□尹曉敏

2016年底，“最多跑一次”改革在浙江首次被提出。自此這場(chǎng)“刀刃向內(nèi)”、關(guān)乎全局的政府自身革命跑出了令人矚目的浙江速度，書(shū)寫(xiě)了深化“放管服”改革的新篇章。2018年初，浙江“最多跑一次”改革獲中央深改組會(huì)議充分肯定，并寫(xiě)入了國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》。作為一項(xiàng)由政府主導(dǎo)、自上而下推動(dòng)的改革，“最多跑一次”改革在取得顯著成就的同時(shí)，也日漸步入深水區(qū)、進(jìn)入攻堅(jiān)期，面臨著諸多亟待解決的難題，如部分地區(qū)和部門(mén)尚未真正確立“以人民為中心”的發(fā)展理念、政府權(quán)力中心主義的思維定勢(shì)依然存在；相關(guān)法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”與改革的深入推進(jìn)還不能同頻共振，以法治引領(lǐng)保障改革持續(xù)發(fā)力的長(zhǎng)效機(jī)制尚待構(gòu)建；部分改革舉措在人力資源配備、部門(mén)權(quán)責(zé)架構(gòu)、信息互通共享等方面缺乏組織保障，突出表現(xiàn)在優(yōu)秀一線窗口工作人員的缺失、執(zhí)法監(jiān)管中專業(yè)化干部的結(jié)構(gòu)性短缺、各地改革實(shí)踐中普遍存在政務(wù)部門(mén)信息孤島等問(wèn)題，如何通過(guò)“最多跑一次”改革的認(rèn)識(shí)深化、流程簡(jiǎn)化、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化、服務(wù)優(yōu)化、考核細(xì)化提升人民的獲得感依然任重道遠(yuǎn)。正如車俊書(shū)記在2018年全省全面深化改革大會(huì)上所指出的，“最多跑一次”改革雖然已經(jīng)破題，但要贏得最后的勝利還有很長(zhǎng)的路要走。

社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐證明，任何改革的長(zhǎng)期深入推進(jìn)都與法治的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障密切相關(guān)。厚植法治理念，強(qiáng)化法治供給，在法治引領(lǐng)下推進(jìn)改革、在法治框架內(nèi)規(guī)范改革、在法治軌道上護(hù)航改革，是“最多跑一次”改革蹄疾步穩(wěn)、持續(xù)向前的基本保障。具體而言，用法治引領(lǐng)保障“最多跑一次”改革應(yīng)從以下方面入手：

運(yùn)用法治思維厘定“最多跑一次”科學(xué)內(nèi)涵。運(yùn)用法治思維分析“最多跑一次”改革，其科學(xué)內(nèi)涵應(yīng)包括如下方面，一是概念界定：所謂“最多跑一次”，是指公民、法人或者其他組織到政府機(jī)構(gòu)辦理一個(gè)行政事項(xiàng)，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，從受理申請(qǐng)到形成辦理結(jié)果全過(guò)程只需一次上門(mén)或零上門(mén)。這里需要指出的是，就文本表述的法律規(guī)范性和準(zhǔn)確性而言，申請(qǐng)辦理行政事項(xiàng)的主體宜界定為“公民、法人或者其他組織”而非俗稱的“群眾和企業(yè)”，因?yàn)椤胺瞧髽I(yè)法人”和“其他組織”中的“非營(yíng)利性的社會(huì)群眾團(tuán)體”毫無(wú)疑問(wèn)也是有資格申請(qǐng)辦理行政事項(xiàng)的社會(huì)主體。二是適用對(duì)象：上述概念中的“政府機(jī)構(gòu)”除當(dāng)然地包括政府及其工作部門(mén)外，還應(yīng)包括依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、中央有關(guān)政策規(guī)定，承擔(dān)行政職能（行使行政權(quán)力和辦理公共服務(wù)）的事業(yè)單位——職權(quán)性、授權(quán)性及委托性事業(yè)單位。三是事項(xiàng)范圍：上述概念中的“行政事項(xiàng)”主要是指政府行政權(quán)力清單中依申請(qǐng)的行政行為（如行政許可、給付、獎(jiǎng)勵(lì)、確認(rèn)、調(diào)解、裁決等），法律規(guī)定行政相對(duì)人負(fù)有申報(bào)、報(bào)送等義務(wù)的行政行為和需要公民、法人或者其他組織提交辦事申請(qǐng)的公共服務(wù)事項(xiàng)。四是對(duì)“一個(gè)事項(xiàng)”和“一次上門(mén)”的準(zhǔn)確把握：上述概念中的“一個(gè)事項(xiàng)”，既包括涉及一個(gè)行政部門(mén)的一個(gè)或多個(gè)行政事項(xiàng)，也包括涉及多個(gè)行政部門(mén)的一個(gè)或多個(gè)行政事項(xiàng)；另外，亦不可將“一次上門(mén)”簡(jiǎn)單化地理解為“當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)”，因?yàn)橄喈?dāng)部分的行政行為需要依據(jù)法定職權(quán)、履行法定程序后才能向行政相對(duì)人發(fā)放證照或者法律文書(shū)，所以政府機(jī)構(gòu)于日后發(fā)放送達(dá)證照文書(shū)的，當(dāng)然也屬“跑一次”的情形。

