鄭波　戴鴻麗

【摘 要】 地方政府性債務不僅關(guān)系到大城市的經(jīng)濟和金融穩(wěn)定，而且是中小城市發(fā)展中面臨的重大問題。文章以D市為例，分析了地方政府性債務的現(xiàn)狀，包括地方政府債務的增長原因、債務來源及使用情況。從經(jīng)濟發(fā)展目標、行政管理體制、財政保障能力三方面剖析了地方政府性債務的形成原因，重點闡述了目前地方政府債務存在的主要問題，并提出了風險防范措施與建議。文章選取經(jīng)濟發(fā)展落后、財政基礎(chǔ)薄弱的小城市作為研究對象，使得我國地方政府債務風險問題的研究對象更加完整，提出的防范地方政府性債務風險的措施與建議對同類中小城市具有普遍借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】 地方政府； 債務； 監(jiān)管； 風險

【中圖分類號】 F812.7 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）15-0040-04

為解決城市基礎(chǔ)設施建設、民生工程建設和公益事業(yè)發(fā)展資金缺口問題，各級地方政府不得不多渠道籌措資金，舉借債務是各級地方政府解決資金不足問題的重要舉措[ 1-3 ]。實踐證明，政府適度舉債對緩解地方財政壓力、促進地方經(jīng)濟快速發(fā)展具有不可忽視的積極作用，但如果地方政府債務數(shù)量過大，調(diào)控管理工作不當，將會導致債務風險發(fā)生，進而引發(fā)財政、金融風險，影響地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。2017年末，我國地方政府性債務余額已超過16萬億元[ 4 ]。有人將地方政府債務看作中國經(jīng)濟或者中國金融中最大的“灰犀?！?，許多學者對此給予了大量關(guān)注。目前，理論界對于地方政府性債務監(jiān)管和風險防范化解問題的研究較多，但研究對象多以經(jīng)濟發(fā)達的大城市為主，對于小城市的研究較少。事實上，這些經(jīng)濟發(fā)展相對落后、財政基礎(chǔ)薄弱的小城市往往更熱衷于多渠道舉借債務，而且由于這些城市的管理技術(shù)和管理水平常常落后于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，因此其政府債務的風險隱患可能會更高一些。本文選取地處東北的D市作為研究對象，對其地方政府性債務的現(xiàn)狀、形成原因、存在問題進行詳細剖析，并對如何加強相關(guān)監(jiān)管、化解債務風險提出幾點建議。

一、D市地方政府性債務現(xiàn)狀

D市總?cè)丝?40萬人，經(jīng)濟以輕工業(yè)為主，支柱產(chǎn)業(yè)為采礦、金融和房地產(chǎn)業(yè)，重工業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)較少，稅費方面的財政收入不足，經(jīng)濟發(fā)展比較落后。政府用于城市基礎(chǔ)設施建設、文化教育、醫(yī)療保險、農(nóng)林水利等各方面的剛性支出，財政資金無法保證，不得不依靠舉債的方式籌措資金。截至2017年6月，該市全地區(qū)債務總額為268.03億元，其中政府負有償還義務的債務為256.96億元，占地區(qū)債務總額的95.87%；政府或有債務總額為11.07億元，占地區(qū)債務總額的4.13%。而在2008年，該市政府性債務規(guī)模僅為48.19億元，10年間增長了5.58倍，增長速度之快令人警覺。

（一）D市政府性債務增長的原因

1.政企不分形成的債務積淀

計劃經(jīng)濟年代，政府為企業(yè)擔保舉借的國內(nèi)金融組織貸款，原計劃是扶持政府財源、支持國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，但隨著計劃經(jīng)濟的消亡，企業(yè)完全進入了市場，國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營遇到了前所未有的困難，大量企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，所借債務無法償還，最終形成了政府債務資金沉淀。

2.企事業(yè)職工基本養(yǎng)老保險剛性支出

由于該地區(qū)人口老齡化趨勢明顯，基本養(yǎng)老保險收支缺口很大，根據(jù)國家保穩(wěn)定、保民生的經(jīng)濟政策要求，政府不得不挪用債務資金用于養(yǎng)老保險支出。

