摘要：簡(jiǎn)述了消防違法行為追究時(shí)效制度的定義和意義，分析了消防違法行為追究時(shí)效規(guī)定的內(nèi)涵，結(jié)合不同類型消防違法行為深入研究了追究時(shí)效的起算方法，并對(duì)部分具體的消防違法行為追究時(shí)效提出了自己的看法和建議，對(duì)規(guī)范消防執(zhí)法行為有一定的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：追究時(shí)效；消防；違法行為；制度探析

一、消防違法行為追究時(shí)效制度的定義和意義

1.定義

時(shí)效，是指法律規(guī)定的某種事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過(guò)法定時(shí)間而產(chǎn)生一定法律后果的法律制度。通常有民法上的訴訟時(shí)效、刑法上的追訴時(shí)效和行刑時(shí)效、行政法中的追究時(shí)效、執(zhí)行時(shí)效和救濟(jì)時(shí)效等等。本文研究的消防違法行為的追究時(shí)效就屬于行政法中的追究時(shí)效。

消防違法行為追究時(shí)效，是指消防部門(mén)對(duì)行政相對(duì)方的消防違法行為進(jìn)行追究的有效期限。超過(guò)了追究時(shí)效，消防部門(mén)就不能再給予消防違法行為人行政處罰。

2.意義

消防違法行為追究時(shí)效的意義。第一，規(guī)定追究時(shí)效有利于促使消防部門(mén)及其工作人員積極采取措施，及時(shí)查清違法行為并依法追究違法行為人的法律責(zé)任，從法律上確認(rèn)當(dāng)前事實(shí)狀態(tài)，消除不穩(wěn)定因素。第二，有利于消防部門(mén)及時(shí)、正確的處理各種消防違法行為。一般而言，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的違法案件，在調(diào)查、取證等方面都會(huì)遇到更大的困難，需要花費(fèi)更大的人力、物力和財(cái)力，容易因取證困難等原因造成案件積壓、拖延甚至造成錯(cuò)案。追究時(shí)效的規(guī)定有利于消防部門(mén)集中精力打擊現(xiàn)行的違法行為，提高消防行政管理的效率，減少行政訴訟。第三，有利于教育違法行為人改過(guò)自新。時(shí)間會(huì)沖淡違法行為造成的不公正性，在法定的追究時(shí)效內(nèi)，違法行為人沒(méi)有再實(shí)施新的違法行為，說(shuō)明他已改過(guò)自新，不再繼續(xù)危害社會(huì)，無(wú)需再次引起糾紛狀態(tài)重現(xiàn)。再繼續(xù)追究其責(zé)任，既不利于已經(jīng)改過(guò)自新的違法行為人重新做人，開(kāi)始新生活，也不利于社會(huì)生產(chǎn)、生活的穩(wěn)定。

二、消防違法行為追究時(shí)效規(guī)定

消防違法行為追究時(shí)效，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第二十九條規(guī)定執(zhí)行。

《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。第二款規(guī)定：前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。要正確理解該條的規(guī)定，應(yīng)把握三點(diǎn)：

（1）該條的“發(fā)現(xiàn)時(shí)間”是指消防部門(mén)的立案時(shí)間，不是消防部門(mén)作出行政處罰的時(shí)間。

（2）行政處罰追究時(shí)效的期限是違法行為發(fā)生之日起計(jì)算?！斑`法行為發(fā)生之日”通常是指違法行為的實(shí)施之日。但嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f(shuō)應(yīng)當(dāng)是違法行為成立之日，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范中的有些行政違法行為必須發(fā)生某種危害結(jié)果才能構(gòu)成，如果危害結(jié)果還未發(fā)生或出現(xiàn)，就不構(gòu)成行政違法行為，也就不存在追究時(shí)效的問(wèn)題。如過(guò)失引起火災(zāi)，有過(guò)失的行為，必須還要有引起火災(zāi)的結(jié)果，違法行為才能成立?！靶袨榻K了之日”是指違法行為停止日。如未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用，應(yīng)當(dāng)從停止使用之日起開(kāi)始計(jì)算。

（3）消防部門(mén)在行政處罰追究時(shí)效期限內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為，但最后作出行政處罰決定時(shí)超過(guò)行政處罰追究期限的，對(duì)這種情況不屬于超出行政處罰追究時(shí)效。

