汪浩

金融監(jiān)管不只是對金融市場的監(jiān)管，也包括對監(jiān)管者的監(jiān)管，甚至可以說，“貓鼠同籠”比金融大鱷的“興風作浪”更嚴重……

2018年4月，習近平總書記在中央財經委員會第一次會議上強調，防范化解金融風險，事關國家安全、發(fā)展全局、人民財產安全，是實現(xiàn)高質量發(fā)展必須跨越的重大關口。金融作為國家核心競爭力的重要組成部分，其發(fā)展有賴于創(chuàng)新，但是創(chuàng)新又是導致金融市場不穩(wěn)定的因素，這就需要對創(chuàng)新進行監(jiān)管。監(jiān)管是保證金融市場有序發(fā)展的前提和保障，要想真正發(fā)揮金融促進實體經濟發(fā)展的作用，防范系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生，加強金融監(jiān)管、完善監(jiān)管制度就成為當務之急。

金融市場的監(jiān)管包括兩個層面，第一是對金融市場本身的監(jiān)管，以央行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會、財政部等為代表的政府監(jiān)管或職能部門對金融市場主體和地方政 府等金融行為的監(jiān)管，這主要強調金融機構和地方政府的金融創(chuàng)新和各類金融行為要符合規(guī)范，如果發(fā)生金融亂象，有關部門要及時制止；第二是對監(jiān)管機構本身的監(jiān)管，以中紀委、監(jiān)察委等為代表的紀律檢查和監(jiān)察機關對央行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等監(jiān)管機構的監(jiān)管，這主要是防止監(jiān)管機構管理人員監(jiān)守自盜，與金融機構內外勾結，利用權力尋租，損害金融市場秩序，謀取不當利益。所以說，當前建立健全金融制度、防范系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生，既要加強金融監(jiān)管，又要加強對監(jiān)管者的監(jiān)管，即防范“貓鼠同籠”。

加強金融監(jiān)管 治理金融亂象

金融市場的發(fā)展有賴于金融創(chuàng)新，但是創(chuàng)新具有超前性和試探性的特點，新生事物在未被大眾完全認知之前，往往具有迷惑性，人們對其風險不能完全把握，一些金融機構和個人就利用信息不對稱和人們的趨利動機進行詐騙或其他打法 律“擦邊球”的活動，從而導致金融市場亂象。從當前的金融市場來看，金融亂象主要有三個方面原因：

第一是新技術引起的金融亂象。新技術主要是指互聯(lián)網(wǎng)技術和區(qū)塊鏈技術，其引起的金融亂象并不是新技術本身的過錯，而是新技術被不恰當?shù)乩昧??；?聯(lián)網(wǎng)與金融結合形成的互聯(lián)網(wǎng)金融著實在很大程度上提高了金融效率，比如移動支付、眾籌、網(wǎng)貸 等的發(fā)展在相當程度上提高了支付和融資的效率，但是一些眾籌、網(wǎng)貸等平臺通過承諾很高的投資回報率和保本付息來吸引投資者，有的甚至許諾達到百分之二三十的回報率。這種不符合市場規(guī)律的帶有欺詐性質的市場操作，亟需加強監(jiān)管來進行規(guī)范?；ヂ?lián)網(wǎng)金融平臺不得承諾保本保收益，年化收益率超過10%的理財產品就需要進行預警和特別關注，防止“e租寶”式“龐氏騙局”的再次發(fā)生。區(qū)塊鏈技術和金融結合形成的主要就是以比特幣為代表的數(shù)字貨幣，其以去中心化的特點在國內外投資者中備受青睞，引發(fā)了數(shù)字貨幣極大的泡沫。2017年9月央行等七部委聯(lián)合發(fā)文，ICO（區(qū)塊鏈行業(yè)術語）開始被認定為未經批準的非法融資行為。

