臧雷振 翟曉榮

摘 要：隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加快，基于城市群的區(qū)域協(xié)同發(fā)展已成了國家重要發(fā)展戰(zhàn)略。但區(qū)域協(xié)同治理中的不同壁壘制約治理策略的實踐效果。以京津冀為例，從不同的角度挖掘區(qū)域協(xié)同治理中隱含的多重壁壘，拓寬對協(xié)同治理中約束性因素的理解和認(rèn)知。根據(jù)京津冀區(qū)域現(xiàn)實差異及共通性議題，將協(xié)同治理壁壘分類并概念化界定為技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘和環(huán)境壁壘，探討不同壁壘的發(fā)生機(jī)制、相互疊加、相互轉(zhuǎn)化及其現(xiàn)實影響，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出有針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)同；治理壁壘；京津冀；類型學(xué)

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）05-0029-09

一、區(qū)域協(xié)同治理壁壘產(chǎn)生的背景

在國家治理能力現(xiàn)代化語境下，求索治理現(xiàn)代化的提升路徑和治理模式成了當(dāng)前的研究重點，并衍生出善治、多層次治理、互動治理以及專項治理[1]等不同的分類。治理的實踐性特征必然引導(dǎo)治理研究從語義治理（Governance in Semantics）到行動治理（Governance in Action）的轉(zhuǎn)變[2]。伴隨著我國國家與社會關(guān)系的嬗變以及后工業(yè)社會中公共性的擴(kuò)散[3]，協(xié)同治理作為一種重要的治理類型，備受關(guān)注。協(xié)同治理指在組織的活動范圍之內(nèi)，政府、企業(yè)、非政府組織和社會公眾等為達(dá)到增加并保護(hù)社會公共利益目標(biāo)，在現(xiàn)有政策法規(guī)的約束下，以政府為主導(dǎo)，公眾廣泛參與、平等協(xié)商和通力合作，實現(xiàn)對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的各類治理活動與治理方式的總和。具體而言，協(xié)同治理具有主體多元性與對等性、權(quán)威分散性以及自組織的協(xié)調(diào)性等特點[4]，它使各治理主體在參與治理的過程中充分合作，以互動、協(xié)作、共贏為愿景，從而實現(xiàn)治理效率的協(xié)同增效。

區(qū)域協(xié)同治理是在協(xié)同治理理念中加入跨行政區(qū)域變量，具有主體多元性和行政科層性特征，內(nèi)容和范圍具有廣泛性與多樣性特征。區(qū)域協(xié)同治理是“新區(qū)域主義”（New Regionalism）理論的一種實踐表現(xiàn)形式[5]（p.97），專注于地方政府之間的跨行政區(qū)合作行動，以地方自主和協(xié)商民主為價值取向，目的是實現(xiàn)政府間協(xié)作以及政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展[6]。

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，以城市群為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長形態(tài)已經(jīng)成為當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。如長三角、珠三角、京津冀等城市群成為推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型與升級的重要增長極。然而，受制于自然條件與人文因素[7]以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡格局不斷加劇[8]等綜合制約，跨區(qū)域公共問題迅速增加且日趨復(fù)雜，必須通過區(qū)域協(xié)同治理加以解決。

為了促進(jìn)共同發(fā)展和提高整體競爭力，在中央政府區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)一布局下，區(qū)域內(nèi)地方政府間積極主動地探索全方位、寬領(lǐng)域、多層次、多渠道、多形式的橫向合作，但在區(qū)域協(xié)同治理過程中，不同區(qū)域、不同城市在技術(shù)支撐、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦等各個方面存在差距，規(guī)則制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地區(qū)發(fā)展理念也不同，這在無形之中形成了區(qū)域協(xié)同治理中的多重壁壘。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，識別并概念化三種壁壘類型——技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘和環(huán)境壁壘，并分析其產(chǎn)生的原因及現(xiàn)實影響。這些不同壁壘之間既相對獨立又互相聯(lián)系，阻礙了協(xié)同治理的良性循環(huán)和區(qū)域的共同發(fā)展。

基于此，只有消解區(qū)域協(xié)同治理中的壁壘，沖破桎梏，建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理機(jī)制，才能實現(xiàn)區(qū)域資源的共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，提升區(qū)域競爭力，實現(xiàn)國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、區(qū)域協(xié)同治理研究進(jìn)展及京津冀協(xié)同治理實踐

近年來，區(qū)域協(xié)同治理作為新興治理策略受到國內(nèi)外普遍關(guān)注并得到發(fā)展。一些學(xué)者致力于區(qū)域協(xié)同治理理論與實踐來源的追溯，并指出區(qū)域協(xié)同治理理論來源于政府間跨部門合作[9]（pp.283-284），甚至有學(xué)者將其起源追溯至美國聯(lián)邦制的誕生[10]。就實踐而言，