三、不同消防違法行為追究時(shí)效分析

（一）消防違法行為的分類

消防違法行為根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類。本文主要結(jié)合時(shí)效制度分析，根據(jù)是否有行為義務(wù)可以將消防違法行為分為積極違法行為（作為）和消極違法行為（不作為），積極違法行為根據(jù)行為持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短又可以分為短暫違法行為和持續(xù)違法行為。作為是指以積極的行為活動(dòng)實(shí)施法律所禁止的行為，是主動(dòng)行為；不作為是指負(fù)有特定作為義務(wù)的行政相對(duì)人能夠履行這種義務(wù)而不履行義務(wù)的行為，是被動(dòng)行為。短暫行為和持續(xù)行為沒(méi)有具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)，任何行為都有時(shí)間長(zhǎng)短，具體持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間的行為算短暫行為也沒(méi)有具體規(guī)定，主要根據(jù)具體的情況來(lái)確定，通常不隔日的可以視為短暫違法行為，隔日的視為持續(xù)違法行為。

《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）中出現(xiàn)的不作為違法行為主要有未依法進(jìn)行消防備案，未履行消防安全職責(zé)，消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志未保持完好有效，火災(zāi)隱患經(jīng)責(zé)令改正不及時(shí)采取措施消除，人員密集場(chǎng)所發(fā)生火災(zāi)工作人員不履行疏散義務(wù)情節(jié)嚴(yán)重的等等。作為違法行為主要有未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用，拆除、損壞、停用消防設(shè)施、器材，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口，謊報(bào)火警，故意破壞火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)等等。短暫違法行為主要有拆除、損壞、停用消防設(shè)施、器材，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口等等。持續(xù)違法行為主要有未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審核擅自施工，未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用等等。

（二）不同類別違法行為的追究時(shí)效

1.短暫違法行為。根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，消防違法行為成立之日起，超過(guò)兩年未被消防部門(mén)立案的，不再進(jìn)行行政處罰。如占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口的違法行為，其中占用、堵塞、封閉等行為是短暫的，不是持續(xù)的，但是這些行為造成的影響疏散的狀態(tài)有可能是短暫的，也有可能是一直持續(xù)的。不論狀態(tài)如何，其違法行為追究時(shí)效的起算時(shí)間均是從占用、堵塞、封閉等行為成立之日起開(kāi)始計(jì)算，而不是在疏散不暢的狀態(tài)消除后開(kāi)始起算。

2.持續(xù)違法行為。根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，消防違法行為停止之日起，超過(guò)兩年未被消防部門(mén)立案的，不再進(jìn)行行政處罰。所謂持續(xù)，包括違法行為的持續(xù)和違法狀態(tài)的持續(xù)。一般來(lái)說(shuō)，只要違法行為持續(xù)，其違法狀態(tài)也處于持續(xù)中；但違法狀態(tài)處于持續(xù)中，并不能認(rèn)為或者推定違法行為也處于持續(xù)中。如小偷盜竊他人財(cái)物，得手后，其盜竊行為已經(jīng)結(jié)束，但非法占有他人財(cái)產(chǎn)的違法狀態(tài)還持續(xù)存在；對(duì)這類違法行為是以違法行為是否結(jié)束為時(shí)間起算點(diǎn)，而不是以狀態(tài)是否還存在為起算點(diǎn)；如前面提到的封閉安全出口等違法行為。消防違法行為中的持續(xù)違法行為，通常由兩個(gè)“自然上的行為”組合而成。如未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用，包含了“未經(jīng)消防驗(yàn)收”的消極不作為和“擅自投入使用”的積極作為這兩個(gè)“自然上的行為”。但是這兩個(gè)“自然上的行為”只能充分滿足一個(gè)行政違法構(gòu)成要件，是“法律上的一行為”，只能認(rèn)定為“同一個(gè)行政違法行為”。對(duì)于未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用的違法行為，只要一直在使用，就不起算其追究時(shí)效。

3.消極違法行為（不作為）?！缎姓幜P法》并未明確規(guī)定消極違法行為追究時(shí)效的起算，但按照該法第二十九條的規(guī)定，消極違法行為的追究時(shí)效從法律規(guī)定的義務(wù)履行期限屆滿之次日起算更為合理，沒(méi)有履行期限的從違法行為成立之日起計(jì)算。筆者認(rèn)為，與以積極作為行為違法的行政處罰不同的是，積極作為違法行為的發(fā)生時(shí)點(diǎn)是明確的、具體的，即使行為人的違法作為行為處于連續(xù)或持續(xù)狀態(tài)，從客觀上均能明確予以分辨。而消極違法行為則不同，法律規(guī)定行為人有積極作為的義務(wù)，且通常而言都是規(guī)定合理的履行義務(wù)期限，行為人在期限屆滿之前消防違法行為尚未成立。只有當(dāng)法律規(guī)定義務(wù)履行期限屆滿后仍未履行的才構(gòu)成違法行為，此時(shí)追究時(shí)效也才能開(kāi)始起算。而不作為是沒(méi)有行為，自然也就不存在持續(xù)行為一說(shuō)了。

