徐鈍

摘 要：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，地方政府、農(nóng)民集體代理人、用地者和農(nóng)民等利益相關(guān)主體機(jī)會(huì)主義行為所可能引發(fā)的各種預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)必須予以重視。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制主要從入市規(guī)范體系、入市土地交易平臺(tái)、土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制等方面著手。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)防機(jī)制

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）07-0106-02

目前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已經(jīng)在各地展開試點(diǎn)工作，根據(jù)“封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控”的試點(diǎn)原則，理性分析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的可欲風(fēng)險(xiǎn)，前瞻性地統(tǒng)籌思考和謀劃其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的命題提出

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人合作舉辦工商業(yè)使用的集體性建設(shè)用地，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。所謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是指允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，在土地權(quán)利平等基礎(chǔ)上通過(guò)出讓、租賃、入股方式實(shí)現(xiàn)其使用權(quán)的交易。

“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”這一改革命題得到中央層面一系列決議和文件的確認(rèn)，2013年十八屆三中全會(huì)明確指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃與用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃和入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2015年1月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，明確提出了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的任務(wù)；2015年2月27日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在特定地區(qū)暫時(shí)調(diào)整

實(shí)施《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》第9條有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益具有十分重要的戰(zhàn)略意義，但必須理性分析其存在的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)及其預(yù)防措施。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，指入市各方參與人的機(jī)會(huì)主義行為所可能引發(fā)的各種預(yù)期不良后果。

（一）地方政府行為風(fēng)險(xiǎn)

一方面，地方政府缺乏改革的動(dòng)力甚至抵制改革，從而產(chǎn)生入市改革失敗風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)入市，地方政府對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷將被打破，通過(guò)原有征地制度獲得的大量收益不復(fù)存在，在地方政府債務(wù)危機(jī)沒有有效化解情況下，地方政府可能存在陽(yáng)奉陰違、扭曲或抵制改革的行為，使得入市改革流于形式，得不到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在地方政府利用權(quán)力侵占流轉(zhuǎn)收益的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)集體建設(shè)用地入市的高收益，地方政府往往不甘心只行使規(guī)劃和監(jiān)督的基本職能，往往通過(guò)各種規(guī)章制度謀取政府本身的利益，如以手續(xù)費(fèi)、管理費(fèi)等形式亂收費(fèi)，而農(nóng)民集體往往無(wú)法抗拒，這影響了農(nóng)民集體的資金積累和收益，也將在一定程度上打擊農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)土地的積極性，從而減少集體建設(shè)用地在土地市場(chǎng)上的供給，使得建設(shè)用地的大量需求得不到滿足，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)民集體代理人行為風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村基層管理制度，農(nóng)民集體代理人主要是由廣大村組干部組成。委托—代理理論早有論斷，代理人與被代理人之間既有共同利益也可能存在利益沖突，代理人損害被代理人利益謀取私人利益的道德風(fēng)險(xiǎn)始終存在。基于代理人身份的村組干部往往利用自身的有利地位進(jìn)行尋租謀取個(gè)人利益，或者無(wú)效地增加各種代理成本。用地者可能通過(guò)行賄等不法行為使得代理人獲利，背后暗箱交易可能導(dǎo)致集體建設(shè)用地的低價(jià)轉(zhuǎn)讓從而造成集體資產(chǎn)的損失；這也導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張，當(dāng)民怨積累到一定程度也可能爆發(fā)針對(duì)代理人貪瀆行為的群體性事件，從而影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。另外，由于代理人追求私人利益，而忽視建設(shè)用地入市交易成本的控制，至于交易規(guī)模是否適度、交易環(huán)節(jié)是否高效經(jīng)濟(jì)等問題往往并不顧及，這將給建設(shè)用地的保值增值與優(yōu)化配置帶來(lái)消極影響，集體土地整體收益甚或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展都會(huì)受到影響。

（三）用地者和農(nóng)民自利行為風(fēng)險(xiǎn)

由于集體建設(shè)用地的價(jià)格較之國(guó)有建設(shè)用地更為低廉，其預(yù)期收益也較為可觀，用地者具有大量購(gòu)置集體建設(shè)用地的沖動(dòng)，而這正好與農(nóng)民追求短期可觀收益不謀而合。由于集體建設(shè)用地入市帶來(lái)的眼前利益十分可觀，這對(duì)收入偏低的農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)疑具有一定的誘惑力，農(nóng)民出讓建設(shè)用地的需求自然十分強(qiáng)烈，集體建設(shè)用地將大量地涌入土地市場(chǎng)，一定時(shí)間內(nèi)集體建設(shè)用地大量供給，其市場(chǎng)交易價(jià)格自然降低，農(nóng)民集體總收益減少也順理成章，從而影響土地資產(chǎn)利用總價(jià)值。同時(shí)，這種只顧眼前利益、不考慮土地資產(chǎn)增值保值的處理方式，即便在短期內(nèi)一定程度上解決農(nóng)民收入不足問題，但殺雞取卵、透支未來(lái)的短期行為將使集體的各項(xiàng)規(guī)劃與建設(shè)缺少發(fā)展用地，制約其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。另外，農(nóng)民在強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)下，具有非法轉(zhuǎn)用農(nóng)用地為建設(shè)用地的強(qiáng)烈傾向，可能會(huì)不顧土地利用總體規(guī)劃的限制，擅自將其他建設(shè)用地甚或農(nóng)用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以獲取更多的土地收益。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制

