作為新興經濟體代表的金磚五國——中國、俄羅斯、巴西、印度和南非，近年來經濟發(fā)展均取得了顯著的成就，國際地位不斷提高。但是，金磚各國的社會貧困問題不容樂觀。為了消除貧困，金磚各國制定了具有本國特色的財政扶貧政策，采取了一系列財政政策措施來促進就業(yè)、完善社會保障、縮小貧富差距、增加社會福利、吸引外資。經過實踐的檢驗，金磚國家實施的一系列財政扶貧政策已經在不同程度上對消除貧困發(fā)揮了作用。

一、金磚國家的貧困狀況

貧困，是自人類社會出現(xiàn)以來，始終困擾、阻礙著人類文明發(fā)展進步的一個社會現(xiàn)象。目前，國際社會對貧困的界定一般采用三種方法——收入標準、人類發(fā)展指數(shù)以及基尼系數(shù)。

收入標準，一般分為各國結合本國國情制定的本國收入貧困標準和世界銀行制定的收入貧困標準。1990年，世界銀行公布的國際貧困線為每人每天1.00美元，后調至每人每天1.25美元，2015年10月5日，世界銀行公布了最新國際貧困線——每人每天1.90美元。

人類發(fā)展指數(shù)(HDI)，是聯(lián)合國開發(fā)計劃署設計的衡量世界各國人類發(fā)展狀況的綜合性指標，該指數(shù)通過健康長壽、知識的獲取以及生活水平這三個人類發(fā)展的基本維度來衡量一國取得的減貧成就。健康長壽利用一國居民的預期壽命數(shù)據(jù)計算，教育則用國民平均和預期受教育年限數(shù)據(jù)來衡量，收入則用人均國民生產總值(GNI)來計算。一國的人類發(fā)展指數(shù)越高，就表明該國的減貧效果越好，國民發(fā)展狀況也更好。通常，根據(jù)計算得出的各國人類發(fā)展指數(shù)由高到低排序，可以將全球國家劃分為四類：極高人類發(fā)展水平的國家、高人發(fā)展水平的國家、中等人類發(fā)展水平的國家以及低人類發(fā)展水平的國家。

基尼系數(shù)，是國際上通用的用來綜合測定居民收入分配差異程度的一個分析指標。基尼系數(shù)的比例值在0和1之間，如果一國的基尼系數(shù)越接近1，則表明該國的收入分配越不平等，貧富差距也就越大。

金磚五國——中國、俄羅斯、南非、印度以及巴西這五個新興經濟體國家，地域廣袤、人口眾多，近年來經濟社會處于高速發(fā)展的態(tài)勢。在這種形勢下，金磚各國的貧困狀況也必然會發(fā)生著變化，本文接下來將按照世界銀行在2015年10月5日公布的每人每天1.90美元的國際貧困線(按照2011年購買力平價計算)、人類發(fā)展指數(shù)以及基尼系數(shù)來綜合體現(xiàn)并分析比較金磚五國的貧困狀況。

表1 金磚五國貧困人口占總人口比例 單位(%)

資料來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫

從上表可以看出，近年來金磚國家的貧困人口占總人口的比重均呈現(xiàn)下降之勢，其中中國、印度以及南非的貧困人口比率降幅較大，但印度和南非的貧困人口率仍然有較大的下降空間。俄羅斯的貧困人口比率在2007年已經降至0.1%，表明該國的減貧負擔在金磚國家中是最小的。與世界貧困人口比率平均值相比，金磚五國中，印度和南非的這項指標仍然在該平均值附近徘徊。中國、巴西和俄羅斯的貧困人口比率已經遠遠低于該標準值，但是，由于中國和巴西的人口基數(shù)龐大，故兩國的貧困人口絕對數(shù)量依然巨大。

