梁正植

摘要：我國耕地占補(bǔ)平衡政策自實(shí)施以來，在一定程度上抑制了耕地?cái)?shù)量減少，保障了國家糧食安全，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了用地支撐。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入推進(jìn)，耕地保護(hù)面臨著數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)等多重壓力，耕地占補(bǔ)平衡政策遇到了執(zhí)行的“瓶頸”。為適應(yīng)新時(shí)代的要求，本文通過探索耕地占補(bǔ)平衡的本質(zhì)，從耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)、內(nèi)涵出發(fā)，提出一些創(chuàng)建性的對(duì)策，為未來耕地占補(bǔ)平衡政策的制定提供參考。

關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)平衡；耕地保護(hù)；政策解讀；困境分析；對(duì)策建議

1 引言

保護(hù)耕地是我國的一項(xiàng)基本國策，而耕地占補(bǔ)平衡政策是保護(hù)耕地的重要舉措。自1997年以來，我國耕地占補(bǔ)平衡政策已歷經(jīng)22年的歷史沿革。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同時(shí)期對(duì)耕地需求的變化，國家對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策不斷進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，耕地占補(bǔ)平衡政策已經(jīng)逐步形成相對(duì)完整的體系。

2 耕地占補(bǔ)平衡政策的梳理與實(shí)施成效

2.1 耕地占補(bǔ)平衡政策的梳理

1997年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11 號(hào)），首次提出了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，這成為耕地占補(bǔ)平衡政策的核心文件和起點(diǎn)。1998年，“占用耕地補(bǔ)償制度”正式寫入《中華人民共和國土地管理法》，標(biāo)志著“耕地占補(bǔ)平衡”立法合法化，補(bǔ)充耕地成為占用耕地必須履行的一項(xiàng)法定義務(wù)。20年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，耕地占補(bǔ)平衡政策在實(shí)施過程中，“占優(yōu)補(bǔ)劣”情況突出，耕地質(zhì)量總體下降，土地開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。為適應(yīng)新時(shí)代的要求，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，中共中央、國務(wù)院于2017年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)），標(biāo)志我國耕地保護(hù)總方略進(jìn)入了新時(shí)代。耕地占補(bǔ)平衡強(qiáng)調(diào)“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體，回歸耕地占補(bǔ)平衡的產(chǎn)能本質(zhì)。

2.2 耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施成效

實(shí)現(xiàn)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，抑制了耕地?cái)?shù)量的減少。根據(jù)《國土資源公報(bào)》，耕地占補(bǔ)平衡政策在全國各地的執(zhí)行情況良好，基本上實(shí)現(xiàn)數(shù)量占補(bǔ)平衡。我國糧食自2004年以來，連續(xù)九年增產(chǎn)，糧食生產(chǎn)能力基本滿足國內(nèi)糧食需求，這說明耕地占補(bǔ)平衡政策確保國家糧食安全的政策目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施，在約束建設(shè)用地對(duì)耕地的占用方面，發(fā)揮了巨大作用，從根本上有效遏制了耕地銳減的態(tài)勢。

引導(dǎo)建設(shè)用地的合理占用，控制了建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)大。耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)質(zhì)是建設(shè)用地“占用耕地”和“補(bǔ)充耕地”的動(dòng)態(tài)平衡。通過“以補(bǔ)定占”、“先補(bǔ)后占”等措施，控制了建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)大，保障了建設(shè)用地規(guī)模的合理增長。

提高了保護(hù)耕地意識(shí)，促進(jìn)了土地集約節(jié)約利用。隨著耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施，補(bǔ)充耕地的資源越來越缺乏，補(bǔ)充耕地難度加大。因此突顯了耕地占補(bǔ)平衡政策對(duì)建設(shè)用地占用的約束性，倒逼城市挖潛存量用地，推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。

3 新時(shí)期耕地占補(bǔ)平衡政策面臨的困境

3.1 “占優(yōu)補(bǔ)劣”，耕地占補(bǔ)質(zhì)量不平衡

在耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施過程中，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象十分突出?！罢純?yōu)補(bǔ)劣”是耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施中最大的問題，飽受學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑。建設(shè)占用的耕地，大多靠近城市周邊、交通沿線，屬于土壤肥沃、基礎(chǔ)設(shè)施好的優(yōu)質(zhì)耕地，但是補(bǔ)充的耕地基本上位于偏遠(yuǎn)的地區(qū)，地塊零星分散，交通不便，不利于耕種，往往容易被棄耕。結(jié)果是耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡了，質(zhì)量卻不平衡。

3.2 耕地后備資源匱乏，過渡開發(fā)破壞生態(tài)