（一）入市規(guī)范體系的建立與健全

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及主體多元、涉及面廣，往往成為產(chǎn)生社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)源，僅僅靠“摸著石頭過(guò)河”并非長(zhǎng)久之計(jì)，一系列涉及入市條件、方式、程序、利益分配等基本制度亟待建立與健全。

經(jīng)授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)在經(jīng)過(guò)一定階段試點(diǎn)后及時(shí)制訂《××地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》，并經(jīng)授權(quán)在試點(diǎn)區(qū)域以外逐步推廣，條件成熟后制訂相關(guān)地方性法規(guī)；在全國(guó)各試點(diǎn)地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院制訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理?xiàng)l例》，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)推廣后再通過(guò)全國(guó)人大制訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法》；而各地可以依據(jù)法律并考慮各地經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗等差異制訂較為詳盡的地方性實(shí)施細(xì)則。

不同位階規(guī)范體系的建立和健全，是預(yù)防各種機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)的制度基礎(chǔ)。

（二）入市土地交易平臺(tái)的規(guī)范化建設(shè)

在合法、平等、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，依托現(xiàn)行國(guó)有建設(shè)用地交易市場(chǎng)，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易行為逐步邁上規(guī)范化和統(tǒng)一化之路，在交易方式、交易條件、交易程序等方面做出明確規(guī)定，為土地入市創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

1.交易方式。在交易方式上，集體建設(shè)用地入市當(dāng)采取掛牌方式，此外協(xié)議、電子競(jìng)價(jià)、綜合評(píng)審、拍賣、招標(biāo)投標(biāo)等都是重要的交易方式。

2.交易條件。集體建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)符合幾個(gè)必備條件：一是村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意出讓；二是通過(guò)縣（市）、區(qū)規(guī)劃部門按總體規(guī)劃要求對(duì)出讓條件的審查；三是縣（市）、區(qū)國(guó)土資源管理局審查是否依法取得建設(shè)用地，是否符合土地利用總體規(guī)劃要求。

3.交易程序。在交易程序上，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)（出資）入股、聯(lián)營(yíng)、抵押等集體建設(shè)用地入市行為，應(yīng)進(jìn)入有形市場(chǎng)辦理委托申請(qǐng)、形式審查、信息發(fā)布、征集意向受讓方、組織交易、成交簽約、費(fèi)用收取、結(jié)算交割、出具交易鑒證書等轉(zhuǎn)讓程序。入市交易需由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)所在縣級(jí)國(guó)土資源主管部門審查同意后再委托交易機(jī)構(gòu)公開上市。集體建設(shè)用地入市應(yīng)由流轉(zhuǎn)方委托交易機(jī)構(gòu)在公開媒體上發(fā)布掛牌公告、公開掛牌信息。符合競(jìng)買條件的申請(qǐng)人，按規(guī)定在交易機(jī)構(gòu)辦理報(bào)名手續(xù)，交納競(jìng)買保證金，并對(duì)競(jìng)買集體建設(shè)用地使用權(quán)按《交易規(guī)則》和《競(jìng)買須知》的要求進(jìn)行報(bào)價(jià)，出價(jià)最高者為競(jìng)得人。

4.交易費(fèi)用。在交易費(fèi)用上，轉(zhuǎn)讓方、受讓方應(yīng)當(dāng)向交易機(jī)構(gòu)交納交易服務(wù)費(fèi)，具體金額由交易機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)讓雙方在相關(guān)委托合同中按照與成交額成反比的原則約定。

5.交易公開要求。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易平臺(tái)建設(shè)需要信息化支持，要通過(guò)門戶網(wǎng)站建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)、競(jìng)價(jià)、掛牌、競(jìng)拍和中標(biāo)公示等全流程實(shí)現(xiàn)在線交易。土地交易平臺(tái)要著重把公開交易信息、公開辦事程序、公開業(yè)務(wù)規(guī)則作為透明化交易平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，通過(guò)公告欄、告知單、設(shè)立咨詢投訴電話等多種形式把土地信息、操作流程、參與方式等內(nèi)容予以充分、及時(shí)地披露，符合全程公開、透明交易的要求，以保證交易當(dāng)事人清晰地了解和掌握土地交易中的具體步驟、環(huán)節(jié)和流程。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易平臺(tái)的規(guī)范化建設(shè)，可以創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，大大降低各方主體各種機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，從而充分維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（三）土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制的公平確定