啟動(dòng)專項(xiàng)立法明晰“最多跑一次”行為規(guī)則。為了使“最多跑一次”改革在除煩苛之弊、施公平之策、開(kāi)便利之門(mén)的道路上持續(xù)發(fā)力、縱深推進(jìn)，以形成撬動(dòng)性的改革效應(yīng)和不可逆的改革態(tài)勢(shì)，在國(guó)家層面立法時(shí)機(jī)尚未成熟的當(dāng)下，地方立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)改革需求，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，按照立法保障中心工作、立法進(jìn)程與改革決策有效銜接的要求，以助推“最多跑一次”改革的內(nèi)涵再豐富、外延再拓展、質(zhì)量再提升為立法指向，通過(guò)創(chuàng)制性的立法成果促進(jìn)改革、引領(lǐng)發(fā)展、保障善治。在此問(wèn)題上，車俊書(shū)記于2018年7月召開(kāi)的全省立法工作會(huì)議中也特別強(qiáng)調(diào)，要以高質(zhì)量地方立法護(hù)航“兩個(gè)高水平”建設(shè)，統(tǒng)籌立法資源與立法需求，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，特別要突出完成保障“最多跑一次”改革規(guī)定等若干探索性、標(biāo)志性、引領(lǐng)性的地方立法項(xiàng)目。具體而言，應(yīng)由省人大常委會(huì)主導(dǎo)醞釀制定《浙江省“最多跑一次”改革促進(jìn)條例》，并將之納入浙江地方性法規(guī)五年立法規(guī)劃，以此為改革保駕護(hù)航?？紤]到“最多跑一次”改革規(guī)則體系相當(dāng)龐雜，促進(jìn)條例應(yīng)當(dāng)對(duì)關(guān)涉改革的核心問(wèn)題如“基本原則”、“工作目標(biāo)”、“職責(zé)分工”、“主體內(nèi)容”（受理與辦理、平臺(tái)與共享、商事登記、企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)與備案、事中事后監(jiān)督管理）、“協(xié)調(diào)保障”、“評(píng)價(jià)體系”、“法律責(zé)任”等進(jìn)行框架性立法，重點(diǎn)解決業(yè)務(wù)融合度、部門(mén)協(xié)調(diào)性、流程規(guī)范化、數(shù)據(jù)兼容性、責(zé)任剛性化等問(wèn)題。建議立法部門(mén)對(duì)2017年浙江發(fā)布的全國(guó)首個(gè)“最多跑一次”省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》，全國(guó)首個(gè)專門(mén)規(guī)范公共數(shù)據(jù)使用的省級(jí)政府規(guī)章《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，以及《關(guān)于全面推進(jìn)行政服務(wù)中心“一窗受理、集成服務(wù)”改革工作的通知》《關(guān)于加快推進(jìn)“多證合一、一照一碼”改革的通知》等行政規(guī)范性文件中所包含的，與“最多跑一次”行為規(guī)則密切相關(guān)的，彰顯法治政府建設(shè)新高度的體制機(jī)制創(chuàng)新和工作流程規(guī)范等，進(jìn)行甄選、提取、整合，將之作為《浙江省“最多跑一次”改革促進(jìn)條例》法規(guī)條文擬定的重要依據(jù)。

