趙曉思

近年來，針對(duì)一大批存在問題的法規(guī)和司法解釋，人大備案審查頻頻“亮劍”，引起廣泛關(guān)注。2017年底，十二屆全國人大常委會(huì)法工委首次就備案審查工作向人大常委會(huì)作報(bào)告。報(bào)告向社會(huì)公布了備案審查制度的運(yùn)行情況，是“一項(xiàng)歷史性突破”。

多年來，浙江省人大常委會(huì)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作，保障憲法法律正確有效實(shí)施，維護(hù)憲法法律權(quán)威、尊嚴(yán)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

2018年初的省十三屆人大一次會(huì)議上，《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆備案審查工作情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）以參閱文件的形式印發(fā)給了出席會(huì)議的全體人大代表，向代表報(bào)告工作，接受代表監(jiān)督。

以參閱文件形式向人民代表大會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髟谡憬∪舜髿v史上尚屬首例，是備案審查工作的一大進(jìn)步。

備案審查制度是指行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋以及地方人大常委會(huì)作出的決議、決定，地方人民政府發(fā)布的決定、命令（紅頭文件）等出臺(tái)之后，須按照一定程序向法定機(jī)構(gòu)備案，由法定機(jī)構(gòu)主動(dòng)或根據(jù)有關(guān)建議要求對(duì)其進(jìn)行審查，包括是否違反上位法等。

黨的十九大報(bào)告在過去科學(xué)立法、民主立法要求的基礎(chǔ)上，提出“依法立法”，就是針對(duì)當(dāng)前立法工作特別是地方立法、政府立法工作中存在的違反上位法和立法法的情況，保障法律體系科學(xué)和諧統(tǒng)一、保障法治權(quán)威和尊嚴(yán)作出的新要求。

件件有辦理、有結(jié)果、有答復(fù)

2017年12月28日，省人大常委會(huì)法工委復(fù)函杭州市民黃剛，對(duì)其申請(qǐng)對(duì)《杭州市區(qū)國有土地上房屋登記辦法》第十四條進(jìn)行審查的結(jié)果給予答復(fù)。

“經(jīng)審查研究，《杭州市區(qū)國有土地上房屋登記辦法》第十四條的規(guī)定與《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》等法律、行政法規(guī)規(guī)定不一致，增加了房產(chǎn)登記條件及公民義務(wù)，于10月20日轉(zhuǎn)請(qǐng)杭州市人大常委會(huì)依法監(jiān)督處理。杭州市人民政府已經(jīng)于11月27日通過《杭州市人民政府關(guān)于廢止〈杭州市組織機(jī)構(gòu)代碼管理辦法〉等5件規(guī)章的決定》，廢止《杭州市區(qū)國有土地上房屋登記辦法》?！?/p>

而就在此前幾天，在省人大常委會(huì)法工委的協(xié)調(diào)下，杭州市民柴少駿、王鍵峰、林志軍因?yàn)槟ν熊嚨男旭倷?quán)力問題，與相關(guān)部門進(jìn)行了一次面對(duì)面交流討論。

2017年11月27日，柴少駿向省人大常委會(huì)提出“關(guān)于提請(qǐng)審查《浙江省高速公路運(yùn)行管理辦法》第二十四條第三款中‘禁止摩托車進(jìn)入高速公路的規(guī)定的有效性及其作為行政執(zhí)法、行政處罰依據(jù)的合法性，并予以撤銷的申請(qǐng)”。

11月30日，省人大常委會(huì)法工委致電柴少駿，告知審查申請(qǐng)已收到。之后一個(gè)月不到，省人大常委會(huì)法工委再次聯(lián)系柴少駿，商定于2017年12月21日在浙江省人大召開座談會(huì)，并請(qǐng)相關(guān)部門共同參加，就此問題進(jìn)行交流討論。

這讓柴少駿感到十分意外和欣喜：“因?yàn)橐粋€(gè)普通公民的一封建議信，浙江省最高權(quán)力機(jī)關(guān)要召開座談會(huì)。”