圖1 金磚五國人類發(fā)展指數(shù)趨勢圖資料來源：聯(lián)合國人類發(fā)展報告2016

由圖1可以看出，金磚各國的人類發(fā)展指數(shù)近年來都在不斷提高。其中，巴西、俄羅斯以及中國的人類發(fā)展指數(shù)已經達到了較高的水平，俄羅斯已經成為極高人類發(fā)展水平的國家，而中國和巴西則屬于高人類發(fā)展水平的國家。印度、南非的人類發(fā)展指數(shù)仍然處于較低水平，在2015年的人類發(fā)展指數(shù)全球排名中，印度僅排在世界第131位，在金磚五國中，依然處于墊底的位置，這說明印度經濟社會的發(fā)展水平依然有很大的進步空間。

表2 金磚五國基尼系數(shù)

資料來源：金磚國家聯(lián)合統(tǒng)計手冊2017

由上表可以看出，近年來金磚各國的基尼系數(shù)都有逐漸下降之勢，但各國的下降幅度都比較小。按照國際公認的基尼系數(shù)警戒線閾值0.4為基準，除印度外，金磚國家的基尼系數(shù)均位于警戒線之上，這說明金磚國家普遍存在著較為嚴重的貧富差距。除印度以外，俄羅斯的基尼系數(shù)在金磚國家中最小，為0.414，該國有望在近年通過努力將貧富差距控制在合理范圍內。而南非和巴西的貧富差距情況最為嚴重，這兩個國家的減貧事業(yè)依舊任重而道遠。

二、金磚國家財政扶貧政策的主要內容

目前，金磚各國的財政扶貧政策措施主要包括財政轉移支付、公共服務以及稅式支出。

(一)財政轉移支付政策

中國的財政轉移支付政策主要包括：1.一般性轉移支付制度，該制度的主要內容包括針對貧困地區(qū)，特別是縣和鄉(xiāng)兩級貧困地區(qū)、革命老區(qū)、高海拔高寒以及邊境地區(qū)的財政轉移支付。近些年來，中國823個國家扶貧開發(fā)工作重點縣以及連片特困地區(qū)縣的一般預算支出中，上級補助和返還占比達80%。2.扶貧開發(fā)專項轉移支付以及專項資金扶持，重點扶持對象包括貧困地區(qū)的產業(yè)發(fā)展項目、基礎設施建設項目、勞動力培訓項目以及小額信貸貼息項目等。2013—2017年，中國中央財政累計安排財政專項扶貧資金達到了2822億元人民幣，年均增長約29.18%。

巴西的財政轉移支付政策主要包括廣泛的財政現(xiàn)金補貼政策。包括“家庭補助金計劃(包含助學補助金計劃)”、“巴西沒有貧困計劃(包含綠色激勵補助金計劃)”、非繳費養(yǎng)老金計劃、失業(yè)救濟計劃、食物轉移、特別情況補助金等(Sean Higgins 、Claudiney Pereira，2013)。2017年，巴西一共有950萬戶家庭接受到了“家庭補助金計劃”提供的補助金。

印度政府最主要的財政扶貧措施就是財政轉移支付政策，其內容主要包括對本國農村地區(qū)、貧困地區(qū)的財力性轉移支付、對醫(yī)療、教育的專項轉移支付、社會保障收入轉移支付、短期就業(yè)計劃、住房和微型金融計劃方案、國家產婦津貼計劃等(徐李璐邑、蘇紅鍵、韓鎮(zhèn)宇、朱煥煥，2017)。

南非由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度都比較高，因此，該國減貧的主要對象是居住在城市里的貧窮黑人，該國通常使用的轉移支付政策是財政專項補貼政策。主要包括“重建與發(fā)展計劃”，通過運用財政補貼資金積極推動免費房屋建設，為城市貧窮黑人解決住房問題。南非政府的住房補貼專項資金近年來大量增加，從 2004 年的 48 億蘭特增加至 2008 年的 90億蘭特。 截止到2017年9月30日，該國政府已經為國內460萬戶家庭提供了住房補貼資金或免費分配了住房?！霸鲩L、就業(yè)與再分配策略”，旨在通過財政資金的運用，來解決南非國內弱勢群體的就業(yè)和再分配問題(Graham Larcombe，2016)。此外“基本收入補助”和“兒童撫養(yǎng)補助金”也都是南非財政扶貧轉移支付體系中的重要組成部分。