通過近20年來的耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施，補(bǔ)充耕地的優(yōu)質(zhì)資源基本上已經(jīng)被開發(fā)，可供開墾的宜耕后備土地資源日益枯竭。為追求耕地?cái)?shù)量上的平衡，出于利益的驅(qū)動(dòng)，不少地方不顧生態(tài)環(huán)境的破壞，在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)開墾耕地，“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致出現(xiàn)基本農(nóng)田“上山下?！钡默F(xiàn)象，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，不僅容易造成水田流失、洪澇災(zāi)害，而且容易導(dǎo)致新增耕地遭受自然災(zāi)害的威脅，無法耕種。

3.3 片面追求“占水田補(bǔ)水田”，違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律

耕地占補(bǔ)平衡，本質(zhì)是耕地產(chǎn)能的平衡。但在耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施過程中，本著“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則，喊出“占水田補(bǔ)水田”口號(hào)。正是在“占水田補(bǔ)水田”的政策引導(dǎo)下，創(chuàng)新性地提出了“旱改水”工程，各地迫于壓力，紛紛投入巨資，將旱地墾造為水田。以某省為例，墾造水田成本為6萬元/畝。按種植水稻的收益0.1萬元/年.畝計(jì)算，需種植60年才能收回成本，嚴(yán)重浪費(fèi)了國家資金。實(shí)際上，并不是資金投入多，就能建設(shè)成水田，有些旱地，土質(zhì)就是沙壤土，保水性能差，也無法形成犁底層，不可能種植水稻，即使有些地段，通過泵站建設(shè)，抽取地下水來解決水源問題，但維持成本很高，最后投巨資建成的水源保障設(shè)施，只能是擺設(shè)。這種違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律現(xiàn)象，是誤解了耕地占補(bǔ)平衡的本質(zhì)。

3.4耕地現(xiàn)狀地類不準(zhǔn)確，引發(fā)社會(huì)不公

關(guān)于耕地的分類，土地利用分為包括水田、水澆地、旱地3種。但是在耕地占補(bǔ)平衡中，可調(diào)整地類也被認(rèn)定為耕地，所謂可調(diào)整地類，即耕作層未破壞的園地、魚塘、林地、草地。這種地類認(rèn)定方式，往往讓人無法理解。比如某項(xiàng)目占用的地類為可調(diào)整魚塘，專家在進(jìn)行占用耕地踏勘論證時(shí)，也是流于形式。此外，地塊圖斑的現(xiàn)狀地類和實(shí)地還存在不一致的情況。比如某圖斑現(xiàn)狀地類是耕地，實(shí)地卻是林地。這是往往是由于歷史原因造成，早期“一調(diào)”在地類認(rèn)定的時(shí)候，技術(shù)較為落后，將一些非耕地劃入耕地。這種現(xiàn)狀地類不準(zhǔn)確的現(xiàn)狀，導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡政策帶來不同的后果，引發(fā)社會(huì)上的不公。

3.5 不同部門的政策相互對(duì)立，浪費(fèi)國家資金

各地國土部門迫于補(bǔ)充耕地的壓力，將坡度低于25度的園地山坡地開發(fā)補(bǔ)充為耕地，毀林造田；與此同時(shí)，林業(yè)部門實(shí)施的退耕還林，不少正是國土部門實(shí)施的園地山坡地開發(fā)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。同樣，“圍湖造田”與“退耕還湖”、“灘涂等未利用地開發(fā)補(bǔ)充耕地”與“保護(hù)濕地”等不同部門、不同系統(tǒng)執(zhí)行的政策相互對(duì)立，這是對(duì)國家資金的浪費(fèi)，也導(dǎo)致基層政府的信譽(yù)受損。

4 新時(shí)期耕地占補(bǔ)平衡的對(duì)策建議

4.1 回歸耕地占補(bǔ)平衡的產(chǎn)能本質(zhì)

《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）明確提出要回歸耕地占補(bǔ)平衡的產(chǎn)能本質(zhì)，強(qiáng)調(diào)耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的綜合管理。數(shù)量是基礎(chǔ)，保持足夠數(shù)量的耕地才能滿足日益增長的農(nóng)產(chǎn)品需求；質(zhì)量是根本，有質(zhì)量的耕地才能提供滿足品質(zhì)要求的各類農(nóng)產(chǎn)品；而生態(tài)是保障，只有處于良好生態(tài)環(huán)境中的耕地才能維持耕地質(zhì)量，保障所產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的安全。耕地占補(bǔ)平衡回歸產(chǎn)能平衡，將補(bǔ)充耕地從“平面擴(kuò)張”向“內(nèi)部挖潛”轉(zhuǎn)變，大力實(shí)施現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造。對(duì)于耕地提質(zhì)改造工程的造價(jià)，必須通過嚴(yán)格的專家論證，重點(diǎn)論證經(jīng)濟(jì)效益的可行性。建議以某省農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項(xiàng)目畝均投資額不超過3萬元作為參考，按最高限價(jià)的50%計(jì)算，畝均投資額不宜超過1.5萬元。

