王先柱 年崇文

(1. 安徽工業(yè)大學商學院 安徽 馬鞍山 243032； 2. 安徽工業(yè)大學安徽創(chuàng)新驅動發(fā)展研究院 安徽 馬鞍山 243032)

一、引言及綜述

住房公積金制度起始于20世紀90年代，當時作為住房制度改革的核心環(huán)節(jié)，有效地解決了房改缺錢的難題，為住房分配貨幣化提供了動力。在這一階段性的目標完成之后，住房公積金轉而著力于提升居民購建房能力，發(fā)放個人住房貸款。經(jīng)過二十余年的發(fā)展，住房公積金為促進住有所居作出了重大貢獻，有數(shù)據(jù)表明，截止2017年底，住房公積金繳存職工共有13737.22萬人，繳存總額達124845.12億元，超過一億繳存職工使用住房公積金解決了住房問題。通過圖1可以看出，住房公積金個人住房貸款利率與商業(yè)銀行個人住房貸款利率相比，始終維持接近2%的利差，這2%利差是制度的核心意義所在，體現(xiàn)了對居民住房消費的支持(高波，2017)[1]。近年來，伴隨著城市化率提升、人口老齡化加劇、金融市場沖擊加強等外部環(huán)境的變化，住房公積金制度的發(fā)展面臨更為深刻的挑戰(zhàn)，如何才能適應當前制度環(huán)境的變化，保證制度的發(fā)展方向與公眾的現(xiàn)實需求相匹配，其中最為關鍵之處在于重塑和調整制度定位，維護契約精神，發(fā)揚“人人為我、我為人人”的互助理念，這也是維持自身生命力的必然要求。

關于住房公積金制度當前出現(xiàn)的問題，學術界已有較為豐富的論述，集中表現(xiàn)在：擴面需求迫切(祝仲坤，2016；趙利梅，2014；李文靜，2013)[2][3][4]、公平性不足(詹鵬，2018；殷俊等，2014；李華等，2016)[5][6][7]、金融功能有待提升(王先柱，2015；吳志宇，2014)[8][9]以及治理體系運行不暢(曾筱清等，2006；蔣華福，2018)[10][11]等方面。針對出現(xiàn)這些問題的原因，顧澄龍(2015)運用市級面板數(shù)據(jù)，指出由于住房公積金對住房市場產(chǎn)生的影響，制度內外群體的福利差異將會擴大[12]；何代欣(2015)通過國內外政策性住房金融經(jīng)驗的對比，總結出當前制度亟待解決的問題包括公眾的信息知情權和收益享有權保障不力，管理體系的缺陷是導致上述問題出現(xiàn)的重要原因[13]；周京奎(2011)基于微觀數(shù)據(jù)的研究得出繳存的強制性和配貸機制的市場化引發(fā)公積金支持力度在不同特征群體之間出現(xiàn)分化[14]。綜上可知，現(xiàn)有文獻就住房公積金制度存在的問題論述較為全面，對問題產(chǎn)生原因的揭示也十分具體。然而，已有研究盡管發(fā)現(xiàn)了制度在某一方面存在的原因，卻缺乏對問題出現(xiàn)深層次原因的挖掘，側重于“個性化”的論述而非“共性化”的探討。

圖1 歷年住房公積金貸款利率和商業(yè)銀行貸款利率的比較(貸款時長：五年及以上)

因此，本文擬通過對制度發(fā)展歷程的回溯，探究制度設立初衷以及現(xiàn)實運行情況，發(fā)現(xiàn)制度演進的內在規(guī)律，進而通過對制度各個層面的分析，剖析制度問題出現(xiàn)的共性特征從而提出針對性的政策建議。文章的分析框架和結論有助于充實住房公積金制度研究并為下一步改革提供定位引導和政策支持。

二、住房公積金制度發(fā)展歷程

(一)創(chuàng)立推廣階段(1991—1998年)