第二是改革引起的金融亂象。由于改革的配套措施沒有跟上，典型的金融亂象就是放開非銀行金融機構。我國的資本市場是以銀行為主體的間接融資為主，為擴大直接融資的比例，國家倡導放開非銀行金融機構，包括各類投資公司、基金和保險公司等，但是相關配套的準入規(guī)則、法律法規(guī)和監(jiān)管政策并沒有跟上。 對各類投資公司，準入門檻設置過低，對其運營監(jiān)管不力，一些只租住了門面的“空殼”公司就是利用監(jiān)管漏洞，在騙取投資款之后攜款潛逃。未來對于此類輕資產的投資公司，需要進一步規(guī)范其準入門檻，并采用保證金或抵押等方式來打消其攜款潛逃等非法動機。一些基金公司通過向銀行借款進行投資，將銀行的債權轉化為自己的股權，然后再通過股權質押進行借款，通過多重操作提高杠桿率，這種商業(yè)模式十分脆弱，極有可能引發(fā)資金鏈斷裂，2018年要嚴加查處。保險業(yè)自2014年新“國十條”頒布以來處于逐漸放開的狀態(tài)，保單數(shù)量和保費收入都出現(xiàn)了突飛猛進的增長，與此同時，保險業(yè)的亂象也開始出現(xiàn)，比如利用保費虛假注資、通過投資多層次嵌套產品掩蓋真實風險、在二級市場非理性連續(xù)舉牌擾亂市場秩序、違規(guī)開展資金關聯(lián)交易、非法騙取補貼等。這些都需要在技術層面上加強監(jiān)管，必須有一支懂技術、訓練有素、嚴格執(zhí)法的監(jiān)管隊伍。

第三是高杠桿引起的金融亂象。2017年我國債務總規(guī)模占GDP的比重很高，其中企業(yè)債務、家庭債務、政府債務已經達到一定的程度。經濟總體杠桿率高，嚴重影響到經濟發(fā)展質量和可持續(xù)性，去杠桿成為供給側改革的重要內容，尤其是國有企業(yè)的去杠桿問題更是重中之重。大多數(shù)國有企業(yè)雖然完成了公司制改革，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，在市場上公平參與競爭，但是由于其國有性質或者關系到地方就業(yè)、稅收等因素，大多數(shù)人依然相信他們有政府的“隱性擔?！?，所以在融資時相較于民營企業(yè)有很多便利條件。這種在競爭領域的非市場化融資最終滋生了一批“僵尸企業(yè)”。目前國家正著力處置這批“僵尸企業(yè)”，不能對這些被認定為“僵尸企業(yè)”的國有企業(yè)再進行貸款，否則只會讓事態(tài)進一步惡化，造成更大的資源浪費。家庭債務主要是家庭的房地產貸款，由于一線城市和部分二線城市的房地產泡沫，近些年我國的房地產貸款激增，家庭債務占GDP的比重增長很快，對這一領域的監(jiān)管主要是兩個方面，一方面是加強對房地產抵押貸款人資質的審查，嚴格貸款人信用評估，另一方面是對房地產抵押貸款的資產證券化進行限制，這是來自2008年美國金融危機的教訓。政府債務目前主要是地方政府債務問題，地方政府通過地方融資平臺發(fā)行債券規(guī)避監(jiān)管，造成一大堆呆賬壞賬無法償還，當前只有通過債務置換來延長債務久期，但是這只是權宜之計，不能從根本上解決問題。地方政府債務問題比表面上統(tǒng)計的數(shù)據(jù)要嚴重很多，因為很多債務是隱性的，一方面是通過地方政府融資平臺借的債有政府的隱性擔保，這部分債務雖然表面上表現(xiàn)為企業(yè)債務，最終很可能是要由政府來償還的；另一方面有些PPP（政府和社會資本合作）項目是需要地方政府到期回購的，這部分也是地方政府的隱性債務。為了穩(wěn)投資、促增長，今年七月份中央開始釋放加快地方債發(fā)行、基建補短板的信號，地方債的發(fā)行又迎來了一波高潮，這對于刺激投資、穩(wěn)增長具有重要意義，但無疑進一步加重了地方政府債務負擔。在當前減稅和財權向中央集中的趨勢下，地方政府可供支配的資金十分有限，對于很多地方借債幾乎成了唯一的選擇，在這種情況下，債務資金的有效利用就顯得尤為關鍵。政府的債務除了投資于純公益性領域的資金外，都需要進行績效考核，其短期收益和長期收益如何，對于地方經濟和全要素生產率的作用如何，這些都需要納入項目評估范圍內，從而保證債務資金最優(yōu)化利用和持久發(fā)展。