凱蒂（Ketti）從核心上將“協(xié)同必要性”描述為跨邊界的行為[11]。卡緬斯基和波林（Kamensky and Burlin）認(rèn)為政府間關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)理論有助于橫向網(wǎng)絡(luò)管理和協(xié)同治理的研究[12]（pp.7-10）。區(qū)域協(xié)同治理是在政治、法律、社會經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及其他影響因素的多層框架內(nèi)興起和發(fā)展的，由此，影響區(qū)域協(xié)同治理的因素復(fù)雜多元，如制度壁壘。賓厄姆（Bingham）認(rèn)為，政策和法律框架（包括行政、監(jiān)管或司法等要素）為區(qū)域協(xié)同治理創(chuàng)造制約因素[13]（pp.357-414）。此外，有觀點認(rèn)為，社區(qū)和各級政府間的政治動力和權(quán)力關(guān)系[14]、社會經(jīng)濟(jì)和文化的健康和多樣性以及資源條件[15]等外部情景系統(tǒng)對協(xié)同治理的性質(zhì)和前景產(chǎn)生影響。國外這類研究深化了對區(qū)域協(xié)同治理中的障礙性因素探析。

在中國，作為國家治理能力現(xiàn)代化組成部分的區(qū)域協(xié)同治理是公共管理領(lǐng)域有待拓展深化的一個學(xué)術(shù)領(lǐng)域，對這一概念的研究集中在三個方面。

一是對區(qū)域協(xié)同治理這一詞匯概念的解析。有學(xué)者從歷史和多學(xué)科維度進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，在借鑒西方研究成果的基礎(chǔ)上，對“協(xié)同治理”這一概念進(jìn)行追根溯源，并引入相關(guān)概念的比較分析，明確協(xié)同治理的內(nèi)涵與關(guān)鍵特征，彌補(bǔ)了國內(nèi)理論界對協(xié)同治理概念解讀的缺失[16]。二是針對我國區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，地區(qū)之間協(xié)同治理的實現(xiàn)存在諸多障礙因素，不同的學(xué)者從不同角度進(jìn)行了剖析。如有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在世界范圍內(nèi)取得了良好的效果，我國地方政府具有更高的同質(zhì)性，應(yīng)更好地借鑒與效仿，然而受制于行政分權(quán)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因，政府壁壘成為橫亙在區(qū)域協(xié)同治理過程中的桎梏，同時社會資本的缺失導(dǎo)致我國社會協(xié)同治理的現(xiàn)實困境[17]。而制度的缺失使協(xié)同治理工作缺乏運(yùn)作管理的政策依據(jù)，導(dǎo)致協(xié)同效能的侵蝕[18]。三是在協(xié)同治理的建構(gòu)路徑方面，學(xué)者以主導(dǎo)要素、實踐方式以及保障機(jī)制三個層次為標(biāo)準(zhǔn)，織就了一張以制度制約與政府引導(dǎo)為主導(dǎo)、以社會性為協(xié)同治理實踐指導(dǎo)原則和以協(xié)同主體自我管理為保障機(jī)制的協(xié)同治理建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)[3]。

國內(nèi)外的已有研究為京津冀協(xié)同治理實踐奠定了理論基石。2014年中央頂層設(shè)計定位為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步突出了京津冀協(xié)同治理深化研究的必要性。當(dāng)前對京津冀地區(qū)協(xié)同治理的相關(guān)研究主要集中在理論論述和發(fā)展困境兩個方面。

一方面，有關(guān)區(qū)域協(xié)同治理和整體性治理方面的理論論述為京津冀協(xié)同治理研究提供了理論基礎(chǔ)。一是對協(xié)同治理理念的闡釋及應(yīng)用奠定了京津冀協(xié)同治理的理論基調(diào)。通過理論基礎(chǔ)、協(xié)同緯度和協(xié)同策略三維層次分析區(qū)域協(xié)同發(fā)展理論框架，探討了京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實需求與實現(xiàn)路徑[19]。二是整體性治理理論為京津冀協(xié)同治理創(chuàng)造多維理論建構(gòu)空間。如整體性治理理論所主張的地方政府間的協(xié)作和整合成為促進(jìn)大都市區(qū)跨界公共事務(wù)治理的重要方式[20]。因此，從組織架構(gòu)、制度建設(shè)、技術(shù)支撐三個角度構(gòu)建京津冀整體性府際關(guān)系協(xié)調(diào)模式，是構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展長效機(jī)制的必由之路。