借助法規(guī)清理疏通“最多跑一次”涉法堵點(diǎn)。為構(gòu)建整體協(xié)同、銜接有序的法律規(guī)范體系，保證改革按照預(yù)設(shè)的法治軌道穩(wěn)定運(yùn)行，需要系統(tǒng)梳理和全面清理阻礙“最多跑一次”改革順利推進(jìn)的涉法堵點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)由各級(jí)立法機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)關(guān)組建“最多跑一次”法規(guī)清理工作小組，自覺(jué)按照車俊書(shū)記在2017年底浙江省委“最多跑一次”改革專題協(xié)商座談會(huì)上的指示精神，緊扣改革關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，聚焦改革推進(jìn)難點(diǎn)，從近三年各地辦件量前100的高頻事項(xiàng)入手開(kāi)展法規(guī)梳理，查找阻礙“最多跑一次”改革的相關(guān)制度壁壘。在全方位梳理現(xiàn)行相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，在法治化上再發(fā)力，及時(shí)清理、修改、完善與改革不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，尤其是與改革推進(jìn)相沖突的市一級(jí)層面的政府規(guī)章、部門(mén)規(guī)范性文件。清理“與改革不相適應(yīng)”的法規(guī)文件主要包括：與“最多跑一次”改革相關(guān)的上位法規(guī)文件修改后未能及時(shí)完成相應(yīng)修改的下位法規(guī)文件；與改革相關(guān)的規(guī)定不一致、不協(xié)調(diào)并造成改革實(shí)踐中執(zhí)行困難的法規(guī)文件；缺少與改革相配套的操作性規(guī)范并致內(nèi)容難以落實(shí)的法規(guī)文件；因時(shí)效性原因?qū)е铝⒎ㄖ髦?、?guī)范事項(xiàng)、行政主體等發(fā)生重大變化的法規(guī)文件。對(duì)于納入清理范圍的法規(guī)文件，由法規(guī)清理工作小組審查后分別提出繼續(xù)有效、廢止、宣告失效、擬修改（或提請(qǐng)上級(jí)立法機(jī)構(gòu)修改）等處理意見(jiàn)，并將其后的處理結(jié)果公示公開(kāi)，供社會(huì)公眾查詢和監(jiān)督，以此從法律層面逐個(gè)逐項(xiàng)解決制約“最多跑一次”改革的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)然，作為一項(xiàng)以“敬民之心行簡(jiǎn)政之道”的關(guān)乎民生的重大改革，與“最多跑一次”相關(guān)的法規(guī)清理應(yīng)堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)”清理的工作方法，各地區(qū)、各部門(mén)法制機(jī)構(gòu)要高度重視調(diào)查研究，廣泛征求辦事群眾、企業(yè)組織、一線窗口工作人員、專家學(xué)者的意見(jiàn)，同時(shí)運(yùn)用報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等手段充分聽(tīng)取社會(huì)各方有價(jià)值的建議，經(jīng)梳理、整合、論證后提出相應(yīng)的處理意見(jiàn)，以此鋪設(shè)一條“最多跑一次”改革與法律法規(guī)有效銜接的綠色通道。

