顧德興（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

0 引 言

隨著建設(shè)工程行業(yè)的發(fā)展和施工技術(shù)的不斷成熟，新的設(shè)計(jì)理念、新的結(jié)構(gòu)體系和新的施工工藝不斷出現(xiàn)，房屋建筑工程質(zhì)量總體水平不斷上升。但是，非結(jié)構(gòu)性的零星質(zhì)量問(wèn)題，如滲漏、結(jié)構(gòu)裂縫等質(zhì)量通病還是時(shí)有發(fā)生。特別是在住宅工程領(lǐng)域，外墻滲漏和結(jié)構(gòu)裂縫方面的質(zhì)量通病的投訴數(shù)量比較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海每年建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)處理的涉及住宅質(zhì)量投訴的案件達(dá) 6 000余件，并呈逐年遞增態(tài)勢(shì)。這些質(zhì)量問(wèn)題嚴(yán)重影響了人民群眾的切身利益。

我國(guó)目前對(duì)工程保修期內(nèi)的工程質(zhì)量實(shí)行質(zhì)量保證金制度，上海對(duì)住宅工程也實(shí)施了物業(yè)保證金制度。這些制度在工程質(zhì)量保證方面起到了積極作用。但在實(shí)際使用過(guò)程中，因?yàn)槲飿I(yè)保修金啟用程序較為繁瑣，涉及的主體和環(huán)節(jié)較多，目前的制度設(shè)置已不能充分滿足建設(shè)工程質(zhì)量保證的發(fā)展需要。如何低成本、高保障、高效率地管理好住宅建設(shè)質(zhì)量及后期物業(yè)維修工作，對(duì)政府、開(kāi)發(fā)商和廣大業(yè)主都至關(guān)重要。

為充分發(fā)揮保險(xiǎn)的防災(zāi)減損和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能，有效防范和化解工程風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)工程所有人權(quán)益，上海市于2016 年 6 月發(fā)布了《關(guān)于本市推進(jìn)商品住宅和保障性住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，在上海市保障性住宅及浦東新區(qū)范圍內(nèi)的商品房住宅中推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)。

1 上海市住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度介紹

1.1 質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)定義

工程質(zhì)量潛在缺陷，是指因設(shè)計(jì)、材料和施工等原因造成的工程質(zhì)量不符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及合同的約定，并在使用過(guò)程中暴露出的質(zhì)量缺陷。

建設(shè)工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)，是指由建設(shè)單位投保的，保險(xiǎn)公司根據(jù)保險(xiǎn)條款約定，對(duì)在保修范圍和保修期限內(nèi)出現(xiàn)的由于工程質(zhì)量潛在缺陷所導(dǎo)致的投保建筑物損壞，履行賠償義務(wù)的保險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，是指受保險(xiǎn)公司委托，以法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定為依據(jù)，對(duì)被保險(xiǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目潛在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)因素實(shí)施識(shí)別、評(píng)估、報(bào)告、提出處理建議，促進(jìn)工程質(zhì)量的提高、減少和避免質(zhì)量事故發(fā)生，并最終對(duì)保險(xiǎn)公司承擔(dān)合同責(zé)任的機(jī)構(gòu)。

1.2 上海市住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度發(fā)展過(guò)程

上海是我國(guó)最早開(kāi)展工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)試點(diǎn)的城市。2012 年，上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)、上海市住房保障房屋管理局、上海市人民政府金融服務(wù)辦公室、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)上海保監(jiān)局，聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推行上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的試行意見(jiàn)》，試點(diǎn)推行了住宅建設(shè)工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)。