另一方面，在研究京津冀協(xié)同治理過程中，學(xué)術(shù)界的問題導(dǎo)向多聚焦于政府壁壘給京津冀地區(qū)協(xié)同治理帶來的影響。就行政壁壘而言，橫向的行政地位直接或間接地影響京津冀協(xié)同治理的話語權(quán)，以及資源獲取權(quán)。學(xué)者初步將影響京津冀府際協(xié)同治理的行政因素分為引力和拉力兩個部分，認(rèn)為行政地位不平等影響下的利益導(dǎo)向?qū)е乱Σ蛔阋约靶姓?nèi)部剛性壓力失衡是京津冀地方政府協(xié)同治理動力機(jī)制運(yùn)行中存在的重要問題。地方政府各自為政、濃厚的行政干預(yù)色彩為京津冀協(xié)同治理鑄造了一面“玻璃幕墻”[21]，從而導(dǎo)致“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，限制了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系。由此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，我國各個地方政府需要突破各自為政的現(xiàn)狀，進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，采取區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展灌輸強(qiáng)勁動力。就京津冀而言，協(xié)同治理合作方式必須摒棄地方政府的干預(yù)，發(fā)揮市場、中央政府以及次區(qū)域組織在資源流動和配置、制度供給和協(xié)調(diào)規(guī)劃方面的影響作用，共同促成邊界區(qū)域合作的內(nèi)生動力，以顯著降低邊界合作的交易成本，實現(xiàn)邊界效應(yīng)從屏蔽到中介的轉(zhuǎn)化[22]。

綜上所述，既有研究已基本勾勒出區(qū)域協(xié)同治理的理論框架和問題圖景，為京津冀協(xié)同治理提供理論支撐和實踐向?qū)АＱ芯康木窒扌砸彩置黠@：一是多以某一理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建京津冀協(xié)同治理新路徑；二是對其影響因素的研究較為單一，側(cè)重行政壁壘方面，忽略了其他壁壘對協(xié)同治理的影響?，F(xiàn)有研究在某種程度上忽略了京津冀發(fā)展的多重影響因素，對該區(qū)域協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑描述具有理想化特征，且單一的問題導(dǎo)向難以揭示京津冀協(xié)同治理的艱巨性與復(fù)雜性特征。新時期京津冀協(xié)同治理需要從更加全面、客觀的角度進(jìn)行分析，基于此，結(jié)合影響區(qū)域協(xié)同治理的多層要素框架，從社會發(fā)展的基礎(chǔ)——技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三個方面，對京津冀協(xié)同治理中存在的多重壁壘及其影響進(jìn)行剖析，進(jìn)而拓寬協(xié)同治理中對約束性因素的理解和認(rèn)知。限于篇幅，本文不再對京津冀協(xié)同治理中的政治性壁壘進(jìn)行描述。

三、京津冀地區(qū)協(xié)同治理中壁壘類型學(xué)分析

2015年國家審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計基本完成，京津冀一體化發(fā)展步入正式實施階段。京津冀三地山水相連，三地協(xié)同發(fā)展不僅具有地緣、人緣優(yōu)勢，且在文化、地域、歷史淵源等方面都具有相互融合的可能性。北京作為政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心，具有雄厚的科技實力、發(fā)達(dá)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，這些都是其他地區(qū)難以比擬的優(yōu)勢。天津市作為北方經(jīng)濟(jì)中心和國際航運(yùn)中心，在制造業(yè)、金融保險等方面非常發(fā)達(dá)。河北省作為我國的糧食大省，在農(nóng)業(yè)發(fā)展和自然資源方面具有天然的優(yōu)勢，后發(fā)優(yōu)勢明顯，地理位置優(yōu)越，東臨渤海、內(nèi)環(huán)京津，唐山港、黃驊港、秦皇島港均躋身億噸大港行列，實現(xiàn)了有效益、可持續(xù)的發(fā)展。京津冀三地優(yōu)勢各異，但同時也都面臨人口過度集聚、空氣污染嚴(yán)重等問題[23]。地理經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與區(qū)域均衡發(fā)展之間并不存在正相關(guān)關(guān)系。相反，許多學(xué)者的研究表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化將加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動的地理集中[24][25]。在區(qū)際協(xié)調(diào)方面，原本走在國內(nèi)前列的京津冀三地合作的效果卻遠(yuǎn)不如后來居上的長三角地區(qū)，甚至在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)后退勢頭。因此，在新時期的協(xié)同發(fā)展和區(qū)域協(xié)同治理中，京津冀地區(qū)面臨的問題既具有區(qū)域協(xié)同發(fā)展的普遍性，也具有其特殊性。

自20世紀(jì)90年代以來，京津冀地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)等領(lǐng)域取得了矚目成就，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、區(qū)域環(huán)境惡化等問題為京津冀協(xié)同治理提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。下文將從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境三個方面，對京津冀協(xié)同治理中的壁壘進(jìn)行闡釋，挖掘京津冀協(xié)同治理的現(xiàn)實困境。

