李占卿 吳澤航 李子舉

【摘 要】采用PPP模式建設(shè)我國(guó)公共事業(yè)對(duì)緩解資金短缺和建設(shè)效率不理想的問(wèn)題，具有推動(dòng)作用，政府與社會(huì)資本方攜手分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利益。政府部門(mén)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的進(jìn)程中也面臨著風(fēng)險(xiǎn)管理的問(wèn)題。文章以政府的視角出發(fā)，系統(tǒng)介紹了PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方法，并從PPP項(xiàng)目實(shí)施的可行性、財(cái)政、運(yùn)營(yíng)等角度對(duì)自身可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，提出切實(shí)可行的防范建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；防范措施

一、前言

PPP（Public-Private-Partnership）又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本建立合作伙伴關(guān)系，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。自國(guó)務(wù)院發(fā)布“43號(hào)文”以來(lái)，國(guó)家鼓勵(lì)把這種模式作為深化投融資體制改革的重要部分，通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)有效投資來(lái)提升公共服務(wù)供給能力和水平。但PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，因此，對(duì)政府來(lái)說(shuō)面臨著較為復(fù)雜的不確定性，識(shí)別出PPP項(xiàng)目存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)是政府風(fēng)險(xiǎn)管理工作的重要部分。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別概述

受外部環(huán)境的變化和影響，PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作與預(yù)期目標(biāo)往往會(huì)有不同方向及程度的偏離，進(jìn)而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理工作的第一步。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是指對(duì)項(xiàng)目中客觀存在的、尚未發(fā)生的以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)前期調(diào)查研究并運(yùn)用識(shí)別方法對(duì)其進(jìn)行連續(xù)、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)和歸類，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)分配和控制打下夯實(shí)基礎(chǔ)的過(guò)程。常見(jiàn)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法有核對(duì)表法、專家調(diào)查法、故障樹(shù)法和風(fēng)險(xiǎn)分解結(jié)構(gòu)法。

在項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，僅采取一種方法具有較大的不確定性，要將項(xiàng)目本身特質(zhì)與行業(yè)屬性、歷史項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、以及各種識(shí)別方法優(yōu)劣性相比較，選擇恰當(dāng)?shù)姆椒?，結(jié)合實(shí)際情況，識(shí)別項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如在深圳市龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽SPPP項(xiàng)目，采用核對(duì)表法，對(duì)項(xiàng)目常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整理劃分，進(jìn)而利用專家調(diào)查法，進(jìn)行資料分析和現(xiàn)場(chǎng)勘探，識(shí)別出項(xiàng)目的特殊風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目中政府風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，前期周密的工作準(zhǔn)備尤為重要，政府應(yīng)主動(dòng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、制定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施，防止未知風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，阻礙PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

1.項(xiàng)目可行性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在項(xiàng)目識(shí)別階段，與傳統(tǒng)的政府投資運(yùn)營(yíng)模式相比，PPP項(xiàng)目應(yīng)能夠達(dá)到物有所值（VFM），按照《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》規(guī)定，PPP項(xiàng)目的VFM分析應(yīng)統(tǒng)籌“定性”和“定量”兩種方法，確定項(xiàng)目能否采用PPP模式。因此，政府方推行PPP項(xiàng)目，首先需要引起關(guān)注的是項(xiàng)目的可行性風(fēng)險(xiǎn)。定性評(píng)價(jià)多由第三方中介機(jī)構(gòu)組織展開(kāi)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目特征進(jìn)行分析，判斷相對(duì)于傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式，采用PPP模式是否具備更大優(yōu)勢(shì)。采用百分制評(píng)分法，由不少于7名的專家組成專家組，結(jié)合指標(biāo)權(quán)重，針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行討論，打分，最后匯總并加權(quán)計(jì)算總分，計(jì)算公式為：加權(quán)分=[（總分-最高分-最低分）/（專家數(shù)-2）]×指標(biāo)權(quán)重。部分“物有所值”評(píng)價(jià)體系指標(biāo)如“全生命周期整合程度”權(quán)重為15%，“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配”權(quán)重為15%，“融資可行性”權(quán)重為10%，“項(xiàng)目規(guī)模”權(quán)重為5%。定量評(píng)價(jià)是通過(guò)將項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值（PPP值）與公共部門(mén)比較值（PSC值）對(duì)比，確定雙方合作能否有效減少項(xiàng)目全生命周期的成本（LCC）。PSC=初始PSC+競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整+可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)+保留風(fēng)險(xiǎn)；LCC=PPP合同價(jià)+轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用；VFM=PSC-LCC，當(dāng)VFM值為正時(shí)，項(xiàng)目通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)，反之，未通過(guò)。