3.城市建設形成的債務

為了促進城市經(jīng)濟增長，改善民生，自2008年以來，D市加大城市基礎(chǔ)設施建設的投入，為此形成了如國債轉(zhuǎn)貸資金借款、國家開發(fā)銀行產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設貸款、國家開發(fā)銀行棚戶區(qū)改造軟貸款等債務。

（二）D市地方政府性債務來源及其使用情況

1.地方政府性債務來源

D市268.03億元的政府性債務主要資金來源包括：發(fā)行地方政府債券210余億元，占政府債務總額的80%左右；各級銀行貸款近10億元，約占債務總額的4%；供應商應付款、企業(yè)借款和轉(zhuǎn)貸債務各3億元左右，合計約占債務總額的3%。以上債務來源占債務總額的比率近90%，是該市政府債務的主要來源。非金融機構(gòu)借款、專項借款、個人借款等其他債務來源形式合計占債務總額的10%左右。

2.政府債務資金的主要投向

截至2017年6月末，D市政府性債務資金用于還本付息201.12億元，用于市政建設方面的支出35.92億元，高速公路建設支出3.89億元，土地儲備3.69億元，非公益性項目支出3.71億元，用于短期周轉(zhuǎn)的資金支出3.45億元，用于教育、文化、醫(yī)療、社保方面的支出合計0.54億元，剩余13.73億元用于其他方面。

二、D市地方政府性債務的成因

（一）經(jīng)濟發(fā)展目標的要求

經(jīng)濟發(fā)展目標的要求在短期內(nèi)是促進政府債務增長的主要原因。2008年經(jīng)濟危機在全球爆發(fā)，對我國經(jīng)濟形勢的影響很大，國家為了應對經(jīng)濟危機對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的影響采取了積極的財政政策，以保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定、高速發(fā)展。在此大環(huán)境下，D市政府為了貫徹中央政府新的經(jīng)濟政策，積極采取措施刺激本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，把經(jīng)濟快速發(fā)展作為本地區(qū)經(jīng)濟工作的首要任務。經(jīng)濟高速增長需要大量的資金支持，市政府為了“保增長、促發(fā)展”，通過多種渠道舉借政府債務進行基礎(chǔ)設施建設，使得地方政府的負債規(guī)模急劇擴大。D市地方政府債務的具體成因如下：

1.經(jīng)濟建設形成的債務

近年來，D市政府抓住遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)和東北老工業(yè)基地振興的雙重機遇，全面實施了世貿(mào)城、貿(mào)易區(qū)、高新區(qū)、公路大橋以及高鐵專線等重大經(jīng)濟項目的開發(fā)建設。由于這些設施建設的資金投入不斷增加，市政府原有財政資金遠遠滿足不了需要，必須通過舉債方式來彌補建設資金的不足，從而導致政府債務增加。

2.城市基礎(chǔ)設施改造形成的債務

為改善城市面貌、交通環(huán)境、投資環(huán)境及居民居住條件，近年來D市政府注重對新老城區(qū)的基礎(chǔ)設施進行改造建設，主要包括道路的改擴建、給排水和供氣設施的建設維修以及其他一些相關(guān)配套設施的建設。這些城市基礎(chǔ)設施建設所需資金遠遠超出了市政府的財政承受能力，盡管采取了施工方墊付、用土地使用權(quán)抵賬等多種辦法減輕和緩解了暫時的財政壓力，但一些歷史遺留問題仍累積了巨額的政府性債務。

3.教育基礎(chǔ)設施建設和民生工程形成的債務

近年來，D市政府為提升整體教育水平和居民生活質(zhì)量，加大了對教育基礎(chǔ)設施建設和民生工程的投入。一方面，政府重視義務教育投入，截至2017年該市共有92所學校通過了省義務教育標準化驗收，12所公辦幼兒園建成竣工并開展部分小學和幼兒園的改擴建工程；另一方面，為了提高居民生活質(zhì)量，全市新開工建設棚改房9 826套，貨幣化安置6 519套，基本建成6 826套，并對22個老舊小區(qū)實施了綜合整治。這些民生工程項目的建設主體大都是政府職能部門，在財政資金不足的情況下，舉債就成為完成上述工程的必要手段。