另外，違法行為效果的持續(xù)狀態(tài)不應(yīng)作為違法行為追究時(shí)效的起算依據(jù)。有人認(rèn)為不作為違法行為中，由于行為人的不作為致其不法后果一直處于持續(xù)狀態(tài)，故追究時(shí)效一直未開(kāi)始起算。但從《行政處罰法》第二十九條規(guī)定看，違法行為本身發(fā)生的時(shí)間是確定追究時(shí)效的考慮因素，而不是違法行為的后果。從前述分析可知，消極違法行為中違法行為本身的發(fā)生是可以確定的，即法律規(guī)定的作為義務(wù)履行期間。只要行為人未在法定期間履行法定義務(wù)，即能確定其行為違法。至于此種不法行為造成的持續(xù)性的后果，不應(yīng)作為追究時(shí)效的起算依據(jù)。理由是，積極作為的違法行為同樣可能造成持續(xù)性的不法后果，但依《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，仍應(yīng)從行為成立之日起算。如果以不法行為的后果作為判斷行政處罰的追究時(shí)效，勢(shì)必導(dǎo)致各種不法行為的追究時(shí)效一直無(wú)法起算，這既不利于提高消防部門(mén)的執(zhí)法效率，也不利于人民法院查明案件事實(shí)。

如未依法進(jìn)行消防備案，根據(jù)《消防法》第五十八條第二款和《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十四條第一款，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在取得施工許可證或者驗(yàn)收合格之日起七日內(nèi)辦理消防備案手續(xù)。倘若建設(shè)單位取得施工許可證或者驗(yàn)收合格之日起七日內(nèi)沒(méi)有辦理消防備案手續(xù)，則消防違法行為成立，從履行期限屆滿之次日起算追究時(shí)效，超過(guò)兩年的，不再依據(jù)《消防法》第五十八條第二款處罰。

對(duì)于消防設(shè)施器材設(shè)置不符合標(biāo)準(zhǔn)的，如應(yīng)設(shè)置自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)的卻沒(méi)有設(shè)置，應(yīng)設(shè)置兩部樓梯的卻只設(shè)置了一部，應(yīng)設(shè)置甲級(jí)防火門(mén)的卻設(shè)置了乙級(jí)防火門(mén)等等。未設(shè)置的狀態(tài)，不符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)可能是一直持續(xù)的，但未履行《消防法》第十六條的職責(zé)，未按照國(guó)家消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置消防設(shè)施的違法行為卻是從工程驗(yàn)收合格或者工程投入使用時(shí)成立，也有是從消防設(shè)施損壞更換之日起成立，追究時(shí)效應(yīng)從違法行為成立之日起起算，超過(guò)兩年的不再給予行政處罰。

4.連續(xù)違法行為（多次違法行為）。對(duì)于連續(xù)性消防違法行為，追究時(shí)效從最后一次消防違法行為成立之日起算。其中對(duì)于連續(xù)性不作為違法行為，追究時(shí)效從最后一次法定應(yīng)作為期限屆滿的次日起算，因?yàn)槠谙迣脻M的次日違法行為才成立。

這里要對(duì)“連續(xù)”和“持續(xù)”進(jìn)行一下區(qū)分。持續(xù)是指一個(gè)違法行為在行為上沒(méi)有停止過(guò)，僅僅構(gòu)成一個(gè)違法行為。連續(xù)是指同一類違法行為，在時(shí)間上連續(xù)多次出現(xiàn)，構(gòu)成多個(gè)違法行為，但是通常將次數(shù)作為從重情節(jié)，以最后一個(gè)行為進(jìn)行處罰。

如未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用，使用過(guò)程中沒(méi)有停用過(guò)的則屬于持續(xù)違法行為；使用過(guò)程中由于各種原因停用過(guò)，如使用了半年，停用了半年，后來(lái)又使用的，則屬于持續(xù)違法行為的多次違法。

占用疏散通道也有可能是一次占用行為后，長(zhǎng)期未清理，造成通道被占用的狀態(tài)一直持續(xù)；也有可能是昨天上午占用，下午清理了，今天上午又占用了，這種情況則屬于連續(xù)違法，以最后一次消防違法行為成立之日起算。這兩種情況在實(shí)際執(zhí)法中要調(diào)查清楚，可能涉及到消防違法行為是否超過(guò)追究時(shí)效。

對(duì)于消防設(shè)施未保持完好有效的違法行為，則屬于連續(xù)性不作為違法行為，同樣的還有消防設(shè)施未每年進(jìn)行一次全面檢測(cè)的違法行為。《消防法》第十六條規(guī)定了單位要對(duì)消防設(shè)施定期檢驗(yàn)、維修，確保完好有效，規(guī)定了對(duì)建筑消防設(shè)施每年至少進(jìn)行一次全面檢測(cè)。消防設(shè)施未保持完好有效是一種被動(dòng)行為，是不作為違法，應(yīng)從違法行為成立之日起算追究時(shí)效，而《消防法》第十六條規(guī)定了“定期”、“每年”等頻次要求，因此每個(gè)頻次發(fā)生時(shí)則多了一次不作為違法，因此構(gòu)成了連續(xù)性不作為違法，而消防管理的頻次通常小于2年，因此此類消防違法行為一般不會(huì)超過(guò)追究時(shí)效。