4.2算大帳，以市場驅(qū)動(dòng)的方式解決撂荒問題

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村耕種的勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)力不足從客觀上造成良田撂荒的現(xiàn)象，新增耕地撂荒的現(xiàn)象更為常見，耕地撂荒情況比補(bǔ)充耕地的情況更為嚴(yán)峻。2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》、《國土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》對(duì)耕地占補(bǔ)平衡明確要“控增量、調(diào)方式、算大賬、差別化”。其中“算大賬”的思路，最重要的是從資金上來算大賬，可從市場化運(yùn)作的角度解決耕地撂荒的問題。有研究表示，人均耕地越少，家庭耕地規(guī)模就越小，人們進(jìn)行耕地保護(hù)性投入的概率就越低。實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是解決家庭承包責(zé)任制分散承包與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間矛盾的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)耕地利用中保護(hù)的重要方式。將連片的耕地流轉(zhuǎn)到市場上，由專業(yè)的種植公司、種植大戶、家庭農(nóng)場來經(jīng)營，即可取得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，又可解決撂荒問題。

4.3 嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模，切實(shí)轉(zhuǎn)變用地方式

當(dāng)前大量“批而未供”、“供而未用”、閑置土地現(xiàn)象的存在，造成了不少耕地的浪費(fèi)，這是對(duì)我國耕地保護(hù)工作的重大威脅?，F(xiàn)行的新增建設(shè)用地供應(yīng)機(jī)制下，除單獨(dú)選址項(xiàng)目外，新增建設(shè)用地都采取“批量”報(bào)地、“零售”用地的形式，即由地方政府分批次報(bào)批建設(shè)用地，按標(biāo)準(zhǔn)由政府財(cái)政先行交納耕地開墾費(fèi)，在土地出讓金中作為成本核減，然后征地、“五通一平”，通過招、拍、掛向不同用地單位供地。地方政府出于“土地財(cái)政”的利益驅(qū)動(dòng)，往往多征地，造成耕地的浪費(fèi)。要切實(shí)執(zhí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度， （下轉(zhuǎn)第頁）

（上接第頁）通過提高新增建設(shè)用地的集約利用水平，減少對(duì)耕地的占用，這是促進(jìn)耕地保護(hù)、減輕耕地補(bǔ)充壓力的重要途徑。因此，必須轉(zhuǎn)變用地方式，一是通過國家稅收的改革，從源頭上鏟除“土地財(cái)政”滋生的土壤，二是嚴(yán)控執(zhí)行建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，倒逼用地從“新增用地”向挖潛“存量用地”轉(zhuǎn)變。

4.4擴(kuò)大耕地占補(bǔ)平衡的范疇，嘗試農(nóng)地占補(bǔ)平衡

耕地占補(bǔ)平衡政策，針對(duì)的對(duì)象范疇是國土系統(tǒng)的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫中的耕地（水田、水澆地、旱地）和可調(diào)整地類（可調(diào)整園地、可調(diào)整魚塘、可調(diào)整林地、可調(diào)整草地），對(duì)非對(duì)象范疇的土地則無效。這種分類方法，對(duì)用地單位或者群眾來說，即便在實(shí)地現(xiàn)場，也無法通過直觀判斷一個(gè)塊地是否屬于耕地。實(shí)際上，對(duì)于建設(shè)用地單位或者群眾而言，根本不認(rèn)同、不理解國土系統(tǒng)認(rèn)定的耕地范疇。實(shí)際上，耕地、園地、魚塘、林地在平原地區(qū)是可以相互轉(zhuǎn)換的。為此，可將耕地占補(bǔ)平衡的概念擴(kuò)大，放到農(nóng)地占補(bǔ)平衡中來。這樣可以避免將湖泊、魚塘填平為耕地、也避免毀林造田等一系列不合理的現(xiàn)象。將補(bǔ)充耕地來源與建設(shè)用地掛鉤起來，比如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就是一項(xiàng)很好的政策，或者通過執(zhí)行“一戶一宅”政策，將宅基地騰退出來，從而引導(dǎo)群眾保護(hù)耕地的意識(shí)。

5 結(jié)語

耕地占補(bǔ)平衡政策是一項(xiàng)系統(tǒng)、龐雜的政策，在新時(shí)期的要求下，迫切需要科學(xué)制定政策，通過正確的引導(dǎo)，徹底糾正“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“圍湖造田”、“毀林造田”等一些不合理的現(xiàn)象，牢牢樹立耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡的思想，將耕地占補(bǔ)平衡政策深入到廣大人民群眾意識(shí)當(dāng)中，讓耕地占補(bǔ)平衡與宅基地建房的經(jīng)濟(jì)利益捆綁，引導(dǎo)全社會(huì)十分合理、珍惜土地，切實(shí)保護(hù)耕地。

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