建國之后到20世紀90年代初期，我國一直實行福利分房制度，在這種制度下城鎮(zhèn)居民的住房主要由其所在單位解決，且住房建設資金來源基本依靠財政撥款，財政負擔過重。而且住房條件跟所在單位性質、權力大小掛鉤，容易出現(xiàn)權力尋租情況；另外“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的住房分配制度嚴重打擊了住房投資的積極性，導致住房短缺情況加劇。

在這種情形下，1990年3月，上海市市政府借鑒新加坡經(jīng)驗，結合當前實際，頒布《上海市住房制度改革方案》，提出實現(xiàn)住房商品化的目標以及國家、個人、單位三方共同籌資解決住房問題的解決辦法，通過建立權威的決策、管理及監(jiān)督機構以及具體管理辦法，保障上述目標的實現(xiàn)，住房公積金制度初具雛形。隨后相繼頒布的《上海市公積金暫行辦法》、《上海市住房委員會章程》、《上海市公積金管理中心章程》等政策文件對公積金的定義、繳納群體、管理機構、管理職責、公積金用途等內容做了具體界定。

鑒于上海市的良好范例，1994年出臺的《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中提出在全國范圍內全面推行住房公積金制度，按照“個人存儲、單位資助、統(tǒng)一管理、專項使用”的原則交納住房公積金，各地區(qū)人民政府建立公積金管理機構負責公積金的歸集、使用、支付等相關工作。住房公積金制度在全國范圍內的實施，把住房建設主要由國家、單位負擔的體制變?yōu)閲?、單位和個人共同負擔，促進住房商品化及社會化，順應社會主義市場經(jīng)濟體制改革的歷史潮流。1996年《關于加強住房公積金管理的意見》的實施，規(guī)定“房委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監(jiān)督”的管理原則，明確公積金屬于公民個人財產(chǎn)，不納入財政預算外資金管理，并說明了資金用途、管理機構職責以及監(jiān)督方式。1997年，黨的十五大報告首次提到住房公積金，提出“建立城鎮(zhèn)住房公積金，加快改革住房制度”的指導思想，充分肯定了住房公積金制度的作用，推動了公積金制度的進一步發(fā)展完善。

經(jīng)過近八年時間的發(fā)展，住房公積金制度取得了重要進展：有數(shù)據(jù)表明，截止1998年底，全國231個地級以上城市均已初步建立住房公積金制度；1994—1998年歸集額逐年遞增，全國累計歸集額達到1231億元；各地在既有原則的基礎上通過地方立法，推進了制度規(guī)范化、電算化進程。但是現(xiàn)實中卻出現(xiàn)一些問題：由于不同地區(qū)繳存規(guī)定混亂，不繳和少繳現(xiàn)象時時發(fā)生；管理中心和管委會權責不清，嚴重影響其職能的發(fā)揮，導致住房公積金挪用、貪污的案件時有發(fā)生；監(jiān)督機構執(zhí)行力不足，難以對上述現(xiàn)象進行有效制約。種種現(xiàn)象的發(fā)生表明住房公積金制度想要進一步發(fā)展，必然需要出臺一套權威的、規(guī)范的全國性政策文件。

(二)制度確立階段

1999年3月17日，《住房公積金管理條例》(下稱《條例》)頒布實施，標志著住房公積金正式進入規(guī)范化的階段，以國務院令的形式頒布體現(xiàn)了該條例的法律性與權威性?！稐l例》對住房公積金管理機構及職責、繳存、提取和使用及監(jiān)督與懲罰辦法做出了詳細規(guī)定。

《條例》的出臺加強了對住房公積金的管理，保護了公積金繳存者的合法權益，對于促進城鎮(zhèn)住房建設以及提升居民住房消費也有重大作用。2002年《國務院關于修改<住房公積金管理條例》的決定》中進一步擴大了公積金的覆蓋范圍，細化了繳存與提取規(guī)定，規(guī)范了決策人員構成與決策方式以及管理機構以市為單位的屬地化設立方式。