2.3.3推進農膜廢棄物資源化利用 堅持源頭控制、因地制宜、重點突破、綜合施策，不斷完善農膜回收網(wǎng)絡。加大農用地膜新國家標準宣貫力度，加快推廣應用加厚地膜。探索應用全生物可降解地膜。

俄羅斯政府針對本國的實際情況，除了對地方政府進行一般性轉移支付外，還針對不同的領域制定了一系列的專項轉移支付政策，包括增加退休基金撥款、支付基礎勞動退休工資、對教育貸款、農業(yè)信貸等給予補貼(沃龍科娃OB，2011)。自1994年起，俄羅斯政府就對本國每一位孩子按月發(fā)放補助金；2017年1月13日至29日，俄羅斯本國所有退休人員獲得了政府的一次性補貼5000盧布；為了幫助本國農民提高收入、促進本國農業(yè)發(fā)展，俄羅斯對農業(yè)生產者進行了一系列的優(yōu)惠信貸和農業(yè)補貼，對小型農場以及生產合作社則按俄中央銀行再融資利率的95%進行補貼，地方政府補足聯(lián)邦補貼剩余部分，其補貼值不得少于中央銀行再融資利率的5% 。

(二)公共服務政策

中國財政扶貧措施中的公共服務政策主要包括農村義務教育經費保障機制、新型農村合作醫(yī)療制度、農村公共衛(wèi)生建設、城鄉(xiāng)社會保障制度和救助體系等。同時側重于加大扶持中西部地區(qū)的基礎設建設以及相關政策環(huán)節(jié)的優(yōu)惠(許光建、劉汝兵，2015)。中國的新型農村合作醫(yī)療制度自2003年起，在全國部分市、縣進行試點，到2010年，已經實現(xiàn)了基本覆蓋全國農村居民。

巴西政府制定的公共服務政策主要包括：旨在促進貧困人民能夠獲得實質性的基本公共服務。包括“成人掃盲計劃”、“全國工人職業(yè)培訓計劃”、“學校衛(wèi)生計劃”、“老人殘疾人社會救助體系”、“零饑餓計劃”、“社會計劃獨家登記系統(tǒng)”等，其中，“社會獨家登記系統(tǒng)”記錄了巴西國內的人均收入低于最低收入標準50%的家庭的具體信息，管理著超過2500萬戶巴西接受財政援助的巴西家庭信息。通過該系統(tǒng)，巴西政府也大力開展針對貧困人群的初始及繼續(xù)就業(yè)培訓計劃。近年來，巴西聯(lián)邦技術教育學院和相關院校已經通過該系統(tǒng)招收了60萬人次的學生(路易斯·恩里克·派瓦，2013)。

鄉(xiāng)村綜合發(fā)展計劃、衛(wèi)生保障體系、就業(yè)保證計劃以及義務教育制度等構成了印度政府的公共服務政策的主體。就衛(wèi)生保障體系而言，該體系內的兩個著名計劃——“全民免費免疫計劃”以及“公立醫(yī)院免費治療項目”，保障了印度國內絕大部分國民享受到了幾乎免費的公共醫(yī)療服務。

南非則側重于從包括以殘疾人、退伍士兵、老年人和兒童的生活保障體系為主的社會救助計劃、醫(yī)療保障計劃、教育發(fā)展計劃、中小企業(yè)扶持計劃、基礎設施建設計劃等扶貧規(guī)劃中落實本國的公共服務政策。1994年，南非實行了新的社會救助體系，使得社會救助的覆蓋面惠及到了本國全體居民，社會救濟的總人數(shù)逐年增加(鄧豐昌，2014)。2011—2012年度，總人數(shù)增長比例達到了4.42%，2012—2013年度則增長了3.27%。截止到2014年，南非國內超過了1600萬人納入到了社會救助范圍之內。