集體建設(shè)用地入市涉及的利益相關(guān)者主要包括作為建設(shè)用地所有者的農(nóng)民集體、共同擁有所有權(quán)的集體成員（農(nóng)民）以及建設(shè)用地所在地的地方政府。在分配入市收益時(shí)需要將上述主體統(tǒng)合納入考慮范圍，在不同主體之間進(jìn)行公平合理分配。

1.農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)利益分配

不管是《土地管理法》還是《物權(quán)法》，都將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人表述為“農(nóng)民集體”。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有者為三級(jí)農(nóng)民集體。土地所有權(quán)的權(quán)能包括對(duì)土地的占有、使用、收益和處分，取得入市收益是所有權(quán)收益權(quán)能的應(yīng)有之義，故農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)有權(quán)將集體建設(shè)用地入市且理應(yīng)參與到收益分配之中，建議其收益比例為40%左右。

2.農(nóng)民的流轉(zhuǎn)利益分配

探索集體建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制的一個(gè)重要任務(wù)就是要增加農(nóng)民收入，作為集體成員的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)是建設(shè)用地入市收益分配的參與者。農(nóng)民集體的利益與農(nóng)民利益是息息相關(guān)的，農(nóng)民是構(gòu)成農(nóng)民集體的主體要素。農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)利益分配可以體現(xiàn)為一次性補(bǔ)償?shù)耐恋爻鲎尳穑部梢泽w現(xiàn)為長(zhǎng)期性分配的租金或股權(quán)收益，一般情況下，農(nóng)民的收益比例應(yīng)達(dá)到60%左右，其依據(jù)有四：一是頂層改革設(shè)計(jì)的價(jià)值取向。二是所有權(quán)是法律意義上的最高權(quán)力，集體所有其實(shí)質(zhì)是全體成員共同所有、共同控制。三是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》盈余的60%分配給成員。四是參照各地在征地補(bǔ)償分配中，大多規(guī)定分配給擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶在70%以上。

3.地方政府間接參與流轉(zhuǎn)利益分配

對(duì)政府是否直接參與現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配有諸多討論，目前主要?dú)w納為政府參與收益分配和不參與收益分配兩種類型觀點(diǎn)。第一種是政府參與收益分配型。在蘇州、無(wú)錫、成都、昆明等地政府可以直接參與入市收益分配，如《無(wú)錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》做了如下規(guī)定：集體土地所有者獲得的土地收益，應(yīng)當(dāng)主要?dú)w集體土地所有者所有，市、市（縣）、區(qū)人民政府可以收取的土地收益不超過(guò)10%。第二種是政府不參與收益分配型。在廣東、河北、大連、洛陽(yáng)等地區(qū)，政府并不直接參與分配入市收益，而是由農(nóng)民集體享有，如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》做了如下規(guī)定：集體土地所有者獲得的土地收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體性財(cái)產(chǎn)予以統(tǒng)一管理，其中50%以上收益應(yīng)當(dāng)存入銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)專戶，用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員社會(huì)保障的專門安排，禁止挪作他用。

我們認(rèn)為地方政府除征收法定稅金外，不應(yīng)當(dāng)直接參與入市收益分配，不宜按比例分成。政府在土地上的基礎(chǔ)設(shè)施配套投入是其依法應(yīng)盡的職責(zé)，其在土地利用和開發(fā)建設(shè)過(guò)程征收的各類稅費(fèi)實(shí)際上已能作為其提供基礎(chǔ)設(shè)施配套的回報(bào)。因此，政府應(yīng)當(dāng)間接地通過(guò)土地增值稅、契稅等稅種的征收形式參與到流轉(zhuǎn)收益的分配中來(lái)，通過(guò)稅收調(diào)控的再分配職能來(lái)加以行使。

4.以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼均衡收益

鑒于農(nóng)用地、建設(shè)用地之間存在顯著的收益差異，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和加強(qiáng)用途的管制雖有必要，但其結(jié)果往往對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民是不公平的。若要從根本上抑制農(nóng)民非法轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的沖動(dòng)從而達(dá)成耕地保護(hù)的目標(biāo)，需要重視基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民利益。因此，政府應(yīng)對(duì)規(guī)劃中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)貼政策，一定程度上能夠調(diào)動(dòng)該農(nóng)民群體的種糧積極性，減少農(nóng)用地偷換成建設(shè)用地入市的風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)各方土地權(quán)利人之間的利益均衡。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的系統(tǒng)建構(gòu)，不僅對(duì)當(dāng)前被授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)的入市實(shí)踐有借鑒價(jià)值，也為將來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)用地入市全面鋪開奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

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