從上述政策文件以及表1可以看出，住房公積金制度的變化可以歸納為：一、覆蓋面的拓寬：除了企事業(yè)單位之外，新市民也被納入制度覆蓋范圍；二、公平性的提升：通過對繳存比例和繳存基數(shù)的限制，緩解由于繳存的強制性和配貸的市場化而導致的不公平現(xiàn)象；三、管理的規(guī)范化：一套“議行監(jiān)”的管理體系已經(jīng)形成并且逐步成熟。這些變化廣度上可以體現(xiàn)為覆蓋面的拓展、提取條件的放寬；深度上體現(xiàn)為對住房消費功能的增強、住房保障性的加強、管理服務的規(guī)范化與效率的提升。制度的發(fā)展特征自始至終秉持著法律上的強制性、功能上的互助性、本質上的福利性以及使用上的專用性。其中，強制性是前提，互助性是基礎，福利性是靈魂，專用性是目的。這些特征共同構成了一套完整的住房公積金制度體系。

自《條例》頒布十多年來，住房公積金制度取得了長足發(fā)展，根據(jù)《住房公積金2015年年度報告》數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，住房公積金繳存額年均增長15.74%，提取額年均增長29.32%，個貸率由61.53%上升至80.8%，對促進職工個人住房消費作用不斷提升。然而在發(fā)展過程中，一些問題也逐步暴露出來：一、覆蓋面依然有限：盡管《指導意見》等政策文件允許有條件的地方新市民繳納住房公積金，然而由于新市民流動性較強、收入不穩(wěn)定等原因，落實起來困難重重；二、公平性不足：盡管有政策文件對使用公積金購買多套房進行限制，但低收入群體卻依然無法使用賬戶內的公積金，反而隨著時間推移遭受低存款利率的貶值風險，近年來高企的房價更是加深了他們的憂慮；三、金融功能缺失：“低存低貸、封閉運營”的公積金管理方式雖然資金的安全性有所保證，但各地面臨余缺現(xiàn)象不一，公積金閑置的地區(qū)由于投資渠道狹窄，保值增值的目標難以實現(xiàn)，而且閑置公積金投入廉租房建設與公積金歸個人所有相矛盾，且有轉移政府責任之嫌；反之，有些城市公積金較為緊張，面臨流動性風險，而融資手段的缺乏加大了風險發(fā)生的概率；四、管理體系僵化：管委會決策職能虛化、管理中心權責失衡、監(jiān)督部門權責不明確的問題始終存在。以上問題的發(fā)生對下一步改革提出了更高的要求。

表1 全國性的住房公積金政策發(fā)展脈絡

(續(xù)表)

數(shù)據(jù)來源：歷年國務院和住建部相關政策文件整理歸納。

(三)發(fā)展完善階段

2015年11月21日，國務院頒布的《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》面向社會公開征求意見發(fā)布備受矚目。此次《條例》的突破之處在于：一、提取條件的放寬：裝修、物業(yè)以及租房也可以提取公積金，而且在特定條件下也可以提取配偶公積金；二、覆蓋面的擴大：無雇工的工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員均可納入保障范圍；三：公平性的提升：“限高保低”，也就是對繳存基數(shù)以及繳存比例作出限制，縮小由于政策工具而導致再分配過程中出現(xiàn)的住房支付能力差距過大現(xiàn)象。

由表2可以看出，各地對住房公積金制度不斷進行著新的探索，實質上就是在全國性的政策框架約束范圍內根據(jù)本地區(qū)具體情況擴大公積金的使用范圍，提升公積金的住房消費功能。住房公積金金融功能開始得到重視，部分地區(qū)進行住房公積金貸款證券化的嘗試?？傮w來看，這一階段治理機制的水平和效率不斷提高，廣大居民尤其是中低收入者的基本住房需求問題得到關注，政策目標逐漸由“住者有其屋”向“住有所居”的轉變。

表2 各地住房公積金制度改革內容

(續(xù)表)