“座談會(huì)舉行了整整一個(gè)小時(shí)四十五分鐘！” 回憶起這次座談會(huì)，柴少駿記憶猶新，座談會(huì)上各方平等、平和地交流討論，所有人都暢所欲言，盡情發(fā)表各自觀點(diǎn)。他表示，感受到了省人大常委會(huì)認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，以及對(duì)百姓建議的重視。

建議不會(huì)石沉大海，“法工委對(duì)公民提出的審查建議都逐一進(jìn)行了審查研究，區(qū)別情況，審慎處理，做到了件件有辦理、有結(jié)果、有答復(fù)?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委有關(guān)同志表示。

“有件必備”“有備必審”“有錯(cuò)必糾”

“省十二屆人大以來（截至2017年12月31日），省人大常委會(huì)接收各個(gè)制定機(jī)關(guān)報(bào)送備案的規(guī)范性文件共616件，其中省政府規(guī)章44件，省政府及其辦公廳的規(guī)范性文件451件，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的決議、決定44件，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章77件?！备鶕?jù)報(bào)告，在接收備案工作中，省人大常委會(huì)法工委針對(duì)制定機(jī)關(guān)報(bào)備不及時(shí)等情況，加強(qiáng)對(duì)制定機(jī)關(guān)的工作督促，做好每年一次的備案文件目錄核對(duì)工作，督促制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)做好報(bào)送備案工作，基本做到了規(guī)范性文件“有件必備”。

加強(qiáng)備案審查工作，是完善憲法監(jiān)督制度、維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的重要抓手，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量具有重要的促進(jìn)作用。目前，省人大常委會(huì)法工委主要采取主動(dòng)審查、重點(diǎn)審查以及專項(xiàng)審查等方式開展審查研究工作。

“在全面審查的基礎(chǔ)上，法制工作委員會(huì)每年結(jié)合省人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃，抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、廣大人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題等，選擇6件左右的規(guī)范性文件進(jìn)行重點(diǎn)審查?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委的負(fù)責(zé)人介紹，除此之外，還注重探索專項(xiàng)審查新形式。比如，2017年上半年，根據(jù)所有設(shè)區(qū)的市政府都制定出臺(tái)了網(wǎng)約出租車管理細(xì)則的情況，省人大常委會(huì)法工委以其中一個(gè)市的規(guī)范性文件為樣本進(jìn)行了重點(diǎn)審查。對(duì)專項(xiàng)審查發(fā)現(xiàn)的不適當(dāng)問題，在督促有關(guān)設(shè)區(qū)的市依法糾正外，分別轉(zhuǎn)送省政府法制辦和各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)，起到很好的督促提醒作用。

省人大常委會(huì)法工委把所有省人大常委會(huì)接收備案的規(guī)范性文件，按照職責(zé)分工分送有關(guān)專門（工作）委員會(huì)進(jìn)行主動(dòng)審查，其中屬于政府規(guī)章的，法制工作委員會(huì)同步進(jìn)行主動(dòng)審查，做到了規(guī)范性文件“有備必審”。同時(shí)，對(duì)收到的4件公民提出的審查建議，都進(jìn)行了被動(dòng)審查。

2015年4月，省人大常委會(huì)法工委對(duì)《寧波市民用建筑節(jié)能管理辦法》進(jìn)行了主動(dòng)審查。

“經(jīng)審查研究，《辦法》第二十一條關(guān)于要求既有民用建筑所有人制定節(jié)能改造方案并進(jìn)行科學(xué)論證的規(guī)定，在沒有上位法依據(jù)的情況下，增加了既有民用建筑所有權(quán)人的義務(wù)，并且增加的義務(wù)缺乏可行性?！掇k法》第二十二條第二款規(guī)定……”2015年6月，省人大常委會(huì)法工委與省政府法制辦、省建設(shè)廳、寧波市政府法制辦進(jìn)行溝通，發(fā)出監(jiān)督函，要求省政府法制辦督促寧波市政府糾正，并報(bào)告處理結(jié)果。2016年1月，寧波市政府完成《辦法》修改糾正工作。