PPP項(xiàng)目得以立項(xiàng)，是經(jīng)過(guò)充分論證的結(jié)果，但從評(píng)價(jià)方法本身來(lái)看，定性評(píng)價(jià)在指標(biāo)的選擇上具有一定的隨意性和主觀性，不同項(xiàng)目的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面存在較大差異，統(tǒng)一的指標(biāo)設(shè)定，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)不夠客觀，例如，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，不確定因素多，全生命周期的估算缺乏準(zhǔn)確性。不同專家對(duì)于指標(biāo)的識(shí)讀具有一定的隨意性。另外，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證時(shí)，往往出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分析不到位，測(cè)算不嚴(yán)謹(jǐn)，權(quán)責(zé)不明確的問(wèn)題，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施方案不立足于實(shí)際而是生搬硬套，向政府方解釋項(xiàng)目的可行性及參考基準(zhǔn)不夠清晰，忽略了對(duì)社會(huì)資本方的市場(chǎng)測(cè)試，直接將其推進(jìn)市場(chǎng)，進(jìn)行資格預(yù)審，這些不當(dāng)行為都會(huì)引發(fā)項(xiàng)目可行性風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP項(xiàng)目前期，政府需要綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)管理能力對(duì)其進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，這是PPP項(xiàng)目實(shí)施的前提條件，“21號(hào)文”要求，每年度PPP項(xiàng)目占公共預(yù)算支出比例在10%以內(nèi)。通過(guò)構(gòu)建財(cái)務(wù)模型。測(cè)算項(xiàng)目核心財(cái)務(wù)指標(biāo)，資本金凈利潤(rùn)率（ROE）是否符合基準(zhǔn)凈利潤(rùn)率（一般為10%～15%）以及財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（IRR）是否符合基準(zhǔn)收益率（一般為6%～12%），且當(dāng)財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值（NPV）>0時(shí)，償債能力測(cè)算符合要求，方案具有可實(shí)施性。

例如某收費(fèi)高速公路PPP項(xiàng)目的投資額為75億元，項(xiàng)目公司主要通過(guò)收取車輛通行費(fèi)來(lái)獲得投資回報(bào)，經(jīng)過(guò)分析，政府每年支付7.5億元，預(yù)期收入為3億元，每年形成了4.5億的資金缺口，基于以上數(shù)據(jù)進(jìn)行財(cái)政承受能力測(cè)算，財(cái)政承受能力占比結(jié)果為9%，但綜合當(dāng)?shù)仄渌咚俟非闆r，運(yùn)營(yíng)最好的收費(fèi)公路的車流量都比此項(xiàng)目預(yù)計(jì)的車流量低，且該公路項(xiàng)目存在分流現(xiàn)象，則這一線路的預(yù)計(jì)車流量偏高，且高速公路的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本較高，收益方式單一，財(cái)政占比極可能突破10%的紅線，此項(xiàng)目具有較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，若沒(méi)有重點(diǎn)把控這類風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目資金難以回籠，政府將出現(xiàn)“資不抵債”的嚴(yán)重后果。一般情況下，PPP項(xiàng)目籌資結(jié)構(gòu)并不合理，負(fù)載比率較高，融資渠道單一，還款期長(zhǎng)，很容易導(dǎo)致無(wú)法按時(shí)還款的現(xiàn)象發(fā)生，并且金融市場(chǎng)受外部環(huán)境的影響，政府還要承擔(dān)利率上漲、通貨膨脹、匯率波動(dòng)這些不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

