□ 何志強 夏文才 楊麗華

前不久，來到嘉興市秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)潘家浜村，筆者還以為步入了一個美麗的江南園林，竹林、綠樹、花草、流水，典型的江南景致；小橋、曲徑、亭閣、走廊，人造景觀點綴其中，處處透出江南水鄉(xiāng)的韻致。難怪她有一個好聽的名字——夢里水鄉(xiāng)潘家浜村。

▲ 火炬村舊村復(fù)墾后建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

美麗鄉(xiāng)村，秀洲的一張“金名片”

潘家浜村是傳統(tǒng)的糧油加工基地。全村總?cè)丝?045人，分13個村民小組、513戶，主要經(jīng)濟作物是果樹，每畝收入在7000-8000元左右?！皦衾锼l(xiāng)”是浙江省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的試點之一，除了旖旎的田園風(fēng)光，還擁有可資發(fā)展旅游業(yè)的宋代古井、唐代梓樹、唐雪宿廟等古跡。

自去年以來，秀洲區(qū)將全域土地綜合整治與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，特別是與目前正在區(qū)里開展的省級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“田園綜合體”建設(shè)結(jié)合起來，取得了顯著的成效，生態(tài)環(huán)境得到改善，耕地質(zhì)量有所提高，農(nóng)民收入得以增加。

一個居住在潘家浜村的老婆婆告訴筆者，隨著“夢里水鄉(xiāng)”知名度的提高，村民陸續(xù)搞起了民宿經(jīng)營，今年春節(jié)以來，外來客增多，她家的客房接待了好幾撥客人，每天每套客房可以有120元的收入。

浙江是中國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)源地。多年來，通過全省上下的不懈努力，全省村容村貌和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民生活質(zhì)量和生活方式、農(nóng)村生產(chǎn)條件和生產(chǎn)方式都發(fā)生了深刻變化。在秀洲，“美麗鄉(xiāng)村”已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐囊粡垺敖鹈薄?/p>

浙江全省范圍內(nèi)的全域土地綜合整治工作于去年啟動，今年全面鋪開，其背景就是黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。浙江省認(rèn)為，國土資源作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的空間載體，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必然涉及相應(yīng)國土資源的優(yōu)化整合，全域土地綜合整治則是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局、提高土地資源配置效率、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑和抓手。

秀洲區(qū)的全域土地綜合整治試點項目涉及王江涇鎮(zhèn)、王店鎮(zhèn)、新塍鎮(zhèn)三鎮(zhèn)16個村，項目區(qū)面積約11.8萬多畝，其工作重心放在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地的空間置換上。通過實施全域土地綜合整治，將建立健全有利于促進(jìn)綠色發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地管理制度，逐步形成農(nóng)田農(nóng)地集中連片、建設(shè)用地節(jié)約集約、生態(tài)環(huán)境和諧美麗的土地利用格局。

全域整治，助推鄉(xiāng)村振興的抓手

對嘉興來講，土地整治并非新生事物。自2009年起，嘉興就在全市范圍內(nèi)緊鑼密鼓地實施了土地綜合整治工作，政府、社會、農(nóng)民從中獲益匪淺。

據(jù)統(tǒng)計，自2009年以來，秀洲區(qū)共實施農(nóng)村土地綜合整治項目97個，規(guī)劃搬遷農(nóng)戶9189戶，獲取建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)1.03萬畝，戶均節(jié)地在46%以上，有效緩解了秀洲區(qū)計劃用地指標(biāo)不足、補充耕地資源匱乏的矛盾。

然而，全域土地綜合整治是一個全新的概念。它是在現(xiàn)有農(nóng)村土地綜合整治的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對田、水、路、林、村等進(jìn)行全要素綜合整治，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活，對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障，對農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一治理修復(fù)，目的是進(jìn)一步發(fā)揮土地在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性、控制性作用，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