在住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2016 年 6月，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、上海市金融服務(wù)辦公室、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)上海監(jiān)管局共同研究，起草制定了《關(guān)于本市推進(jìn)商品住宅和保障性住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，將建設(shè)工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度推廣到全市保障性住宅和浦東新區(qū)商品住宅項(xiàng)目。同時(shí)，進(jìn)一步制定了《上海市住宅建設(shè)工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)理賠服務(wù)規(guī)范》，對(duì)保險(xiǎn)公司理賠服務(wù)的操作流程、服務(wù)質(zhì)量、時(shí)限要求等確立了統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2017 年 7 月，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)發(fā)布《上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確各方職責(zé)、投保節(jié)點(diǎn)、投保流程、維修責(zé)任歸屬、質(zhì)量缺陷改正要求，以及保險(xiǎn)合同、風(fēng)險(xiǎn)管理合同的簽署要件等。上海市住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度正式建立。

1.3 上海市住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度相關(guān)規(guī)定

根據(jù)目前的政策文件，上海住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)分為主險(xiǎn)和附加險(xiǎn)兩部分。主險(xiǎn)包括：地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程；屋面防水工程；有防水要求的衛(wèi)生間、房間和外墻面、門(mén)窗的防滲漏；圍護(hù)結(jié)構(gòu)的保溫工程。其中：地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)保險(xiǎn)期限為 10 a；防水、保溫保險(xiǎn)期限為 5 a。附加險(xiǎn)則由建設(shè)單位另行提出需求，包括抹灰，電氣和給排水管道，設(shè)備安裝，裝修，供熱和供冷系統(tǒng)等；保險(xiǎn)期限為 2 a。保險(xiǎn)期限從住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)承保的建筑竣工備案 2 a 后開(kāi)始起算。建設(shè)工程在竣工備案后 2 a 內(nèi)出現(xiàn)的質(zhì)量缺陷，由施工承包單位負(fù)責(zé)維修。

在住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)中，一個(gè)重要的角色是獨(dú)立于五方責(zé)任主體之外的“風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)”[1]。該機(jī)構(gòu)由保險(xiǎn)公司聘請(qǐng)，負(fù)責(zé)對(duì)住宅工程從設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收全過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。在具體的項(xiàng)目檢查中，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)保險(xiǎn)責(zé)任的內(nèi)容，對(duì)住宅工程的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并提出質(zhì)量缺陷問(wèn)題的處理意見(jiàn)和建議。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)基于檢查結(jié)果，出具檢查報(bào)告并提交給保險(xiǎn)公司和建設(shè)單位。建設(shè)單位根據(jù)檢查報(bào)告的內(nèi)容，責(zé)令施工企業(yè)及時(shí)整改發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量管控的效果。

2 住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度對(duì)工程質(zhì)量提升的影響

2.1 風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)+監(jiān)理質(zhì)量管控雙保險(xiǎn)

《關(guān)于本市推進(jìn)商品住宅和保障性住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》指出，由建設(shè)單位投保住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)；由保險(xiǎn)公司聘請(qǐng)第三方風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)住宅工程從設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收全過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

在住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度中，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)是其中的重要角色之一。該機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立于建設(shè)工程五方責(zé)任主體之外的第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，受保險(xiǎn)公司委托，以法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定為依據(jù)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作范圍涵蓋建設(shè)工程包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、調(diào)試和驗(yàn)收等的實(shí)施過(guò)程。

在目前的制度設(shè)計(jì)下，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)是：充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，深入開(kāi)展投保工程項(xiàng)目的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理工作；通過(guò)質(zhì)量潛在缺陷風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)控制建議，發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量隱患并監(jiān)督整改，促進(jìn)工程質(zhì)量的提高，減少和避免質(zhì)量事故的發(fā)生。

在目前的模式下，一個(gè)項(xiàng)目既受由保險(xiǎn)公司委托的質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)，又受由建設(shè)單位委托的監(jiān)理機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行工程的質(zhì)量監(jiān)管。由于兩者對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量管理的方法和目的的不同，兩者在質(zhì)量管理上形成了關(guān)鍵點(diǎn)抽檢方式和駐現(xiàn)場(chǎng)全過(guò)程檢查方式的互補(bǔ)。由此，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)理機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)住宅工程進(jìn)行質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理，形成風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)+監(jiān)理的工程質(zhì)量管控“雙保險(xiǎn)”，如圖 1 所示。