對(duì)于存在與法律法規(guī)相抵觸和其他不適當(dāng)情形的規(guī)范性文件，省人大常委會(huì)法工委督促糾正。據(jù)報(bào)告，省十二屆人大五年來，存在與法律法規(guī)相抵觸和其他不適當(dāng)情形的規(guī)范性文件共7件，其中2013年1件，2014年1件，2015年2件，2016年1件，2017年2件，基本做到了規(guī)范性文件“有錯(cuò)必糾”。

“這7件規(guī)范性文件，包括了省政府規(guī)章1件，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)決議、決定1件，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章5件，覆蓋了省人大常委會(huì)備案審查工作的三類監(jiān)督對(duì)象。”省人大常委會(huì)法工委的負(fù)責(zé)人表示，除了做到審查對(duì)象的全覆蓋，還突出監(jiān)督重點(diǎn)，重點(diǎn)審查規(guī)范性文件是否存在不符合中央、省委的重大決策和改革方向；沒有法定依據(jù)減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務(wù)；違法增設(shè)行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等問題。

“同時(shí)，為了增強(qiáng)監(jiān)督剛性，主要采取發(fā)出監(jiān)督函、明確糾正方式和糾正期限以及加強(qiáng)跟蹤督辦等方式?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

夯實(shí)基礎(chǔ) 勤修“內(nèi)功”

2016年底，全國人大備案審查信息平臺(tái)開通運(yùn)行，2017年1月1日以后新制定的地方性法規(guī)已經(jīng)逐件開展電子報(bào)送備案，這給備案審查工作帶來了極大的便利。

而浙江備案審查信息化工作則更早開展。

2014年，開發(fā)建成了集備案與審查工作于一體的規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)，進(jìn)行試運(yùn)行；2015年6月，正式在省本級(jí)部署應(yīng)用規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了省本級(jí)備案審查工作信息化；2016年，分上半年、下半年兩個(gè)階段，將規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)推廣設(shè)區(qū)的市和縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)使用并聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了全省備案審查工作信息化。

“不報(bào)、漏報(bào)、報(bào)備不及時(shí)；審查工作不細(xì)致、不深入，流于形式，是備案審查工作的通病。通過系統(tǒng)提供的注冊(cè)、授權(quán)功能，實(shí)現(xiàn)了每道工作環(huán)節(jié)、每個(gè)工作崗位的責(zé)任人員都定崗到人，落實(shí)了每一個(gè)工作崗位的工作責(zé)任?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委備案審查處工作人員表示。

系統(tǒng)運(yùn)行以來，提升了規(guī)范性文件報(bào)備率和及時(shí)率，省本級(jí)規(guī)范性文件的報(bào)備率達(dá)到百分之百，報(bào)備及時(shí)率接近百分之百，保障了“有件必備”目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)；較好地解決了各有關(guān)審查單位收而不審、審查不及時(shí)等問題，省本級(jí)規(guī)范性文件的審查率達(dá)到百分之百，審查及時(shí)率提高到80%以上，保障了規(guī)范性文件“有備必審”目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)；審查發(fā)現(xiàn)疑似存在不適當(dāng)問題的文件數(shù)量逐年上升，省本級(jí)從過去的每年1件左右，上升到了2015年的4件、2016年的6件；一些市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)紛紛實(shí)現(xiàn)了零的突破，保障了“有錯(cuò)必糾”目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

2016年12月，浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授章劍生等8名學(xué)者、專家，收到省人大常委會(huì)法工委的規(guī)范性文件備案審查專家組聘書，浙江首個(gè)規(guī)范性文件備案審查專家組正式成立。