（一）技術(shù)壁壘

國際貿(mào)易中的技術(shù)壁壘是指一個國家或地區(qū)在對進(jìn)口商品進(jìn)行管理時，通過對進(jìn)口商品提出特殊的、苛刻的技術(shù)要求，采取包括頒布技術(shù)法規(guī)、推行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實施合格認(rèn)證程序等在內(nèi)的技術(shù)性措施而設(shè)置的貿(mào)易保護(hù)壁壘[26]。本文從狹義層面將技術(shù)壁壘定義為國家內(nèi)部地區(qū)間協(xié)同發(fā)展過程中存在的包括信息網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)效率以及交通技術(shù)等在內(nèi)的技術(shù)性障礙。京津冀地區(qū)在歷史發(fā)展過程中形成的內(nèi)部信息溝通不暢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不對等以及交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題滋生了技術(shù)壁壘。具體而言，京津冀協(xié)同治理中存在的技術(shù)壁壘歸因于信息網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)差異以及交通技術(shù)三個方面。

1.信息網(wǎng)絡(luò)不健全及發(fā)展階段的非均衡性。社會治理離不開多元主體之間及時有效的信息傳遞和信息交互，離不開信息系統(tǒng)和信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用[27]。

信息溝通是實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同治理活動的基礎(chǔ)，是協(xié)同主體間連接的橋梁和紐帶。有效的信息溝通能使溝通主體間加強(qiáng)互動、建立信任，并形成一個有效的控制整體，對京津冀區(qū)域協(xié)同治理有著重要的作用。

“大數(shù)據(jù)”“云儲存”等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為信息的傳播與共享創(chuàng)造了平臺，但目前京津冀協(xié)同治理所需的信息技術(shù)與信息網(wǎng)絡(luò)還有待完善。三地由于

存在明顯的數(shù)字鴻溝，資源互聯(lián)互通、開放共享格局尚未實現(xiàn)，以及相應(yīng)的社會公眾、第三方組織機(jī)構(gòu)等信息反饋渠道缺失，

直接影響政府間信息收集、評估的效率，導(dǎo)致地方信息獲取的滯后性和反饋的延時性，從而形成信息技術(shù)壁壘。信息技術(shù)的完善與發(fā)展以信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)為載體，而且京津冀區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平呈階梯形轉(zhuǎn)移模式，信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的不均衡性進(jìn)一步制約信息傳輸網(wǎng)的形成。

2.技術(shù)差距顯著。技術(shù)差距是指在不同的技術(shù)條件下，相同的要素投入有不同的質(zhì)或量的產(chǎn)出[28]，當(dāng)前京津冀區(qū)域技術(shù)差距呈擴(kuò)大趨勢[29]。從宏觀角度，京津冀地區(qū)技術(shù)發(fā)展不平衡，突出表現(xiàn)為三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異化。2017年，北京市一二三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為0.4∶19.0∶80.6，而天津市一二三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為1.2∶40.8∶58.0；就第三產(chǎn)業(yè)增加值這一指標(biāo)而言，北京市第三產(chǎn)業(yè)增加值22569.3億元，天津市為10786.74億元，河北省雖然第三產(chǎn)業(yè)增長率較上一年增加11.3%，增加比例最高，但第三產(chǎn)業(yè)增加值仍與北京市有較大差距①。在微觀層面，三地在研發(fā)投入、專利數(shù)等指標(biāo)差距較大。以專利數(shù)為例，2017年北京市有效發(fā)明專利為20.5萬件，天津市有效發(fā)明專利為14.47萬件，而河北省有效發(fā)明專利僅為21499件，差距可見一斑①。

3.交通運(yùn)輸桎梏。交通干線的延伸及其運(yùn)營可有效跨越“行政藩籬”，在經(jīng)濟(jì)地域系統(tǒng)中發(fā)揮紐帶作用。然而京津冀三地之間交通網(wǎng)絡(luò)尚不完善，同時地區(qū)間公共交通系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不平衡為京津冀協(xié)同治理帶來交通技術(shù)壁壘。一是“斷頭路”的存在很大程度上阻礙了京津冀地區(qū)間資源流通；二是河北省公共交通遠(yuǎn)落后于北京和天津。河北省公共交通運(yùn)力和基礎(chǔ)相對落后：當(dāng)前北京市城市軌道交通基本實現(xiàn)全覆蓋，而河北省沒有軌道交通；就公交車而言，河北省擁有五倍于天津的人口但公交車數(shù)量少于天津；在航空運(yùn)輸方面，石家莊與天津都具有承接北京航空客運(yùn)轉(zhuǎn)移的能力，但遠(yuǎn)距離交通等因素使石家莊處于劣勢；同時河北省鐵路布局阻礙各個城市及省會的聯(lián)系，如滄州位于北京一小時交通圈內(nèi)，但滄州到石家莊的火車仍不能直達(dá)，需要先繞道山東德州，為城市間聯(lián)系增加時間及距離成本。