為了消除本國的貧困和提高本國居民的生活水平，普京執(zhí)政后，俄羅斯政府構造了主要由失業(yè)救濟、社會救助、低息教育財政貸款實踐(年利率不超過11.5%)以及對強制性醫(yī)療保險給予額外的財政支持等措施組成的公共服務政策體系。例如，針對殘疾人，俄政府建立起了一系列的殘疾人學校、工廠以及醫(yī)療機構等，方便殘疾人的適應社會；針對孤兒、流浪人員，俄羅斯還制定了“政府——社會——家庭”的一體式的孤兒救助體系，從課堂教育、到生活補貼、救助基金，給予孤兒、流浪兒童多層次的關懷。

(三) 稅式支出政策

稅收政策是治理貧困的重要手段，近年來，我國的扶貧稅收優(yōu)惠力度不斷加碼(習小琴，2017)。中國政府針對農業(yè)以及農民在企業(yè)所得稅、房產稅、個人所得稅、契稅、印花稅等稅種上均制定了稅收減免、稅前扣除等特別優(yōu)惠的稅收政策。具體來說，企業(yè)從事蔬菜、谷物等糧食植物類的種植、農機推廣、農機作業(yè)等活動，免征企業(yè)所得稅；直接用于農、林、牧、漁業(yè)的生產用地，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅；農村殘疾人士、鰥寡孤獨等以及生活在邊遠貧困地區(qū)生活困難的農民，在一定標準下，免征耕地占用稅；個人向遭受嚴重自然災害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈，捐贈額可以在規(guī)定的范圍內從本人應納稅所得額中進行扣除。

俄羅斯制定的扶貧稅收減免政策包括國民購買價值 100 萬 ～ 200 萬盧布的住房時，提高計算自然人收入稅的財產折扣率，對建筑安裝工程單位和職工購房提供稅收優(yōu)惠；自2002年起，俄羅斯為了減輕農民負擔，對農業(yè)實施補貼并制定了農業(yè)統(tǒng)一稅，符合農業(yè)統(tǒng)一稅的企業(yè)可以獲得減免增值稅、財產稅、所得稅等優(yōu)惠。截止到2008年，俄羅斯全國大約65%的農業(yè)企業(yè)采用了農業(yè)統(tǒng)一稅；國內主要農產品(如肉類、奶制品、蔬菜、糖等)以及飼料等農業(yè)投入品減按10%的增值稅進行征稅(張懷波，2010)。2017年1月1日開始，俄羅斯的統(tǒng)一農業(yè)稅適用范圍擴大到了在該國境內面向農產品生產者提供服務的各類組織機構或個體工商業(yè)戶；為了促進國內小微企業(yè)的發(fā)展，俄羅斯針對本國的小微企業(yè)制定了一系列的稅收優(yōu)惠政策，幫助小微企業(yè)解決融資難的問題(宋靜，2016)。

印度則規(guī)定，對殘疾人或撫養(yǎng)殘疾人的納稅人，進行每年最高可達7.5萬盧比的應納稅額的扣除；對扶貧基礎設施建項目設定相應的降低稅率、加速折舊、特別扣除等稅收優(yōu)惠。南非對18種基本食品與照明用煤油免征增值稅，并針對貧困人口日常生活影響最大的一系列商品進行消費稅減免。巴西也就減輕民眾負擔、改善低收入者生活條件制定了一系列的稅收優(yōu)惠政策。巴西規(guī)定：本國居民用于教育以及醫(yī)療而承擔的稅負可以申請退稅；撫養(yǎng)有殘疾子女、21周歲以下的孩子或者24歲以下正在讀大學的子女的成年人，每月可以減稅150.68雷亞爾(楊立民，2010)。