（二）行政管理體制的制約

現(xiàn)行的行政管理體制缺陷一定程度上加劇了地方政府債務的擴張。計劃經(jīng)濟體制下，下級政府服從上級政府的組織和安排，事權(quán)與財權(quán)的分配是對等的，權(quán)責對應關(guān)系清晰。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體制之后，要求能由市場負責解決的問題，政府不必再深度介入，但政府與市場的邊界在哪里尚需重新界定。當不同層級政府間模糊的權(quán)責劃分沒有法制約束時，在地方政府官員的政績考核指標50%以上都與 GDP相掛鉤的背景下，必然會帶來債務的擴張和公共服務供給的低效率。

（三）財政保障能力的弱化

地方政府財政收入主要來源于三個方面：中央財政轉(zhuǎn)移收入、地方稅收收入和土地出讓收入，從財政預算科目上大致分別對應為地方公共財政預算收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、地方政府基金收入。近年來，受國內(nèi)經(jīng)濟增速下滑的影響，全國稅收收入、地方公共財政收入增速持續(xù)下滑，中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付也呈下降趨勢，地方政府財政力被削弱。從地方稅收收入來看，自2016年6月起，“營改增”政策的實施對地方政府的財政收入帶來了一定影響。此前，增值稅作為共享稅存在，中央和地方間的分成比例是75%：25%；營業(yè)稅雖也以共享形式存在，但大部分收入歸屬地方，可認為是地方主體稅種?！盃I改增”后，暫定中央和地方間50%：50%的分配比例實際上更加弱化了地方財政能力。從土地出讓收入來看，自2014年以來D市房地產(chǎn)業(yè)開始萎縮，樓市開始降溫，出現(xiàn)成交量下降、庫存增加的情況，以土地出讓收入作為重要支撐的政府財政收入受到了很大的影響。

三、D市地方政府性債務存在的主要問題

（一）償債壓力大

1.存量債務付息壓力大

從圖1的D市政府性債務投向中可看出，債務投向主要是還本付息，該部分支出占到債務總額的75%。

據(jù)統(tǒng)計，2017年該市全地區(qū)一般債務付息支出占一般公共預算支出的6.0%，專項債務付息支出占政府性基金預算支出的1.8%；市本級一般債務付息支出占一般公共預算支出的9.6%，專項債務付息支出占政府性基金預算支出的1.7%。該市局部地區(qū)的債務付息支出逼近警戒線，債務壓力較大。

2.或有債務償還困難

在D市共計268.03億元的總債務中，或有債務總額為11.07億元，這部分債務的形成是由歷史原因造成的，但其規(guī)模還有擴大的趨勢。從全市人口構(gòu)成比來看，2016年末，該市區(qū)城鎮(zhèn)人口107.2萬人，城鎮(zhèn)化率為45.1%，低于全省城鎮(zhèn)化率67.37%的均值。農(nóng)村低保和新農(nóng)合制度需要巨額的財政資金補貼，而中央財政提供給地方的財政補貼數(shù)額有限，絕大部分支出需要地方財政自己負擔，因此，大量的農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)成為該市經(jīng)濟增長的負面因素，農(nóng)村低保資金和新農(nóng)合所需的巨額資金最終形成了該市政府的或有負債。

（二）部分縣區(qū)債務率列入風險提示地區(qū)

根據(jù)D市所在省財政廳2017年5月組織的地方政府債務風險指標測算，該市一般債務率78.36%、專項債務率25.01%、綜合債務率40.57%，全市有兩個地區(qū)被列入風險提示地區(qū)，分別為：市本級，一般債務率179.12%、專項債務率49.03%、綜合債務率85.05%；某縣級市，一般債務率143.09%、專項債務率21.52%、綜合債務率59.87%。

債務率風險提示地區(qū)的出現(xiàn)意味著地區(qū)融資成本增加，加劇了債務融資的困難。

（三）系統(tǒng)外政府債務存在償債風險

債務限額內(nèi)的債務，該市可以通過規(guī)范債務收支制度來管控，但系統(tǒng)外債務即隱性政府性債務的出現(xiàn)增加了償債風險控制的不確定性。這體現(xiàn)在三個方面：一是原本不屬于本級政府的債務，為了保證社會穩(wěn)定，上級政府要求地方政府承擔，但地方政府無力償還，導致債務拖欠；二是有些項目單位依賴思想嚴重，加之制約機制不健全，貸款長期拖欠，導致政府背負償債責任；三是需要長期統(tǒng)籌安排的社?；穑壳叭匀恍枰炯壵I措資金。