協(xié)調金融監(jiān)管防范“貓鼠同籠”針對以上金融亂象，需要各個監(jiān)管和職能部門加強監(jiān)管，但是兩種現(xiàn)象的出現(xiàn)，對監(jiān)管提出了新的、更高的要求。一是一些 金融機構在市場上進行跨領域操作，通過跨領域的多重操作來加杠桿或使用資金，從而規(guī)避單個領域的監(jiān)管規(guī)則限制，比如資金鏈橫跨銀行、證券、保險等多個行業(yè)的萬能險，從單個領域看，其可能都是合規(guī)、風險可控的，但是從全局來看，其風險可能已經威脅到金融系統(tǒng)穩(wěn)定；還有一些金融機構通過跨領域、跨行業(yè)的方式進行加杠桿，整體杠桿率非常之高，資金鏈極其脆弱，嚴重影響到金融系統(tǒng)穩(wěn)定。這就要求部門在明確自身監(jiān)管職責的同時，能夠相互配合，打通監(jiān)管壁壘，通力協(xié)作，構建全方位、跨領域、穿透式的金融監(jiān)管體系。二是金融監(jiān)管中存在“貓鼠同籠”現(xiàn)象，即部分監(jiān)管者監(jiān)守自盜，與“金融大鱷”或上市公司負責人里外勾結，在監(jiān)管審批或金融市場進行非法操作，謀取不正當利益，甚至威脅金融系統(tǒng)穩(wěn)定。針對這種現(xiàn)象，需要從一個更高的維度進行監(jiān)管，也就是對金融監(jiān)管機構以及對監(jiān)管機構和金融機構關系的監(jiān)管，這有賴于在中紀委和監(jiān)察委內部打造一支既懂金融市場操作又熟悉金融監(jiān)管的專業(yè)化隊伍，而他們又要對全國人大負責，接受民主監(jiān)督。也就是說，最終需要構建一個多層次、多維度、綜合性的監(jiān)督體制。

一方面需要協(xié)調金監(jiān)管，構建全方位、跨領域、穿透式的金融監(jiān)管體系。協(xié)調金融監(jiān)管主要是做好三方面的協(xié)調：第一，金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調。目前我國的金融監(jiān)管機構主要是“一行兩會”，即中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會。2018年，金融監(jiān)管領域最大的機構變革就是銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會。這是因為二者在監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管技術上有很強的相似性，是穿透銀行和保險監(jiān)管的需要，可防止通過銀行貸款、注冊保險公司、利用保費還款或虛假注資等一系列操作“空手套白狼”。當然，證券與銀行、保險的監(jiān)管也要穿透，但由于證監(jiān)會主要承擔監(jiān)督信息披露真實性的職責，與銀保監(jiān)會對銀行和保險資本收益和風險的監(jiān)管略有不同，所以證監(jiān)會并未與銀保監(jiān)會合并，但是證券、銀行和保險的穿透式監(jiān)管勢在必行，比如場外配資引起的2015年股災就是分業(yè)監(jiān)管下“監(jiān)管真空”帶來的教訓。國家成立的國務院金融穩(wěn)定發(fā)展員會作為協(xié)調金融監(jiān)管的部門，要將穿透式監(jiān)管規(guī)則引入到各監(jiān)管部門的實際工作中。第二，金融監(jiān)管部門與其他部門之間的協(xié)調。金融作為為實體經濟提供支撐的行業(yè)，其必然與其他行業(yè)產生千絲萬縷的聯(lián)系，另外，移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等各種新技術運用到金融領域，又產生了很多新問題，這些問題的解決不能只依賴于金融監(jiān)管部門，還需要其他相關部門在技術認證、法律規(guī)范、行政執(zhí)法等方面進行通力配合、聯(lián)合行動。比如說取締ICO的《關于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》就是由央行聯(lián)合網(wǎng)信辦、工信部、工商總局等七部委共同研討并出臺。未來的金融創(chuàng)新一定會涉及到更多的新領域、新技術，金融監(jiān)管部門與其他部門的協(xié)調監(jiān)管將會漸成趨勢。第三，境內金融監(jiān)管部門與境外監(jiān)管部門的協(xié)調。隨著我國對外開放的進一步擴大和深化，金融領域的對外開放程度也在不斷加深，更多的金融交易涉及到境內外，由于境內外在交易制度、法律法規(guī)等方面都存在差異，相互之間監(jiān)管的協(xié)調顯得尤為必要。比如說滬港通、深港通、債券通等的運行需要中國證監(jiān)會與香港證監(jiān)會的合作監(jiān)管，很多中國企業(yè)赴海外上市，外國資本在中國金融業(yè)公司的持股比例也允許高達51%，跨境資本流動將迎來大發(fā)展，建立跨境監(jiān)管機制是現(xiàn)實要求，尤其是要完善違法違規(guī)線索發(fā)現(xiàn)的通報共享機制，有效合作調查打擊跨境違法違規(guī)交易行為，以及提高跨境執(zhí)法合作水平等。