圖 1 TIS及監(jiān)理機(jī)構(gòu)工程質(zhì)量雙保險(xiǎn)管理模式

2.2 主管部門(mén)集中資源進(jìn)行住宅質(zhì)量事中和事后的監(jiān)管

上海目前實(shí)施的住宅工程物業(yè)保證金制度，在住宅工程交付入住后的質(zhì)量保證方面起到了積極的作用。但是，因物業(yè)保修金的啟動(dòng)程序較為繁瑣，涉及到的主體和環(huán)節(jié)比較多，一旦小業(yè)主入住之后出現(xiàn)房屋質(zhì)量問(wèn)題，各責(zé)任方往往相互推卸責(zé)任，甚至出現(xiàn)責(zé)任人消失等問(wèn)題。小業(yè)主在與物業(yè)公司、施工單位協(xié)商無(wú)果后，往往還是會(huì)去找政府投訴解決。由此導(dǎo)致上海每年多達(dá) 6 000 多件的住宅質(zhì)量投訴案件，需要政府建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督部門(mén)花費(fèi)大量的人力和精力去解決。這就對(duì)本來(lái)就不充足的政府工程質(zhì)量監(jiān)督資源，提出了更大的挑戰(zhàn)。

根據(jù)《上海市住房發(fā)展“十三五規(guī)劃”》，“十三五”期間，上海預(yù)計(jì)新增供應(yīng)各類住房 12 750 萬(wàn)m2，約 170 萬(wàn)套；比“十二五”增加 60% 左右。其中商品住房 4 000 萬(wàn) m2，約 45 萬(wàn)套；保障性住房 4 500 萬(wàn) m2，約 55 萬(wàn)套。龐大的建設(shè)規(guī)模及施工過(guò)程的監(jiān)管，已對(duì)政府的監(jiān)督資源造成了不小的壓力；如果加上其他已交付房屋質(zhì)量投訴的處理，將對(duì)政府的監(jiān)督資源提出更大的挑戰(zhàn)。

如何低成本、高保障、高效率地管理好住宅建設(shè)質(zhì)量及后期的物業(yè)維修工作，對(duì)政府、開(kāi)發(fā)商和廣大業(yè)主都至關(guān)重要。社會(huì)也一直在呼喚市場(chǎng)化的住宅保修新機(jī)制。引入住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度后，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)住宅質(zhì)量的索賠和理賠服務(wù)；一旦發(fā)生屬于保險(xiǎn)責(zé)任的房屋質(zhì)量缺陷問(wèn)題，廣大業(yè)主可以直接向保險(xiǎn)公司報(bào)案，由保險(xiǎn)公司提供資金及后續(xù)維修服務(wù)[2]。

政府部門(mén)可以從處理質(zhì)量投訴的具體事務(wù)里抽身出來(lái)，更好地集中資源，開(kāi)展對(duì)住宅建筑工程質(zhì)量的事中和事后的監(jiān)督管理；更好地利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制全面預(yù)防重大質(zhì)量事故的發(fā)生，進(jìn)而提升住宅建筑工程的質(zhì)量水平。

3 結(jié) 語(yǔ)

在住宅工程領(lǐng)域引入住宅質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度這一商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的防災(zāi)減損和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能，可以有效防范和化解工程風(fēng)險(xiǎn)，減少住宅質(zhì)量問(wèn)題的投訴量，便于主管部門(mén)集中資源進(jìn)行住宅質(zhì)量的事中和事后管理。同時(shí)，在質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度下，由保險(xiǎn)公司聘請(qǐng)第三方風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行住宅質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，與監(jiān)理機(jī)構(gòu)形成住宅質(zhì)量管控的“雙保險(xiǎn)”，可以有效促進(jìn)住宅工程質(zhì)量的提升。