秀洲區(qū)政府認(rèn)為，土地整治經(jīng)過若干年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到一個新的階段——全域綜合整治階段。全域土地綜合整治這一概念融合了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”的發(fā)展理念，要樹立“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文”四位一體的土地整治新理念，其內(nèi)涵已經(jīng)從最初的補充耕地數(shù)量向提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化土地利用格局、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境、注重綜合效益的全方位整治轉(zhuǎn)變。其內(nèi)容包括三個方面：一是形成農(nóng)田連片與村莊集聚的土地利用保護(hù)新格局、生態(tài)宜居和集約高效的農(nóng)村土地利用空間結(jié)構(gòu)；二是建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的土地保障供給體系；三是健全城鄉(xiāng)融合和區(qū)域統(tǒng)籌要求的土地要素流動機制。

按照秀洲區(qū)農(nóng)村土地整治辦專職副主任金峰的理解，兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩點：其一是側(cè)重點不同，以前的土地整治只是側(cè)重于宅基地拆遷與用地指標(biāo)掛鉤，而全域土地綜合整治則側(cè)重于土地使用在空間上的置換及優(yōu)化；其二體現(xiàn)在墾造出的耕地上，全域土地綜合整治致力于對耕地質(zhì)量的全面改造和提高，所以規(guī)模更大、程度更深。

全域土地綜合整治如何開展？秀洲的做法是三個結(jié)合，即將全域整治與這一輪村規(guī)劃調(diào)整相結(jié)合；將全域整治與振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略相結(jié)合；將全域整治與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，特別是與目前正在秀洲開展的省級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“田園綜合體”建設(shè)相結(jié)合。

整治“臟亂差”，打造“田園綜合體”

新塍鎮(zhèn)是秀洲區(qū)全域土地綜合整治工作的重點，該鎮(zhèn)同時也是浙江省級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)田園綜合體創(chuàng)建試點。去年，秀洲區(qū)政府制定了“田園綜合體”三年行動計劃，時間是2017年到2019年，開始時間與區(qū)全域土地整治工作吻合，于是，秀洲區(qū)將全域整治與省“田園綜合體”試點建設(shè)結(jié)合起來，兩者相得益彰，效果顯著。

據(jù)了解，新塍鎮(zhèn)的“田園綜合體”項目，主要是在潘家浜村、火炬村等五個村進(jìn)行，規(guī)劃面積3.2萬畝，其中核心區(qū)潘家浜村3300畝，目標(biāo)是打造成一個糧油加工產(chǎn)業(yè)園。在全域整治中，潘家浜村大約需用地300多畝，現(xiàn)有耕地將作為基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)區(qū)；火炬村則要拆除370多畝的宅基地，進(jìn)行整村搬遷，復(fù)墾后的耕地將作為基本農(nóng)田整備區(qū)。以前的火炬村是典型的“臟亂差”地帶，違章建筑多。經(jīng)過整治，目前火炬村的宅基地已全部拆除，涉及的農(nóng)戶全部搬進(jìn)了安置小區(qū)。按照規(guī)劃，這一區(qū)域的田水路林將全部整治成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，新增耕地1800畝左右。

為了使全域土地整治工作有章可循，去年以來，浙江省和秀洲區(qū)陸續(xù)制定出臺了一系列指導(dǎo)性文件。

首先，浙江省國土資源廳于去年出臺的《關(guān)于有序推進(jìn)村土地利用規(guī)劃編制和實施工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，“村土地利用規(guī)劃要對拆舊和建新地塊做出統(tǒng)籌安排。破舊、閑置、散亂、低效、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)規(guī)劃為擬拆舊地塊，現(xiàn)狀建設(shè)用地拆除并復(fù)墾為農(nóng)用地的，帶規(guī)劃空間規(guī)模增減掛鉤”。即以村級土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，通過盤活存量建設(shè)用地，允許帶規(guī)劃空間規(guī)模實施增減掛鉤項目。