數(shù)據(jù)來源：各地住房公積金中心官方網(wǎng)站的政策文獻整理歸納。

由住房公積金制度的發(fā)展歷程可知，盡管在演進過程中作出了歷史性貢獻，促進了居民的住房消費，然而出現(xiàn)的種種問題卻制約了制度作用的進一步發(fā)揮，這些問題包括：一、哪些群體應當納入制度覆蓋范圍，是無差別地面向全部城鎮(zhèn)勞動者還是僅限于收入穩(wěn)定的企事業(yè)單位職工？二、住房公積金的核心功能是什么，是基于安全性和盈利性的考慮貸款給高收入群體還是體現(xiàn)制度的保障性，向中低收入者傾斜？三、公積金的金融功能應不應當發(fā)揮，如果資金投入到資本市場，那么風險應當由誰承擔？四、住房公積金的治理體系應當維持行政化運作還是向住房銀行轉變，如果轉變的話，如何才能設計可行的路徑來縮小二者之間技術、人員的差距？這些問題涉及到制度的根本，是發(fā)展過程中亟待解決的問題。就制度定位而言，一開始是為了發(fā)揮機制轉換作用，轉變弊端重重的福利分房制度為住房商品化，在這一目標完成之后，住房公積金重點支持住房消費，提升公眾購建房能力。在現(xiàn)階段，房地產(chǎn)市場的周期性波動頻繁，由于住房公積金對于住房市場的影響，因而常被作為政策調控的工具，這些調控政策的實施固然在一定程度上對房地產(chǎn)市場起到“穩(wěn)壓器”和“助推器”的作用，但也會改變公眾的預期，引發(fā)公眾對樓市的恐慌，進而對制度產(chǎn)生質疑。以上這些情形的出現(xiàn)說明制度設計欠缺頂層設計的考量，更多是“應激反射式”的政策安排，由此易導致運行中的錯位現(xiàn)象。鑒于此，住房公積金被公眾寄予了新的期待，那就是更為側重制度的保障性，在“普惠”的同時更加側重“特惠”(劉洪玉，2011)[15]，也就是加大對中低收入者的支持力度，更好地滿足公眾“住有所居”的強烈愿望。這一目標的實現(xiàn)要從覆蓋面、政策性功能、金融功能、管理體系四個方面著手，以期調整和重塑住房公積金制度定位。

三、住房公積金制度定位問題

(一)制度擴面問題

1994年頒布的《建立住房公積金制度暫行規(guī)定》中提到住房公積金的繳納群體為所有黨政機關、群眾團體、事業(yè)單位和企業(yè)的固定職工、勞動合同制職工以及三資企業(yè)中方員工。在2002年的《國務院關于修改<住房公積金管理條例>修訂》中把民辦非企業(yè)單位以及社會群體也納入了公積金覆蓋范圍。2005年建設部、人民銀行以及財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》開始試點進城務工人員、自由職業(yè)者以及個體工商戶都繳納公積金。

從總體來看，住房公積金的覆蓋范圍在一直擴大，基本實現(xiàn)了政策的全面覆蓋。然而，就各地實施情況來看，新市民擴面情況效果并不理想。首先，《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》并非強制性法律文件，“有條件的地方農(nóng)民工可以使用公積金”也沒有規(guī)定什么條件，因而政策具有較強的隨意性，很多地方并沒有把自由職業(yè)者以及農(nóng)民工納入公積金保障范圍；再次，由于農(nóng)民工及自由職業(yè)者的收入不穩(wěn)定以及流動性較強，其繳存標準的確定以及公積金異地繳存問題面臨現(xiàn)實困難；再次，部分企業(yè)由于繳納公積金會導致成本上升，競爭力下降情況，因而缺乏為新市民繳納公積金意愿，政府處于招商引資以及維護財政稅收的角度，對企業(yè)不繳納公積金的行為往往不予追究，這些都可能導致公積金實際覆蓋范圍并不理想；最后，農(nóng)民工自身的維權意識薄弱，對公積金的益處認知不夠，導致其繳存意愿不足。新市民與其他職業(yè)從業(yè)者一樣，同樣為城鎮(zhèn)建設作出了重要貢獻，同樣是住房需求非常迫切而憑自身收入難以滿足基本住房消費的群體，只有把它們納入住房公積金制度中來，才能體現(xiàn)憲法中“人人平等”的理念，實現(xiàn)機會公平。

