信息越是透明，社會(huì)公眾越是了解權(quán)力的行使過程，違法操作、以權(quán)謀私的概率也就越小。

其次，建立質(zhì)疑投訴制度。為確保PPP項(xiàng)目信息公開的有效性，建立質(zhì)疑投訴制度必不可少。PPP項(xiàng)目信息公開，社會(huì)公眾可以在了解相關(guān)信息的基礎(chǔ)上針對(duì)PPP運(yùn)作過程中存在的問題提出質(zhì)疑甚至投訴，而政府的回應(yīng)性要求必須設(shè)置明確的回復(fù)程序。PPP項(xiàng)目信息公開可通過調(diào)查取證等多種方式對(duì)投訴情況進(jìn)行監(jiān)察，如若投訴問題確實(shí)存在可依據(jù)具體情況做出回應(yīng)并采取相應(yīng)的措施。從某種程度而言，質(zhì)疑投訴制度的建立可有效遏制PPP項(xiàng)目中腐敗行為的發(fā)生。

最后，強(qiáng)化PPP信息公開的技術(shù)支持。有效的信息通訊技術(shù)支持是推進(jìn)政務(wù)公開和提高行政效率的助推器。特別是在互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代，它可避免技術(shù)落伍導(dǎo)致的信息不對(duì)稱而出現(xiàn)的尋租、創(chuàng)租、抽租等腐敗行為。鑒于此，推動(dòng)PPP信息公開技術(shù)的發(fā)展是當(dāng)前所要解決的重要問題。一方面，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+PPP”運(yùn)作平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)公眾和社會(huì)資本之間高效、便捷的信息交流；另一方面，培養(yǎng)專業(yè)化的信息管理人才以適應(yīng)政府信息公開網(wǎng)絡(luò)化的需求，推進(jìn)陽光PPP項(xiàng)目的發(fā)展，減少腐敗行為產(chǎn)生的機(jī)會(huì)。

（三）建立健全PPP監(jiān)督機(jī)制

PPP項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要分階段穩(wěn)步推進(jìn)。國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)市場(chǎng)化監(jiān)督體系越完善、監(jiān)督力度越大，其防范尋租腐敗的成效越大。基于此，我國PPP監(jiān)督機(jī)制可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

首先，明確監(jiān)督主體責(zé)任，構(gòu)建完備的監(jiān)督體系。建立和完善PPP項(xiàng)目監(jiān)督體系迫切要求明確界定監(jiān)督主體責(zé)任、強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。政府職能部門或承接主體對(duì)PPP項(xiàng)目活動(dòng)的各環(huán)節(jié)需進(jìn)行日常性、自主性監(jiān)督，自主性程度不高就有可能在雙方或多方博弈過程中被監(jiān)管對(duì)象所左右，難以真正發(fā)揮監(jiān)管功效。與此同時(shí)，立法監(jiān)督、公眾監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督等外部監(jiān)督應(yīng)發(fā)揮主體功能和驅(qū)動(dòng)作用積極推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督，以形成強(qiáng)有力的監(jiān)督合力、及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗行為，形成不敢腐的監(jiān)督機(jī)制。

其次，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督主體應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全生命周期的動(dòng)態(tài)監(jiān)管辦法，對(duì)項(xiàng)目的申請(qǐng)、立項(xiàng)、招標(biāo)、訂約、評(píng)估、反饋等每一環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化并制定相應(yīng)的監(jiān)督內(nèi)容，尤其是PPP項(xiàng)目的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)以及評(píng)估指標(biāo)，政府需要進(jìn)行科學(xué)、合理量化以保障監(jiān)督有據(jù)可循，防范監(jiān)督人員利用文本內(nèi)容不明細(xì)進(jìn)行“暗箱操作”。

最后，加強(qiáng)監(jiān)督專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。監(jiān)督的專業(yè)化程度直接影響監(jiān)督效果。監(jiān)督隊(duì)伍專業(yè)化程度越高，監(jiān)督越是能達(dá)到預(yù)期目的，腐敗行為發(fā)生的幾率將越小。針對(duì)我國PPP項(xiàng)目監(jiān)督專業(yè)化程度不能匹配PPP監(jiān)督需求問題，應(yīng)加快推進(jìn)監(jiān)督人員專業(yè)化培訓(xùn)或引進(jìn)第三方專業(yè)化監(jiān)督工作。加強(qiáng)監(jiān)督專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，要求通過系統(tǒng)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)了解有關(guān)PPP的運(yùn)作流程、政策法規(guī)、合同文本等內(nèi)容，尤其是針對(duì)PPP的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目服務(wù)水平以及財(cái)務(wù)等具體方面的監(jiān)督需要進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，或者可以引進(jìn)第三方專業(yè)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)或組織，這樣能提高PPP監(jiān)督的專業(yè)性、科學(xué)性和中立性。

（四）完善有關(guān)PPP的法律體系

在公共服務(wù)領(lǐng)域，引入“市場(chǎng)化”供給模式，必然涉及權(quán)力和利益之間的協(xié)調(diào)。為防范公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中可能存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，有必要以完善的法律體系來嚴(yán)格約束和規(guī)范政府行為和權(quán)力運(yùn)行。實(shí)踐證明，改革須以立法為先導(dǎo)。為此，我國在大力推行PPP活動(dòng)時(shí)，必須完善有關(guān)PPP的法律體系。

首先，提高PPP的立法階位。我國至今尚未出臺(tái)一部具有統(tǒng)領(lǐng)性意義的《政府和社會(huì)資本合作法》，目前有關(guān)PPP的法律依據(jù)主要以法規(guī)、規(guī)章為主。為盡快改變法律制度層面“上位立法不足，下位規(guī)章泛濫”的局面，有必要進(jìn)一步提高PPP立法階位，制定系統(tǒng)的PPP法以增強(qiáng)其權(quán)威性，從而使政府和社會(huì)資本在合作提供公共服務(wù)過程中有明確的法律依據(jù)。與此同時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)PPP法及時(shí)修訂部門規(guī)章以及規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)上位法與下位法的銜接與統(tǒng)一。以法律的形式明確規(guī)定PPP的操作流程、采購方式、績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督管理等內(nèi)容，方能有效遏制腐敗行為的發(fā)生。

其次，加大對(duì)行賄行為的懲罰力度。行賄和受賄同惡相求、相互作用。既要懲治受賄犯罪，更要加大力度打擊行賄行為。許多國外的法律中，賄賂內(nèi)容的界定較為寬泛、認(rèn)定犯罪的門檻較低、經(jīng)濟(jì)處罰較重。由此，可以借鑒西方國家法律治理行賄行為的做法，增加行賄的經(jīng)濟(jì)處罰力度甚至剝奪參與PPP項(xiàng)目的資格，形成不能腐的法律懲戒機(jī)制。

（責(zé)任編輯：李萌）