（二）經(jīng)濟(jì)壁壘

要實現(xiàn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，必須要打破行政壁壘[30]。協(xié)同治理理論并不對行政區(qū)劃問題揪住不放，而是更強(qiáng)調(diào)地方政府間協(xié)商與合作對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，倡導(dǎo)針對跨界事務(wù)構(gòu)建多方主體參與的協(xié)作機(jī)制[31]。因此，在協(xié)同治理語境下探討京津冀區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)桎梏更加具有實踐意義。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的貿(mào)易壁壘定義為國外商品勞務(wù)交換所設(shè)置的人為限制，主要是指一國對外國商品勞務(wù)進(jìn)口所實行的各種限制措施。而經(jīng)濟(jì)壁壘主要涉及要素稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)政策等多個層次。本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)壁壘的產(chǎn)生，關(guān)鍵在于要素稟賦差異和地方保護(hù)主義窠臼。

1.要素稟賦差異。京津冀地區(qū)要素稟賦差異催生了經(jīng)濟(jì)壁壘。各地自然條件及其要素稟賦的差異，導(dǎo)致了社會勞動的地域分工，從而形成了競爭與合作對立統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在長期的發(fā)展中，自然稟賦、勞動分工和生產(chǎn)力發(fā)展水平的不同又導(dǎo)致了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。同時經(jīng)濟(jì)要素稟賦的差異形成天然屏障。長期以來，京津冀府際發(fā)展差異較大，北京在經(jīng)濟(jì)、科技、人才、資金等方面處于領(lǐng)先地位，天津次之，河北發(fā)展程度則相對低下。2016年，北京和天津的人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為118198元和115053元，而河北只有43062元，僅相當(dāng)于北京和天津的36.43%、37.43%②。京津冀三地這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的參差不齊，在區(qū)域協(xié)同治理中天然地帶來了經(jīng)濟(jì)壁壘，不利于經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個層面的協(xié)同發(fā)展。

2.地方保護(hù)主義窠臼。在京津冀地方府際協(xié)同治理過程中，阻力實質(zhì)上是指地方保護(hù)主義以及地方政府間惡性競爭等[32]。我國條塊分割的行政體制阻礙了區(qū)域間政府的互動，加劇了競爭和地方利益固化。實際上，在政績考核“唯GDP論”以及經(jīng)濟(jì)過失免責(zé)的評判標(biāo)準(zhǔn)約束下，作為區(qū)域發(fā)展實際主體的地方政府往往只關(guān)注自身利益，過度競爭所產(chǎn)生的結(jié)果就是降低區(qū)際分工的水平，造成地區(qū)間資源壟斷，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)分割現(xiàn)象嚴(yán)重，各種商品流通的隱形壁壘依然大量存在，阻礙了要素的流動和分配[33]。按照經(jīng)濟(jì)聯(lián)系測算，京津冀地區(qū)存在著環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)天津經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)石家莊經(jīng)濟(jì)圈，雖然三個經(jīng)濟(jì)圈之間存在交叉重疊，但相互間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系微弱，并存在距離衰減規(guī)律[34]。地區(qū)分割以及地方保護(hù)主義使經(jīng)濟(jì)活動無法自由跨越行政邊界，經(jīng)濟(jì)的去地域化和再地域化無法有效實現(xiàn)，從而造成地方性經(jīng)濟(jì)壁壘。

由于地方利益的固化，京津盲目追求自身利益最大化，而忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，

當(dāng)前京津冀三地政府經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展模式不能從整體性協(xié)調(diào)角度明晰京津冀地區(qū)內(nèi)城市分工的錯位發(fā)展，因而形成了當(dāng)前產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、無序競爭、產(chǎn)能過剩等現(xiàn)狀，使三地協(xié)同發(fā)展的困厄更加難以紓解。

（三）環(huán)境壁壘

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是京津冀地區(qū)發(fā)展的一塊短板。由于環(huán)境問題的跨區(qū)域性和環(huán)境資源的非排他性，三地的地緣性決定了環(huán)境污染問題牽一發(fā)而動全身。當(dāng)前京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)正處于一個快速發(fā)展的階段，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來的環(huán)境負(fù)外部性使該區(qū)域環(huán)境長期遭到破壞，大氣污染、土壤污染、水污染、水土流失等問題嚴(yán)重制約了三地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。環(huán)境壁壘內(nèi)生于京津冀三地環(huán)境治理政策并植根于環(huán)境治理成本之中。