（四）違規(guī)舉債出現(xiàn)“新變種”（隱性債務）

地方政府債務進行限額管理后，基礎(chǔ)設施與公共服務領(lǐng)域仍然存在大量資金缺口。地方政府融資平臺按財政部新規(guī)定不得以地方政府名義舉借債務后，PPP項目、投資基金與政府購買服務成為新型的公用事業(yè)與基礎(chǔ)設施的供給模式[ 5 ]。由于這些新型投融資模式實施時日短，相關(guān)管理辦法出臺滯后，容易出現(xiàn)為規(guī)避PPP財政可承受能力分析等審批過程而采取政府購買服務、投資基金等措施變相舉債，形成違規(guī)舉債的“新變種”。值得注意的是，這種隱性債務主要集中在中小城市及縣級政府。

四、中小城市地方政府性債務監(jiān)管與風險防范的對策與建議

通過對D市地方性政府債務的分析發(fā)現(xiàn)，中小城市在這方面仍存在較多的經(jīng)濟、金融風險，應該采取有效措施在發(fā)揮此類融資積極作用的同時及時避免和化解可能的債務風險。

（一）改變領(lǐng)導觀念，重視地方政府債務管控問題

政府主要領(lǐng)導要重視對本級政府性債務的管控問題，做到債務舉借、償還、存量全方位監(jiān)管。要責令財政、審計等部門定期對本級地方政府性債務進行審核監(jiān)督并及時反饋信息，對本級政府的債務規(guī)模、債務結(jié)構(gòu)以及債務償還壓力等問題做到心中有數(shù)。以此為基礎(chǔ)，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要和地方政府財力狀況，制定合理的新增債務舉借計劃和存量債務的償還計劃，使本級政府債務從舉借、使用到償還都置于政府集體領(lǐng)導的管控之中。

（二）完善地方政府債務配套制度

1.調(diào)整行政考核機制

目前，地方政府績效考核往往以GDP增長為主要考核指標，領(lǐng)導干部為了政績工程大量舉債建設，很大程度上助推了各級地方政府債務規(guī)模的擴張。因此，必須調(diào)整改革地方政府行政考核機制，弱化地方經(jīng)濟GDP的政績引領(lǐng)作用，增加民生事業(yè)、節(jié)能減排、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等方面的考核內(nèi)容，完善政績考核體系，使得地方政府和領(lǐng)導干部樹立起科學的發(fā)展觀和正確的政績觀。

2.強化違規(guī)、違法舉債的問責制度

為了保證地方政府性債務規(guī)模適度合理，有必要將地方政府性債務的規(guī)范管理問題納入地方領(lǐng)導干部業(yè)績考核的范圍。上級主管部門要加強對地方債務的監(jiān)管，強化執(zhí)法問責力度。對過度舉債、違法舉債的領(lǐng)導干部要追究其領(lǐng)導責任，依法查處，并且終身問責。要明確地方政府各自承擔的舉債責任，建立完善的地方政府舉債責任追究制度，市、區(qū)、縣各級政府要明確債務舉借、使用、償還的責任人，對違法違規(guī)舉債和提供擔保、違規(guī)管理使用債務資金、惡意逃廢債務責任及損失浪費債務資金、逃避債務監(jiān)督管理等行為，要嚴懲不貸，以警示他人。紀委監(jiān)察、財政、審計等專業(yè)監(jiān)管部門要認真履行工作職責，不斷加大對政府債務管理和舉債的監(jiān)管力度，確保地方政府債務舉借、使用、歸還各環(huán)節(jié)工作規(guī)范、安全、合理、有效。