3.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

政府對(duì)于社會(huì)資本方的選擇，傾向于具有較強(qiáng)的建設(shè)能力、投融資管理能力以及優(yōu)秀的運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)，政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)作期間可以重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于運(yùn)營(yíng)不善，出現(xiàn)收不回成本或雙方協(xié)調(diào)不力等問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，政府收回的案例不在少數(shù)。例如由北京市政府和四家投資方合作的國(guó)家體育場(chǎng)這一項(xiàng)目，以中信投資為代表的社會(huì)資本方?jīng)]有認(rèn)識(shí)到大型體育場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)所存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)和制約條件，缺乏運(yùn)營(yíng)管理體育場(chǎng)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，向法國(guó)Stade？de？France公司支付高昂咨詢費(fèi)，運(yùn)營(yíng)成本增加，票價(jià)大漲，客戶流失，30年的特許經(jīng)營(yíng)無(wú)法獲得預(yù)期收益，最后雙方不歡而散，項(xiàng)目以遺憾收?qǐng)?。在?shí)踐中，也可能出現(xiàn)社會(huì)資本方中標(biāo)后遲遲不開(kāi)工，投入人員經(jīng)驗(yàn)不足，不能嚴(yán)格按照合約標(biāo)準(zhǔn)保障項(xiàng)目實(shí)施的現(xiàn)象，或者趁機(jī)向政府方提出不合理的優(yōu)惠政策、優(yōu)惠條件等過(guò)分要求，這些都是政府方需要考慮的問(wèn)題。

4.項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP項(xiàng)目在合作期終止后進(jìn)入移交階段，項(xiàng)目公司按照約定合同將設(shè)備、土地使用權(quán)、各信息系統(tǒng)等無(wú)償交付予政府部門(mén)，經(jīng)過(guò)項(xiàng)目設(shè)施性能測(cè)試，判斷設(shè)備的折舊程度和維護(hù)水平與合同的匹配程度。而在實(shí)踐中，可能出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的移交價(jià)值與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，毀損程度較高，移交資產(chǎn)欠達(dá)標(biāo)，設(shè)備的頻繁維修和維護(hù)會(huì)對(duì)今后日常運(yùn)作造成不利影響。例如在路面建設(shè)PPP項(xiàng)目移交時(shí)，要求路面使用性能指數(shù)PQI達(dá)到90%以上，車道裂縫不得超過(guò)2毫米寬，塌陷不得超過(guò)3厘米深，橋梁及其上游水道100米無(wú)障礙物，金屬結(jié)構(gòu)未腐蝕等指標(biāo)條件，而現(xiàn)實(shí)往往相差甚遠(yuǎn)。另外，政府作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體部門(mén)，很多PPP項(xiàng)目針對(duì)這些問(wèn)題都沒(méi)有很清晰的約定，相對(duì)比較粗泛。在移交性能測(cè)試階段，項(xiàng)目移交工作組委托的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)如果沒(méi)有按照合同約定的評(píng)估方式，對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，或?qū)⒖?jī)效考核指標(biāo)總評(píng)分虛增至90分及以上，從而損害結(jié)果的公正性和客觀性，進(jìn)而損害政府利益。