三、金磚國家財政扶貧政策的基本結論和建議

通過分析金磚各國的貧困狀況，比較各國的扶貧財政政策，本文得出以下結論：

首先，金磚各國財政扶貧政策在推動本國反貧困事業(yè)發(fā)展方面均發(fā)揮了重要作用，并取得了較為明顯的效果。近年來，各國的貧困人口占總人口的比例都發(fā)生了較為顯著地下降，人類發(fā)展指數(shù)則都處于不斷上升的趨勢。這說明金磚國家的貧困狀況在整體上不斷得到改善。各國每年在醫(yī)療、衛(wèi)生以及教育等公共服務和基礎設施建設方面的財政支出與轉移支付，顯著地提高了本國的基礎設施、公共服務水平，有效地改善了本國貧困人群的飲食、醫(yī)療衛(wèi)生、教育狀況。

其次，金磚各國的扶貧任務依然較為艱巨，各國的財政扶貧政策均有很大的完善空間。在反映一國貧困狀況的關鍵指標，如基尼系數(shù)方面，許多金磚國家的指數(shù)都還處于警戒線之上。由于金磚各國普遍人口基數(shù)大、人口增長率高，各國的財政扶貧面臨著與日俱增的人口壓力，財政投入推動的農業(yè)發(fā)展、基礎設施改善以及社會福利水平的提高很容易被人口增長所抵消，這使得脫貧人口非常容易再度返貧。財政扶貧資金投入不足、財政扶貧政策缺乏透明度、專項財政扶貧資金管理不善，造成財政扶貧資金被挪用、腐敗和財政數(shù)據(jù)造假問題在部分金磚國家時有發(fā)生。

再次，從金磚國家財政扶貧政策的橫向角度比較來看，巴西、中國和俄羅斯在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育方面的大規(guī)模財政支出以及專項財政扶貧政策，如巴西的專項醫(yī)療資金以及助學補助金的撥付、俄羅斯的醫(yī)療保險補貼以及中國的新型農村合作醫(yī)療制度、農村公共衛(wèi)生建設等財政扶貧政策和專項資金的劃撥對于保障本國貧困人群獲得基本公共服務起到了明顯的效果。就業(yè)方面，印度施行的一系列諸如就業(yè)保障計劃、短期就業(yè)計劃等促進就業(yè)的公共服務政策使得本國的總體失業(yè)率常年保持在3.5%左右的合理水平。南非針對本國城市黑人貧困人群實施的專項財政補貼以及稅式支出政策對于提高黑人貧困群體的基本生活水平起到了促進作用。

為金磚國家進一步發(fā)揮財政政策在反貧困領域的作用，結合前文的分析，本文給出政策建議如下：

第一，總體而言，各國的反貧困事業(yè)，從根本上離不開大規(guī)模的資金投入。當前，僅僅依賴財政扶貧資金的投入，無法滿足金磚各國貧困地區(qū)對資金的需要。 因而金磚各國要著力構建以政府財政為主導，全社會廣泛參與的扶貧資金籌措制度。一方面，各國要不斷提高中央財政扶貧資金在財政支出中所占的比重，地方政府要加強資金投入，并合理使用扶貧資金。另一方面，各國應當制定優(yōu)惠政策來吸引社會資金參與到本國的扶貧事業(yè)中來。通過積極吸引世界銀行、金磚銀行、外國政府的優(yōu)惠貸款，引導國際機構、非政府組織、民營企業(yè)以及個人參與扶貧，整合社會各界的資源，加大對各國國內貧困地區(qū)的支持力度，有效彌補財扶貧資金的不足。