另一方面需要防范金融監(jiān)管過程中的“貓鼠同籠”，構建多層次、多維度、綜合性的監(jiān)督體制。2017年3月，李克強總理在國務院第五次廉政工作會議上特別強調，“對個別監(jiān)管人員和公司高管監(jiān)守自盜、與金融大鱷內外勾結等非法行為，必須依法嚴厲懲處、以儆效尤。要加大問責力度，強化機構問責、監(jiān)管問責和對監(jiān)管者問責，堅定維護金融秩序，促進金融業(yè)安全運行”。十八大以來，金融反腐逐漸進入深水區(qū)，金融領域反腐級別不斷提高，范圍不斷擴大，而這些監(jiān)管領域的腐敗案基本都與濫用職權、內幕交易相關，主要原因是違法的監(jiān)管人員利用信息優(yōu)勢和審批權力進行內幕交易和受賄犯罪。在信息方面，監(jiān)管部門由于要進行審核、監(jiān)督、管理等，會在獲取信息的時間、速度和全面性等方面比市場更有優(yōu)勢，這種優(yōu)勢極易轉化為不法經濟利益，這既需要加強對監(jiān)管人員的業(yè)務培訓和法制教育，也需要建立強有力的監(jiān)督機制和追責機制。在審批方面，我國上市公司的IPO、增資擴股、各類企業(yè)的債券發(fā)行、保險公司的保險產品等，都需要通過監(jiān)管部門審批，可以說監(jiān)管部門掌握了“生殺大權”。這樣的權力沒有制約勢必會造成腐敗，“要把權力關進制度的籠子里”，從制度層面加強對審批權的約束，保證審批程序公開、透明，審批規(guī)則公平、公正，審批結果終身追責。當前，中紀委和監(jiān)察委合署辦公，對違紀和違法行為進行聯(lián)合查處，但是金融領域的反腐對專業(yè)性的要求很高，需要既懂金融市場操作，又熟悉金融監(jiān)管技術，這也是金融反腐進入深水區(qū)需要應對的挑戰(zhàn)?？傊?，防范“貓鼠同籠”就是要在金融領域建立“不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，建立一個層層負責、處處制約的綜合性監(jiān)督體制。

金融監(jiān)管不只是對金融市場的監(jiān)管，也包括對監(jiān)管者的監(jiān)管，甚至可以說，“貓鼠同籠”比金融大鱷的“興風作浪”更嚴重，更會威脅到金融市場穩(wěn)定，所以在治理金融亂象的同時，需要協(xié)調金融監(jiān)管，建立多層次監(jiān)督體制。