需注意的是，《消防法》第十六條和第二十八條的區(qū)別。第十六條規(guī)定的是單位應(yīng)當(dāng)履行的消防安全職責(zé)，即消防管理義務(wù)。該條款下的違法行為通常屬于沒(méi)有履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)屬于不作為違法行為。第二十八條規(guī)定的內(nèi)容是禁止性條款，違反該條的均屬于積極違法行為，屬于作為違法行為。兩種類型的違法行為時(shí)效計(jì)算方法不同，但是這兩個(gè)條款中存在一些交叉內(nèi)容，如保障疏散通道暢通和占用、堵塞、封閉疏散通道?！吨腥A人民共和國(guó)消防法釋義》中指出二十八條是通過(guò)明確規(guī)定禁止行為進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)消防設(shè)施、疏散通道的保護(hù)。筆者不這么認(rèn)為。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)檢查中確實(shí)存在甲公司的疏散通道不是被甲公司占用，而是被乙公司占用的情形，僅僅依據(jù)《消防法》第二十八條，只能對(duì)占用疏散通道的乙公司進(jìn)行處罰，卻不能對(duì)甲公司進(jìn)行處罰。但是根據(jù)《消防法》第十六條的規(guī)定，甲公司也有確保本單位的疏散通暢通的義務(wù)，甲公司應(yīng)當(dāng)履行防火巡查、檢查之責(zé)，發(fā)現(xiàn)疏散通道被占用的也要及時(shí)清理。因此，具體如何適用《消防法》第十六條和第二十八條，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況來(lái)定，而不是簡(jiǎn)單的認(rèn)為二十八條是十六條的加強(qiáng)版。

四、超過(guò)追究時(shí)效消防違法行為處理措施

消防違法行為引起的不符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或管理規(guī)定的狀態(tài)屬于火災(zāi)隱患。通常來(lái)說(shuō)，沒(méi)有消防違法行為，也就不存在火災(zāi)隱患，但反過(guò)來(lái)存在消防違法行為卻不一定存在火災(zāi)隱患。如未依法進(jìn)行消防備案，只是程序上不符合要求，不一定存在火災(zāi)隱患。

對(duì)于消防違法行為超過(guò)追究時(shí)效的，依據(jù)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，一般不再給予行政處罰。但基于消防違法行為產(chǎn)生的火災(zāi)隱患依然存在的，應(yīng)當(dāng)在檢查后，下發(fā)責(zé)令改正通知，要求單位在期限內(nèi)整改完畢。拒不整改的，則構(gòu)成新的違法行為“火災(zāi)隱患經(jīng)通知不及時(shí)采取措施消除”，應(yīng)對(duì)新的消防違法行為進(jìn)行行政處罰。

對(duì)于未依法進(jìn)行消防備案手續(xù)，超過(guò)2年追究時(shí)效的，依據(jù)《消防法》第五十八條第二款和《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，不再給予行政處罰，但是應(yīng)當(dāng)下發(fā)《責(zé)令改正通知書(shū)》，要求其五日內(nèi)進(jìn)行消防備案，逾期未備案的，視為消防備案抽查不合格，若還在施工或者使用的，下發(fā)《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)備案違法通知書(shū)》或者《建設(shè)工程竣工驗(yàn)收消防備案違法通知書(shū)》責(zé)令停止施工或者使用，仍不停止的，按照備案抽查不合格不停止施工或使用進(jìn)行處罰。

火災(zāi)隱患已經(jīng)不存在的，通常不予處理。如占用疏散通道三年后進(jìn)行了清理，在清理后第二天，消防監(jiān)督檢查人員通過(guò)視頻監(jiān)控錄像發(fā)現(xiàn)了這一違法行為，經(jīng)了解已經(jīng)占用三年，超過(guò)了行政處罰的追究時(shí)效，且已經(jīng)清理整改完畢。此情況下無(wú)需再做其他處理，僅需口頭教育即可。

另外，對(duì)于因國(guó)家消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范調(diào)整出現(xiàn)的不符合現(xiàn)行消防規(guī)范的問(wèn)題不屬于消防違法行為，因此也不能列為火災(zāi)隱患要求其整改。

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作者簡(jiǎn)介：吳軍（1982—），男，東南大學(xué)法學(xué)學(xué)士，麗水市消防支隊(duì)龍泉大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)兼工程師，國(guó)家一級(jí)注冊(cè)消防工程師，主要從事消防管理、消防法制等工作。