第二，為了提高扶貧財政資金的使用效率，防止扶貧財政資金的挪用、漏出以及貪腐等現(xiàn)象的發(fā)生，金磚各國要進一步完善本國的財政扶貧資金監(jiān)督制度，除了加強政府內部財政資金撥付的審計、管理之外，還要將財政扶貧資金的立項、分配、撥付、使用以及審批及時向公眾公布，接受社會各界的監(jiān)督。另一方面，金磚各國可以借鑒發(fā)達國家的福利稅式支出制度，將本國的扶貧稅式支出編入年度預算進行管理，在合理有效的審計和統(tǒng)計的基礎之上，對扶貧稅式支出進行成本—收益評估，從而及時糾正或廢止無效率或不合理的稅式支出項目，不斷強化本國扶貧稅式支出的合理性和高效性。

第三，巴西要進一步提高本國的財政扶貧資金利用效率，在繼續(xù)保持針對各項公共服務投入的的財政資金規(guī)模的同時，不斷改善針對本國貧困群體的就業(yè)、環(huán)境保護等方面的公共服務。同時，加大對本國極端貧困人群的轉移支付力度，提高貧困群體的生活補貼標準，以緩解該國目前較為嚴峻的社會貧富差距問題。

第四，印度一方面要不斷完善本國的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務政策，不斷增加在這些領域的扶貧財政投入，確保政府在貧困地區(qū)的基礎設施建設以及公共服務提供方面發(fā)揮主導作用。另一方面，鑒于近年來印度政府長期存在著財政赤字狀況，建議印度政府要量力而行，結合實際制定本國的財政扶貧政策，通過完善財政扶貧資金分配機制、簡化扶貧財政資金傳遞層次，來提高扶貧財政資金的使用效率，避免出現(xiàn)扶貧專項資金貪腐、挪用的現(xiàn)象。

第五，南非要針對本國居高不下的失業(yè)率和貧富差距制定更為有效的財政扶貧措施，首先，完善針對失業(yè)群體的公共服務政策，一方面，對本國失業(yè)人群以及其他低收入群體進行職業(yè)技能培訓，提高其自身就業(yè)競爭力。另一方面，要健全本國的最低生活保障制度和社會救濟制度，對因失業(yè)造成的極端貧困家庭撥付生活保障補貼，解決其生存和溫飽問題。其次，南非政府要進一步發(fā)揮稅收政策對收入分配的調節(jié)作用，在對本國貧困人群制定如消費稅減免等優(yōu)惠稅式支出政策的同時，通過完善遺產稅、累進所得稅等調節(jié)富人階層的過高收入。

第六，俄羅斯要在鞏固業(yè)已實施的各項財政扶貧政策的同時，要加強對本國失業(yè)人群的財政扶持力度。加大對失業(yè)人群的轉移支付力度，提供多樣化的就業(yè)發(fā)展培訓服務，不斷完善本國的失業(yè)救濟制度。

第七，中國要結合本國經濟形勢的發(fā)展，不斷完善本國的財政扶貧政策。一方面，在農村貧困地區(qū)，要通過財政政策幫扶壯大農村集體經濟，探索出符合貧困地區(qū)實際情況的扶貧開發(fā)項目，努力將過去的“輸血”式扶貧轉變?yōu)椤霸煅笔矫撠?。要對一些擁有特殊?yōu)勢的的貧困地區(qū)，通過增加財政投入和補貼，來幫助當?shù)匕l(fā)掘資源優(yōu)勢，構建主導產業(yè)，生產主導產品，從而不斷提升農村貧困地區(qū)的經濟實力。另一方面，隨著中國城市化進程的不斷加快，城市人口的迅速增加也造成了中國城市貧困問題日漸顯著。因而，中國政府應當進一步完善城市貧困人群的最低生活保障制度，加大對城市失業(yè)人群、退休人群、殘疾人群等低收入群體的財政補貼力度，通過完善各類公共服務政策，來不斷提高城市貧困人群的生活水平，為貧困群體創(chuàng)造更多的脫貧機遇。

(首都經濟貿易大學財政稅務學院，北京 100070)