其次，嘉興市人民政府辦公室印發(fā)了《嘉興市全域土地綜合整治“四百工程”行動方案》，按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、集約優(yōu)先”的原則，統(tǒng)籌開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、宜耕土地開發(fā)等土地整治活動，全面提升土地資源整體環(huán)境質(zhì)量、全面優(yōu)化鄉(xiāng)村用地結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約精準(zhǔn)保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展用地。

再其次，今年上半年擬定《秀洲區(qū)開展全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意見（征求意見稿）》，不久將正式下發(fā)實施。征求意見稿對區(qū)全域土地整治的工作重點、工作目標(biāo)、主要任務(wù)及獎勵激勵政策等均提出了具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

今年以來，秀洲區(qū)依據(jù)一系列相關(guān)政策，對新塍鎮(zhèn)若干個村的基本農(nóng)田布局編制了動態(tài)優(yōu)化和空間置換設(shè)想方案，進(jìn)而有序推進(jìn)了區(qū)全域土地整治工作。

以農(nóng)業(yè)為根本，以市場為主導(dǎo)，探索“三農(nóng)”轉(zhuǎn)型經(jīng)驗

在“田園綜合體”創(chuàng)建試點中，秀洲區(qū)政府的指導(dǎo)思想是，堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，逐步建成讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的“田園綜合體”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠、農(nóng)民和村集體經(jīng)濟增收，為“三農(nóng)”轉(zhuǎn)型發(fā)展探索出一套可推廣復(fù)制的新型生產(chǎn)生活方式。

為了達(dá)到這一目標(biāo)，秀洲區(qū)政府明確要求，“田園綜合體”建設(shè)必須堅持四項基本原則。

一是堅持以農(nóng)為本。通過挖掘新塍鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、潘家浜美麗鄉(xiāng)村的田園風(fēng)光，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合。通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，促使農(nóng)民受益、村集體經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村治理能力得到有效提升。

二是堅持市場主導(dǎo)。按照政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的原則，調(diào)動多元化主體共同推進(jìn)“田園綜合體”建設(shè)的積極性。區(qū)級層面重點做好三年規(guī)劃管控和監(jiān)督指導(dǎo)，從整體上把握方向。鎮(zhèn)級重在創(chuàng)新建設(shè)模式，以市場化運作的要求，積極引導(dǎo)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場和涉農(nóng)企業(yè)等新型經(jīng)營主體以參股或入股的形式參與“田園綜合體”建設(shè)，全面激活要素。

三是堅持因地制宜。立足新塍鎮(zhèn)糧油產(chǎn)業(yè)和特色水果產(chǎn)業(yè)的稟賦和省級精致農(nóng)業(yè)示范區(qū)、省級現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范區(qū)兩大農(nóng)業(yè)示范區(qū)優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游，打造農(nóng)耕文化體驗園、采摘園等一二三產(chǎn)融合項目；做強做精糧油產(chǎn)業(yè)和特色水果產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，力爭創(chuàng)新與突破。

四是堅持集成改革。以體制機制創(chuàng)新為突破口，圍繞農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)“三生”同步的原則，在精品糧油、特色水果全產(chǎn)業(yè)鏈和美麗鄉(xiāng)村農(nóng)旅風(fēng)景線路建設(shè)上，積極探索“農(nóng)發(fā)＋”支農(nóng)改革創(chuàng)新模式，同步推進(jìn)各項改革措施，發(fā)揮“田園綜合體”試點改革創(chuàng)新的集成作用。

實現(xiàn)“浙北糧倉·田園古鄉(xiāng)”目標(biāo)

秀洲區(qū)“田園綜合體”建設(shè)發(fā)展的總目標(biāo)是，經(jīng)過三年的建設(shè)，將其建設(shè)成為融現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)旅、田園社區(qū)為一體的“浙北糧倉 ·田園古鄉(xiāng)”省級“田園綜合體”，實現(xiàn)“村莊美、產(chǎn)業(yè)興、農(nóng)民富、環(huán)境優(yōu)”。