在環(huán)保部“兩上兩下”污染治理指導(dǎo)思想下，京津冀三地采取非合作的命令控制大氣治理模式[35]。非合作的大氣污染治理模式使京津冀區(qū)域環(huán)境治理總成本過高，且地區(qū)間差異化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、污染治理水平等因素導(dǎo)致單位污染治理成本差距凸顯。環(huán)境治理與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，京津冀地區(qū)的環(huán)境資源具有一定的分散性，河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在三地中最低，然而土地面積是三地中最為遼闊的，治污成本也相對高昂。河北省在區(qū)域環(huán)境治理中并未獲得充分的補(bǔ)償，其參與環(huán)境治理的成本和收益不對稱，導(dǎo)致了京津冀地區(qū)環(huán)境治理存在效率較低和整體效果較差的問題。

雖然京津冀三地在之前的環(huán)境治理中初步形成了聯(lián)動機(jī)制，但三地政府在環(huán)境治理的問題上存在一定的信息不對稱，治理成本分擔(dān)不均衡，從而導(dǎo)致京津冀地區(qū)協(xié)同治理中環(huán)境壁壘的產(chǎn)生。

四、京津冀地區(qū)協(xié)同治理中壁壘的現(xiàn)實影響

從“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”“環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”“京津冀區(qū)域一體化”到“京津冀區(qū)域協(xié)同治理”，京津冀區(qū)域發(fā)展政策的演進(jìn)折射出鮮明的時代特點和理性特征，理論與實踐的積淀為京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了契機(jī)。然而，被冠以“第三經(jīng)濟(jì)增長極”的京津冀地區(qū)無論是在經(jīng)濟(jì)外向性程度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量還是在市場發(fā)育水平等方面，都無法與其他兩極相比擬，尤其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面更甚[36]，京津冀協(xié)同治理有內(nèi)在的特殊性。本研究發(fā)現(xiàn)，京津冀區(qū)域信息、交通等技術(shù)懸殊，資源稟賦存在差異，面臨著環(huán)境污染的共性問題，存在著技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘以及環(huán)境壁壘，對該區(qū)域協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

非均衡性是經(jīng)濟(jì)活動在空間維度上的顯著特征[37]。經(jīng)濟(jì)活動的逐利性以及生產(chǎn)要素的依附性作用于經(jīng)濟(jì)的空間聯(lián)系，往往造成要素和產(chǎn)業(yè)集聚。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與資本及技術(shù)集聚力呈正比。技術(shù)壁壘及經(jīng)濟(jì)壁壘的存在，使區(qū)域資源出現(xiàn)無效配置，從而引發(fā)區(qū)域協(xié)同治理內(nèi)耗叢生。一是市場經(jīng)濟(jì)條件下，京津冀政府追求自身轄區(qū)利益最大化，在招商引資的過程中，不惜開展惡性競爭，作為競爭籌碼的優(yōu)惠政策導(dǎo)致行政成本攀升，造成資源浪費(fèi)。

二是在京津冀區(qū)域內(nèi)河北省與北京、天津兩地的經(jīng)濟(jì)技術(shù)差距存在代際落差，京津兩地的集聚作用大于擴(kuò)散作用，這種虹吸效應(yīng)難以使三地實現(xiàn)均衡發(fā)展。三是天津與河北產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，且存在強(qiáng)化趨勢，同時津冀兩地以港口為競爭焦點的重復(fù)建設(shè)行為，嚴(yán)重阻礙區(qū)域協(xié)同發(fā)展[21]。

京津冀區(qū)域內(nèi)公共資源的管理總是難以開展，區(qū)域內(nèi)某一城市的自身利益總是難以與區(qū)域整體利益實現(xiàn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，環(huán)境的外部性成為京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的掣肘，往往造成集體不理性，釀成“公地悲劇”，大大延緩了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的步伐。