四、PPP項(xiàng)目中政府風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.制定PPP基本法

PPP項(xiàng)目的實(shí)施和推廣與現(xiàn)階段不明晰、不健全的法律法規(guī)之間存在矛盾，從目前的發(fā)展情況來(lái)看，只有事后立法，缺乏事前立法，阻礙了雙方與金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的合作。只有健全法制，才能使PPP模式持續(xù)發(fā)展。首先，在采購(gòu)法、招標(biāo)法等現(xiàn)存法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和梳理，制定PPP基本法。另外，從不同行業(yè)領(lǐng)域著手，根據(jù)交通、醫(yī)療、教育等不同行業(yè)所具有的鮮明特點(diǎn)，制定行業(yè)內(nèi)準(zhǔn)則，比如在交通軌道建設(shè)的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，對(duì)政府的財(cái)務(wù)補(bǔ)貼應(yīng)交付于社會(huì)資本方還是項(xiàng)目公司這一問(wèn)題應(yīng)在準(zhǔn)則內(nèi)有明確體現(xiàn)。其次，PPP法律法規(guī)的制定和完善對(duì)復(fù)雜的合同體系趨于精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展有所幫助，比如在權(quán)責(zé)關(guān)系的約定中，要對(duì)關(guān)乎特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的合同性質(zhì)加以區(qū)分，嚴(yán)格區(qū)分行政合同和民事合同。在實(shí)踐中，雙方代表可組建一支專業(yè)的PPP仲裁委員會(huì)，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)以專業(yè)理論和綜合實(shí)踐兩個(gè)方面參與 PPP項(xiàng)目，保障PPP項(xiàng)目從甄選到落地全程，接受法律監(jiān)督和保護(hù)。

2.選擇綜合實(shí)力強(qiáng)的合作方

根據(jù)社會(huì)資本方潛在的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)要在保證自身誠(chéng)信和公信力的基礎(chǔ)上，采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，讓社會(huì)資本公平公正地參與競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)合作企業(yè)做好嚴(yán)格的預(yù)審工作，從實(shí)際出發(fā)，而非流于形式，通過(guò)要求企業(yè)提交與項(xiàng)目投資條件相關(guān)的證明文件，保證社會(huì)資本的投融資能力，如企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率、凈資產(chǎn)、企業(yè)授信額度等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，和專業(yè)的資質(zhì)能力證明，保障社會(huì)資本方對(duì)此PPP項(xiàng)目具備較強(qiáng)的建設(shè)能力、運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，從而選拔符合條件的最優(yōu)秀的社會(huì)資本方參與者。另外，政府對(duì)咨詢顧問(wèn)的選擇，要對(duì)其商務(wù)方案研究、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等專業(yè)能力進(jìn)行考量，從PPP項(xiàng)目本身著手，選擇綜合實(shí)力較強(qiáng)的咨詢團(tuán)隊(duì)并加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)管理的督查。

3.成立聯(lián)合專管部門(mén)

英國(guó)作為最早采用PPP模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家之一，自上而下設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局、公私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作署等多層級(jí)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP管理工作，而我國(guó)PPP項(xiàng)目政策制定與監(jiān)管主要由國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委負(fù)責(zé)，沒(méi)有設(shè)置專業(yè)的多層級(jí)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)體系。并且，我國(guó)的管理重心傾向于PPP項(xiàng)目的前期審查，對(duì)運(yùn)行和實(shí)施績(jī)效的監(jiān)督審核明顯不足。因而，政府應(yīng)針對(duì)PPP項(xiàng)目存在的多重風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立專門(mén)針對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合融資管理部門(mén)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃和投資審批，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的資金使用，管理部門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，集合各個(gè)部門(mén)的專業(yè)人才服務(wù)于PPP項(xiàng)目，依據(jù)不同的PPP項(xiàng)目共同制定明晰的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，包括項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)、目標(biāo)等內(nèi)容，建立系統(tǒng)化、責(zé)任化的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，降低政府風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

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作者簡(jiǎn)介：

李占卿（1966—），女，漢族，河北定州市人，河北師范大學(xué)副教授，研究方向：會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理規(guī)范及財(cái)務(wù)管理。

吳澤航（1994—），女，漢族，河北石家莊人，就讀于河北師范大學(xué)，研究方向：審計(jì)與管理咨詢。

李子舉（1994—），男，漢族，河北邢臺(tái)人，就讀于河北師范大學(xué)，研究方向：審計(jì)與管理咨詢。