新塍鎮(zhèn)位于秀洲高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)西側(cè)，區(qū)位條件優(yōu)越。新塍鎮(zhèn)還是秀洲農(nóng)民畫的發(fā)源地，擁有嘉興市最大的省級歷史文化街區(qū)，同時，也是嘉興市最早的省級美食名鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域內(nèi)有運河農(nóng)場，精品美麗鄉(xiāng)村、潘家浜農(nóng)耕文化體驗等資源。土地利用現(xiàn)狀以耕地（水田）為主，建設(shè)用地以宅基地為主，現(xiàn)戶均宅基地在1畝左右。

按照基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)設(shè)想方案，基本農(nóng)田優(yōu)化區(qū)1230畝左右，包括規(guī)劃布局地塊周邊以及現(xiàn)狀零碎永久基本農(nóng)田；基本農(nóng)田整備區(qū)4100畝，其中2015-2017年整治驗收新增耕地1800畝左右，均分布在火炬村；規(guī)劃整治新增耕地3300畝，分布于周邊毗鄰的6個行政村。

秀洲“田園綜合體”三年計劃總投資3.2億元，項目建成后，年總產(chǎn)值達(dá)到10億元，其中新增產(chǎn)值2億元以上；形成集種子培育、種苗種植、食品加工、冷鏈配送及產(chǎn)品銷售于一體的精品糧油和特色水果兩大全產(chǎn)業(yè)鏈，總產(chǎn)值達(dá)6.2億元以上；建成一條嘉興市級美麗鄉(xiāng)村精品線，年鄉(xiāng)村旅游人次20萬以上；培育農(nóng)業(yè)企業(yè)、新型經(jīng)營主體等80家以上；增加農(nóng)民工資性收入6000萬元，增加村集體經(jīng)濟收入60萬元以上，新增稅收500萬元以上。

同時，將在“田園綜合體”建設(shè)中進(jìn)行村級土地利用規(guī)劃編制試點，在基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升、布局有優(yōu)化的前提下，盤活建設(shè)用地空間500畝以上，騰退低效農(nóng)用地500畝以上。

整合優(yōu)化資源，實現(xiàn)全面發(fā)展

通過全域綜合整治，秀洲區(qū)“田園綜合體”將達(dá)到“增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)整土地關(guān)系”的目標(biāo)，最終促進(jìn)人與自然的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

空間格局全面優(yōu)化。秀洲區(qū)以劃分功能區(qū)為引導(dǎo)，實施全域土地綜合整治，全面整合優(yōu)化區(qū)域鄉(xiāng)村空間資源，以“田園綜合體”建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，推動區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增美，構(gòu)筑農(nóng)村生產(chǎn)集約高效、農(nóng)居生活特色傳承、生態(tài)空間舒適優(yōu)美的空間格局。

耕地保護(hù)持續(xù)提升。通過全域土地綜合整治，可全面提高耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)水平。一是預(yù)計可補充耕地3449畝，其中復(fù)墾2673畝，宜耕后備資源開發(fā)776畝；二是結(jié)合3225畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)相應(yīng)區(qū)域耕地質(zhì)量提升，推動180畝“旱改水”項目實施；三是進(jìn)一步實現(xiàn)耕地連片化，400平方米以下碎小圖斑減少90%以上；四是堅持“耕地也是生態(tài)本底”資源理念，在充分發(fā)揮良田、果蔬等農(nóng)用功能外，將優(yōu)美的綠色農(nóng)業(yè)空間向觀光、休閑、旅游、養(yǎng)生等價值功能方向拓展，發(fā)揮其生態(tài)景觀功能。