當(dāng)前京津冀區(qū)域環(huán)境治理效益低下，與環(huán)境壁壘的存在密不可分。根據(jù)利益集團(tuán)理論，利益集團(tuán)是經(jīng)濟(jì)、政治生活中起主導(dǎo)作用的基本力量，集團(tuán)利益各異。政府作為利益集團(tuán)的結(jié)合體，其環(huán)境治理行為必然建立在自身利益的考量之上。大氣污染的負(fù)外部性為政府環(huán)境治理制造了內(nèi)生性障礙，“利益藩籬”阻礙了京津冀政府之間的溝通合作。前已述及，京津冀在環(huán)境治理過程中采取非合作策略，即三地各自為戰(zhàn)，獨立治理所轄區(qū)域環(huán)境問題，從而導(dǎo)致三地形成了三個分立的地方性利益集團(tuán)，有各自獨立的利益訴求。出于自身及地方利益的考慮，三地政府組織在大氣治理過程中存在著廣泛的利益博弈，包括治理政策、治理技術(shù)、治理指標(biāo)等。京津冀區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性要求其環(huán)境治理必須堅持整體性原則，然而跨區(qū)域協(xié)同治理政策的缺失以及在環(huán)境資源分布不均及治理成本不平衡的狀況下，京津冀基于地方利益之間的博弈與競爭，必然導(dǎo)致大氣治理資源形成分散化的局面，從而無法滿足跨域大氣治理的整合性資源訴求。博弈也會造成京津冀三地污染處理能力和資源的“非均衡性”，降低治理資源的配置效率，提升了三地大氣污染治理的總成本。

總之，京津冀存在顯著的經(jīng)濟(jì)差異，同時政治制度、環(huán)境成本等方面的鴻溝極易導(dǎo)致要素的單向流動，進(jìn)而加劇京津冀地區(qū)間要素稟賦及技術(shù)水平的差距。在各類壁壘的循環(huán)累積作用下，京津冀經(jīng)濟(jì)差異與經(jīng)濟(jì)集聚趨勢正進(jìn)一步擴(kuò)大，阻滯了區(qū)域協(xié)同治理的步伐。

五、開放式討論

區(qū)域協(xié)同治理作為新興事物在嵌入中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不是一蹴而就的，面臨著技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘、環(huán)境壁壘的多重困境。信息網(wǎng)絡(luò)

發(fā)展的非均衡性和不完善制約著京津冀區(qū)域間信息溝通效率及質(zhì)量的提升，技術(shù)要素投入與產(chǎn)出質(zhì)與量的差距以及交通系統(tǒng)缺陷形成技術(shù)壁壘，同時在歷史發(fā)展過程中造成的京津冀三地之間要素稟賦差異及地方保護(hù)主義窠臼使地區(qū)間利益固化，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為松散，為經(jīng)濟(jì)壁壘的形成打造了天然溫床。此外，環(huán)境問題的凸顯、環(huán)境治理過程中治理成本滋生的利益博弈催生的環(huán)境壁壘，為區(qū)域協(xié)同治理形成一道屏障。

雖然在京津冀協(xié)同治理中各壁壘成因迥異，表現(xiàn)形式大相徑庭，但區(qū)域發(fā)展的整體性與內(nèi)在協(xié)調(diào)性又決定了不同類型壁壘不是孤立存在的，技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘和環(huán)境壁壘之間相互聯(lián)系，并在一定條件下相互轉(zhuǎn)化和疊加。一是技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘與環(huán)境壁壘相輔相成。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為技術(shù)進(jìn)步提供物質(zhì)基礎(chǔ)，技術(shù)進(jìn)步又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造生產(chǎn)力。經(jīng)濟(jì)壁壘屏障下地方利益固化阻滯要素跨區(qū)域流通，進(jìn)而影響區(qū)域間技術(shù)交流與引進(jìn)，發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)極化效應(yīng)凸顯，催生技術(shù)壁壘；而技術(shù)“先天不足”的欠發(fā)達(dá)區(qū)域在惡性循環(huán)累積效應(yīng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。京津冀區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展鴻溝難以逾越，為經(jīng)濟(jì)壁壘的產(chǎn)生創(chuàng)造條件；經(jīng)濟(jì)壁壘導(dǎo)向下環(huán)境治理成本分擔(dān)問題以及技術(shù)壁壘藩籬下經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)責(zé)任的界定為環(huán)境壁壘提供介質(zhì)，而環(huán)境壁壘影響下治理資源分散化以及治理成本與收益的不對等性使矛盾向經(jīng)濟(jì)壁壘轉(zhuǎn)化。二是技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘與環(huán)境壁壘在一定條件下相互疊加。京津冀協(xié)同治理呈現(xiàn)出整體性和復(fù)雜性，受制于區(qū)域發(fā)展差距、資源及環(huán)境等，協(xié)同治理困境往往是多重壁壘相互疊加的結(jié)果。環(huán)京津貧困帶為京津冀協(xié)同治理帶來的發(fā)展困境，正是經(jīng)濟(jì)壁壘、技術(shù)壁壘以及環(huán)境壁壘三重壁壘疊加的典型表現(xiàn)。