（三）具體管控措施

1.清存量、控增量，減輕地方政府債務壓力

如何清理地方政府債務存量，各地政府財政狀況、債務規(guī)模不同，清理的方式方法也不盡相同。目前各地方政府普遍采用的清理模式包括以下幾種：一是債務跟隨資產(chǎn)走，通過清查債務的方式，挖掘存量債務對應的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過資產(chǎn)重組，化解部分債務存量。二是組建企業(yè)集團，通過政府以特許經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)入股的方式，吸引社會資本參與企業(yè)集團組建，以承擔部分存量債務的方式化解部分債務存量。三是在經(jīng)濟發(fā)展中優(yōu)先運用PPP項目建設模式，彌補財力不足。以上各種方法對減少地方政府債務余額、控制新增債務增長速度的確能起到一定的作用，但并不能從根本上解決地方政府債務余額過大、增長速度過快的問題。筆者認為，要想從根本上解決地方政府債務問題，最可靠的方法就是發(fā)展地方經(jīng)濟，增加地方政府財政收入，夯實地方政府財力。地方政府要根據(jù)本地區(qū)的實際情況，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，引導企業(yè)做大做強，提升競爭力，促進企業(yè)快速健康發(fā)展。大力推進優(yōu)質(zhì)稅源企業(yè)立體延伸、政策扶持、專項培訓等工作，增加地方政府的稅收收入，減輕地方政府的債務壓力。

2.對地方政府債務風險實行分級、分類管理

政府地方債務監(jiān)管部門要加強對地方債務風險的量化管理和分級管理措施研究，構(gòu)建科學有效的地方政府性債務風險量化分析評估模式，建立健全系統(tǒng)、完整的債務風險量化管理體系。地方政府債務監(jiān)管部門可以與高校或者其他研究機構(gòu)聯(lián)合，聘請相關(guān)專家學者對本級政府債務狀況和債務風險進行分類研究評估，分析不同債務類型的風險程度，把握總體債務的風險狀況[ 6-7 ]，積極探索建立完整的債務風險影響評估指標體系。在政府債務風險管理工作中要先分析不同層級政府的債務規(guī)模、構(gòu)成等狀況，進而對其債務風險進行評估和分級量化管理。債務風險分類管理也很重要：首先，可以按照舉債主體不同，分析政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、融資平臺公司等各類舉債主體的債務規(guī)模和債務風險情況，加強對債務主體單位的管理以降低政府債務風險。其次，按照地方政府債務的類型，可將地方性政府債務分為直接承擔償還責任的債務、承擔擔保責任的債務和承擔救助責任的債務。由于地方政府承擔的債務責任不同，對應的債務風險也不同，債務監(jiān)管部門應對不同類別的債務采取不同的監(jiān)管措施，通過分級分類分析評估，多角度判斷，全面重點地把握政府債務風險狀況。

3.強化對政府或有債務和隱性債務的動態(tài)跟蹤監(jiān)控

政府或有債務償還困難、隱性債務風險高是地方政府性債務的關(guān)鍵問題，如何加強對或有債務和隱性債務的管理，是防范和化解地方政府債務風險的重要舉措。目前，政府建設項目很大比例由融資平臺公司承擔，由此產(chǎn)生政府隱性債務和或有債務也在所難免。所以，政府有關(guān)部門要加強對平臺公司經(jīng)營活動的監(jiān)督管理，對平臺公司的各種舉債行為要實施動態(tài)跟蹤，定期開展債務狀況和數(shù)據(jù)分析，把握政府隱性債務與或有債務的規(guī)模和風險變化，及時實施預警和約束性管控。

4.建立完善的地方政府性債務信息披露制度

要建立完善的地方政府債務信息披露制度，增加地方政府債務的信息透明度，強化社會監(jiān)督。首先，地方政府債務監(jiān)管部門每年必須出具規(guī)范的本級政府債務統(tǒng)計報告，將本級政府債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金流向等重要內(nèi)容上報當?shù)卣Ｔ谀甓日畧蟾嬷斜仨殞⑸鲜龅胤秸畟鶆战y(tǒng)計資料如實向全市人民報告，接受人民的監(jiān)督。其次，擴大信息披露的對象。地方政府債務監(jiān)管部門的統(tǒng)計報告除了提交給政府主管領(lǐng)導外，還應該提交給上級政府主管部門，以便更好地發(fā)揮上級政府對下級政府債務風險的管控作用。在向上提交政府債務統(tǒng)計報告的同時還應該向同級人民代表大會等立法機關(guān)披露政府債務信息，以便協(xié)助立法機關(guān)針對地方政府債務現(xiàn)狀確定是否允許新發(fā)債務和制定合理的償債計劃。最后，要建立地方政府債務信息系統(tǒng)，要將地方政府舉債行為通過電子化、網(wǎng)絡化的新型監(jiān)管手段進行公開，為債權(quán)人了解地方政府償債能力提供平臺。

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