“我省規(guī)范性文件比較規(guī)范，但是由于存在基數(shù)大、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、調(diào)整的社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜等情況，需進(jìn)一步增加審查力量，提升審查能力?！?省人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人表示，通過書面征求專家意見、召開專家論證會(huì)、委托專家專題論證、邀請(qǐng)專家參加備案審查工作會(huì)議等形式，組織專家參與備案審查工作，請(qǐng)他們出主意、提建議、獻(xiàn)良策，發(fā)揮好專家組的“智囊團(tuán)”作用，進(jìn)一步提高了備案審查工作的專業(yè)性、公正性、民主性、實(shí)效性。

與此同時(shí)，2013年9月常委會(huì)主任會(huì)議研究通過的《浙江省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序》，與省委辦公廳、省政府法制辦公室之間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，每年召開一次備案審查工作座談會(huì)，都促使我省備案審查制度和能力建設(shè)不斷完善。

加強(qiáng)備案審查，為推進(jìn)合憲性審查奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

2月8日，全國人大常委會(huì)正式向有關(guān)地方人大常委會(huì)發(fā)送“督辦函”，分別督促有關(guān)地方修改審計(jì)條例、計(jì)生條例，廢止地方著名商標(biāo)條例。

在“督辦函”中，全國人大常委會(huì)法工委要求有關(guān)地方盡快落實(shí)，已修改的要回復(fù)修改情況，尚未修改廢止的要明確工作計(jì)劃和時(shí)間安排，確保真正做到“有錯(cuò)必糾”。今年，全國人大常委會(huì)法工委將適時(shí)開展對(duì)上述有關(guān)工作進(jìn)展情況開展“回頭看”。

全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹表示，這是今年備案審查的第一項(xiàng)重點(diǎn)工作。發(fā)函督辦被作為違法文件糾正“一追到底”的一項(xiàng)措施，防止出現(xiàn)“你提你的，我做我的”，對(duì)審查研究意見不理不睬不辦的現(xiàn)象。

“如果在督辦函限期內(nèi)還不糾正的，后面還有實(shí)地督查、約談，或者由全國人大常委會(huì)動(dòng)用撤銷權(quán)，對(duì)違法文件進(jìn)行撤銷。”梁鷹說，而“糾正”，不僅僅要求清理違法法規(guī)和文件，還要對(duì)相關(guān)違法行為徹底叫停。

2017年12月，全國人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人在接受新華社采訪時(shí)表示，加強(qiáng)備案審查，健全備案審查制度，為推進(jìn)合憲性審查工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而此次發(fā)督辦函，則更加彰顯了備案審查長(zhǎng)出“牙齒”。據(jù)梁鷹透露，全國人大常委會(huì)已開始對(duì)推進(jìn)合憲性審查工作相關(guān)問題進(jìn)行研究。合憲性審查已“箭在弦上”。

在梁鷹看來，合憲性審查是憲法監(jiān)督的必然要求和必要方式，備案審查是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)。梁鷹表示，合憲性審查工作是對(duì)備案審查工作的進(jìn)一步加強(qiáng)和提升，開展合憲性審查工作，必須充分發(fā)揮備案審查制度的作用。

“要圍繞落實(shí)‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾這一要求，健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)形成互聯(lián)互通互動(dòng)的工作格局，實(shí)現(xiàn)所有規(guī)范性文件備案審查的全覆蓋。只有不斷提高備案審查機(jī)制的執(zhí)行力、約束力和實(shí)際效能，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，才能切實(shí)保證中央令行禁止，保證憲法法律實(shí)施，促進(jìn)提高行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件的制定水平?！绷胡棻硎?。

而在此新形勢(shì)下，省人大常委會(huì)法工委有關(guān)同志表示，將繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作?！耙灰罨瘋浒笇彶楣ぷ髦匾饬x的認(rèn)識(shí)；二要加強(qiáng)和改進(jìn)備案、審查、糾正工作；三要加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查制度與能力建設(shè)。”