技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘以及環(huán)境壁壘的存在，為京津冀協(xié)同發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，迫切需要予以消解。現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)同所附加的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)使協(xié)同發(fā)展成為當(dāng)前區(qū)域治理新的價值取向。為有效消解協(xié)同中的各種壁壘，實現(xiàn)協(xié)同治理的高效運(yùn)行，應(yīng)從不同的視角與維度進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計，打造多元協(xié)同主體參與、完善協(xié)同規(guī)章制度及組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，從而實現(xiàn)理念、組織與運(yùn)作三重保障。同時創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，有效發(fā)揮區(qū)域協(xié)同的協(xié)調(diào)性、要素整合性以及資源互利性，建立健全政策網(wǎng)絡(luò)，最終實現(xiàn)區(qū)域資源整合，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

在現(xiàn)有理論和研究脈絡(luò)中，區(qū)域協(xié)同治理已經(jīng)在一些政策情境中得到應(yīng)用和深化，如地區(qū)間經(jīng)濟(jì)政策危機(jī)管理、環(huán)境部門協(xié)作等研究[38]（p.306）。區(qū)域協(xié)同治理受政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多種要素制約，在政治方面存在制度壁壘和行政壁壘，但中國屬于單一制體制，制度壁壘對區(qū)域協(xié)同治理影響較低，學(xué)術(shù)界已經(jīng)深入研究行政壁壘。因此，本文從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及其他要素出發(fā)，進(jìn)一步將區(qū)域協(xié)同治理過程中的壁壘概括為更具基礎(chǔ)性特征的經(jīng)濟(jì)壁壘、技術(shù)壁壘和環(huán)境壁壘，對現(xiàn)有研究進(jìn)行補(bǔ)充和概括，更好地涵蓋壁壘的本質(zhì)性。

然而，京津冀區(qū)域發(fā)展具有時代性和復(fù)雜性特征，隨著時代變遷及技術(shù)進(jìn)步，其發(fā)展中的障礙性因素也在不斷變化。本文在閱讀文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀發(fā)展的現(xiàn)狀識別并概念化為三種壁壘——技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘和環(huán)境壁壘。當(dāng)然，本文列出三種壁壘類型，并不排斥其他更詳細(xì)的分類，只是基于協(xié)同治理中最重要的壁壘阻礙及其現(xiàn)實表現(xiàn)進(jìn)行類型學(xué)概括。隨著京津冀區(qū)域協(xié)同治理實踐的不斷成熟，是否會產(chǎn)生新的發(fā)展矛盾，這是需要進(jìn)一步研究的問題。

協(xié)同治理作為現(xiàn)代國家治理新范式，通過整合嵌于治理網(wǎng)絡(luò)的不同部門，推動相應(yīng)政策任務(wù)和制度目標(biāo)的實現(xiàn)。在推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的宏大背景下，厘清京津冀協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯及協(xié)同障礙，有利于從根本上把握京津冀城市群未來發(fā)展方向。當(dāng)前京津冀三地的差異化背景特征、歷史定位和發(fā)展目標(biāo)，造成了城市群內(nèi)部的治理沖突、政策錯位和發(fā)展差距，公共服務(wù)難以共享，城市群的聚集效應(yīng)和溢出效應(yīng)難以充分顯現(xiàn)，協(xié)同治理壁壘重重。京津冀區(qū)域協(xié)同治理的縱深推進(jìn)需要以制度和理論為支撐，為區(qū)域協(xié)同治理打造合法性基礎(chǔ)。此外，伴隨信息技術(shù)的迅猛發(fā)展以及海量數(shù)據(jù)分析技術(shù)的漸趨成熟，數(shù)據(jù)成為國家重要的戰(zhàn)略資源，為區(qū)域城市群協(xié)同治理和政策匹配提供新的機(jī)遇和技術(shù)工具。區(qū)域協(xié)同治理壁壘的消解，迫切需要我們結(jié)合時代背景，以制度為依托、以現(xiàn)代信息技術(shù)（如大數(shù)據(jù)）為工具，深入探討京津冀地區(qū)差異、治理背景差異，從而尋求大數(shù)據(jù)環(huán)境下最優(yōu)協(xié)同治理模式創(chuàng)新。

注釋：

①參見北京市、天津市、河北省三地《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

②參見《中國統(tǒng)計年鑒2017》www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract：With the development of urbanization and industrialization in China， regional coordinated development based on metropolis circle has become an important national strategy. However， there are different barriers in the process of regional cooperation， which restrict the scale effect of urban agglomeration. Taking Beijing-Tianjin-Hebei as an example， the paper attempts to explore the multiple barriers that inconspicuously exist in the cooperation governance from different aspects. From different contexts and common issues of Beijing-Tianjin-Hebei， the article classifies and conceptualizes some cooperative governance barriers， which are named as technical barrier， economic barrier and environmental barrier. The mechanism of these barriers has been carefully analyzed. Finally， potential policy implications of our study are discussed.

Key words：Regional Cooperation， Governance Barrier， Beijing-Tianjin-Hebei Region， Typology