用地水平全面提升。秀洲區(qū)撤并村莊2673畝，搬遷2640戶，通過集中安置，戶均宅基地由現(xiàn)狀1.05畝下降到 0.48畝。通過2673畝建設(shè)用地流量，在保障1184畝安置用地基礎(chǔ)上，保障1020畝產(chǎn)業(yè)用地，并預(yù)留469畝用于萬民等六村內(nèi)一二三產(chǎn)融合用地發(fā)展，支持鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展全面興旺。一是大力推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。依托“萬畝良田”等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中區(qū)，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)糧食、精品水果等規(guī)?；?、機械化生產(chǎn)，實現(xiàn)以規(guī)模拉動效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)；二是在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，以“田園綜合體”建設(shè)為契機，積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，拓展農(nóng)業(yè)多種功能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與休閑旅游、教育文化、健康養(yǎng)生等深度融合，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境全面改善。秀洲區(qū)加大對運河沿線用地整治，構(gòu)建運河景觀廊道風(fēng)貌，與周邊規(guī)劃功能區(qū)相協(xié)調(diào)。

▲ 夢里水鄉(xiāng)

勇于實踐，交出一份出色答卷

通過一年來的思考和實踐，可以用三句話概括秀洲區(qū)全域土地綜合整治的經(jīng)驗，即通過優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)保護(hù)耕地；通過優(yōu)化建設(shè)用地空間布局保障發(fā)展；通過優(yōu)化鎮(zhèn)村居住用地布局保障權(quán)益。同時應(yīng)該看到，全域土地綜合整治是一項開創(chuàng)性的工作，沒有可資借鑒的經(jīng)驗，還面臨著不少亟待解決的難題。

其一，目前全域土地綜合整治在全省層面上仍處于試點探索階段，村級規(guī)劃批準(zhǔn)審批權(quán)限尚未正式下放秀洲區(qū)審批，項目具體實施操作流程尚未明確；其二，方案涉及永久基本農(nóng)田，按省國土資源廳初步構(gòu)想是在滿足數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善等前置條件下適時探索，流程上需先行上報全域土地整治方案。可以預(yù)見，今后的具體操作實施調(diào)優(yōu)過程也相對較漫長。

針對面臨的困難，嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局局長張海強說，下一步，分局要進(jìn)一步完善全域土地綜合整治工作機制，制定出相應(yīng)的計劃。

首先，出臺配套政策措施，突出土地整治的平臺和基礎(chǔ)作用，結(jié)合鄉(xiāng)村振興、特色小鎮(zhèn)、特色田園鄉(xiāng)村、田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等工作，強化“全域整治”的理念，轉(zhuǎn)變補充耕地的方式，逐步由單一的土地開發(fā)整理復(fù)墾向生態(tài)型土地整治轉(zhuǎn)變。要加強組織保障，成立全區(qū)層面的全域土地整治實施領(lǐng)導(dǎo)小組。

其次是研究起草土地資源市場化配置的指導(dǎo)文件，探索新增建設(shè)用地計劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的調(diào)劑使用，構(gòu)建各類涉土指標(biāo)“行政+市場”的分配機制，以資金杠桿調(diào)動鎮(zhèn)政府、村級集體經(jīng)濟組織開展全域土地綜合整治的積極性，出臺獎勵激勵政策，推動全域土地整治加快實施。

再其次，爭取上級的政策支持。鑒于全域土地整治項目用地均需建立在先復(fù)墾、后掛鉤的基礎(chǔ)上，對每一個具體項目都要及早謀劃、具體落實，爭取將秀洲區(qū)納入省級全域土地綜合整治試點，并與省國土資源廳積極對接，探索永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)的可行性；要抓緊上報全域土地整治方案，在確定方案布局的基礎(chǔ)上，編報全域土地整治方案，并與省國土資源廳對接審批事項。

俗話說，良好的開端是成功的一半。經(jīng)過一年的努力，秀洲區(qū)全域土地綜合整治有了一個良好的開端。相信在今后的實踐中，秀洲區(qū)一定會交出一份出色的答卷。