強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管為“最多跑一次”保駕護(hù)航?！白疃嗯芤淮巍备母锏纳钊胪七M(jìn)對(duì)構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、方式新穎、透明高效的執(zhí)法監(jiān)管體制機(jī)制提出了更高的要求。隨著商事審批中大量前置審批事項(xiàng)的后置化，“容缺受理”助力“最多跑一次”的全面推行，準(zhǔn)入關(guān)口的后移和市場(chǎng)主體的寬進(jìn)，政府監(jiān)管的責(zé)任和難度都大大增加。需要各地各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照法定職責(zé)，牽頭組織有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)許可準(zhǔn)入門(mén)檻放寬后可能引發(fā)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)矛盾的分析研判，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)定向監(jiān)測(cè)、違法失信、投訴舉報(bào)等相關(guān)信息，掌握相關(guān)領(lǐng)域違法活動(dòng)特征，提高及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。一是恪守監(jiān)管職責(zé)法定。堅(jiān)持“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”這一高度契合于行政法治原則和《行政許可法》立法精神的監(jiān)管原則，按照法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院相關(guān)文件精神，厘定明晰監(jiān)管部門(mén)的主體職責(zé)。對(duì)于監(jiān)管部門(mén)及職責(zé)有法律明文規(guī)定的，嚴(yán)格依法執(zhí)行；對(duì)于監(jiān)管部門(mén)及職責(zé)暫無(wú)法律規(guī)定或相關(guān)規(guī)定不明確的，工商、審批和行業(yè)主管部門(mén)要按照分工履行好監(jiān)管職責(zé)，通過(guò)信息公示、定向或不定向抽查、抽樣檢驗(yàn)等方式，綜合運(yùn)用提醒、約談、告誡、責(zé)令改正、行政處罰以及移送司法機(jī)關(guān)等手段，加強(qiáng)對(duì)違法主體及有關(guān)人員的事中事后監(jiān)管，杜絕監(jiān)管真空，嚴(yán)堵責(zé)任漏洞，力促“最多跑一次”執(zhí)法監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和程序化。二是創(chuàng)新強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管。由于市場(chǎng)行為的多元復(fù)雜、監(jiān)管部門(mén)職責(zé)交叉難以完全避免以及法律規(guī)制的滯后性，對(duì)于同一類別的市場(chǎng)行為可能存在多個(gè)“相鄰”監(jiān)管部門(mén)，易于引發(fā)“監(jiān)管沖突”或是形成“監(jiān)管漏洞”，這就需要構(gòu)建并強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。有效的協(xié)同監(jiān)管，須以集中高效的信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)和信息共享互通為基礎(chǔ)，克服由于組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、法定職權(quán)差異、利益格局壁壘等而導(dǎo)致的部門(mén)主義執(zhí)法問(wèn)題，力避各執(zhí)法監(jiān)管子信息平臺(tái)的“各自為政”“名聯(lián)實(shí)不聯(lián)”，通過(guò)信息的協(xié)同供給、實(shí)時(shí)傳遞和無(wú)障礙交換，構(gòu)建數(shù)據(jù)認(rèn)可和協(xié)商機(jī)制、數(shù)據(jù)同步和比對(duì)機(jī)制、數(shù)據(jù)查詢和反饋機(jī)制，將證照銜接、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法協(xié)作等方面的制度措施有機(jī)貫通，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”執(zhí)法監(jiān)管的尺度統(tǒng)一、行為聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致。三是全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管。為了把“寬進(jìn)”與“嚴(yán)管”兩個(gè)輪子都做圓，需要通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”（隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)）監(jiān)管的全面實(shí)施亮出高懸在市場(chǎng)主體頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋度，提高監(jiān)管精準(zhǔn)度，增加監(jiān)管透明度，深化監(jiān)管公信度，確?！白疃嗯芤淮巍备母镲@實(shí)效。

運(yùn)用法治評(píng)估提升“最多跑一次”改革績(jī)效?！白疃嗯芤淮巍备母镗`行以人民為中心的價(jià)值觀，體現(xiàn)了行政改革思路的根本性轉(zhuǎn)換：由自上而下、專注于內(nèi)的自我革新，轉(zhuǎn)向外部視角、問(wèn)題倒逼、群眾需求側(cè)導(dǎo)向的革命性變革，成為撬動(dòng)政府各領(lǐng)域改革的總抓手和推動(dòng)政府現(xiàn)代化治理的關(guān)鍵通道。由于此項(xiàng)改革方案的制度設(shè)計(jì)是“應(yīng)群眾需求而生、為解決問(wèn)題而變”，其設(shè)計(jì)原點(diǎn)在于從客戶端的視角審視、改造、提升公共行政的供給側(cè)，用群眾的語(yǔ)言設(shè)定改革目標(biāo)，以群眾的感受確立改革標(biāo)準(zhǔn)，以群眾的獲得感評(píng)判改革成效。正因如此，“最多跑一次”改革績(jī)效評(píng)估的根本尺度是群眾的滿意度，而績(jī)效提升的重要路徑在于緊緊圍繞“最多跑一次”改革目標(biāo)，完善依法行政考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，充分發(fā)揮考核“指揮棒”在服務(wù)保障“最多跑一次”中的導(dǎo)向作用，運(yùn)用法治評(píng)估撬動(dòng)全面依法行政、依憲施政，打造人民滿意的法治政府。《2018年浙江省法治政府建設(shè)工作要點(diǎn)》指出，2018年浙江將以“最多跑一次”改革為牽引，以制定實(shí)施政府“兩強(qiáng)三提高”建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃為抓手，加強(qiáng)新一屆政府法治建設(shè)的謀篇布局，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，為全省“兩個(gè)高水平”建設(shè)提供強(qiáng)有力的法治保障。為全面推進(jìn)以“最多跑一次”為工作重心的法治政府建設(shè)，省政府應(yīng)當(dāng)以《浙江省法治政府建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（2013年）為基礎(chǔ)，以《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》為依據(jù)，科學(xué)設(shè)計(jì)浙江法治政府建設(shè)考核評(píng)估方案，提升社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估的賦分權(quán)重，增加與“最多跑一次”改革相關(guān)工作的指標(biāo)設(shè)置，通過(guò)法治政府建設(shè)評(píng)估工作的扎實(shí)開(kāi)展，促進(jìn)和保障“最多跑一次”改革向縱深推進(jìn)。