(二)政策性功能問題

《住房公積金管理條例》中第三章第十六條規(guī)定，職工/單位住房公積金的月繳存額為職工/單位本人上一年度月平均工資乘以職工住房公積金繳存比例。從中可知，住房公積金帶有工資性，跟上年度工資掛鉤。由于不同居民收入不同，因而住房支付能力也存在差距。

高收入群體本身住房支付能力就比較強，即使沒有住房公積金也能滿足住房消費需求；而低收入群體由于收入較低，即使單位繳存了公積金也難以按照《住房公積金管理條例》要求提取公積金購房。另外，不同行業(yè)、不同地區(qū)之間繳存比例存在差異，也會影響住房公積金制度公平性。住房公積金制度作為具有政策性的收入再分配工具，應當向中低收入者傾斜以保證規(guī)則平等。如果住房公積金的作用是促進投資的話，應當重點關注中高收入群體，因為高收入群體資信狀況較好，有利于降低還款違約或者逾期風險以保證收益；而低收入群體因為收入有限，還款壓力較大。然而如果是保障基本消費的話理應從中低收入群體的利益考慮，優(yōu)先支持低收入群體解決住房問題。住宅具有消費和投資雙重屬性，當住宅僅用來滿足基本住房需求時，呈現(xiàn)消費品屬性，而當住宅出售或出租用來獲利時，住宅也就具有了投資功能。當公眾擁有自有住房滿足基本消費需求之后，由于住房公積金具有專用性，勢必想利用賬戶內的公積金余額繼續(xù)購買住宅，加上近年來房地產(chǎn)市場火爆，房價高企，更加會刺激購房欲望，如此以來房價會進一步上漲，同時拉大財富差距?！暗痛娴唾J”加上“低息和免稅”的住房公積金政策福利性非但沒有解決住房問題，反而會導致矛盾進一步激化，動搖政府的公信力。盡管政府出臺嚴厲的限購政策為多套房公積金貸款設置更強的限制條件以及開征住房類稅費，然而這些本身是政府對房地產(chǎn)市場的干預，具有短期效應，而且容易挫傷住房投資建設的積極性。

從上述分析可以看出，住房公積金制度的目的是保障基本的住房消費需求，而并非鼓勵投資，只是由于公積金的專用性以及住宅保值增值的特點激發(fā)了人們的投資欲望。近年來房價不斷上漲的走勢也印證了投資住房的確有利可圖，因此如何引導住房公積金回歸保障基本住房消費目標是制度頂層設計者值得思考的問題。

(三)金融功能問題

住房公積金，顧名思義是“公”家強制“公”眾集體繳存的資金的住房資“金”。從住房公積金誕生到現(xiàn)在無不體現(xiàn)濃厚的“公”的色彩，公積金從設立伊始政府為了籌集住房消費資金，提升城鎮(zhèn)居民的購房能力，實現(xiàn)由福利分房到市場化的轉變到十九大報告中提出“讓全體人民住有所居”的目標，住房公積金制度的改革之路無不貫徹著政府的思想。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，住房公積金制度已經(jīng)成為政府調節(jié)房地產(chǎn)市場的一柄利劍，起到“穩(wěn)定器”和“助推器”的作用。但與此同時，住房公積金也干預了房地產(chǎn)市場的運行，當房地產(chǎn)市場過熱的時候，政府可能調高住房公積金存貸款利率，抑制公眾的住房需求；反之，則刺激了公眾的購房欲望。盡管這種措施有利于維持住房市場的穩(wěn)定，但也一定程度上影響了剛需消費者購房目標的實現(xiàn)。

作為最主要的政策性金融工具，公積金應當發(fā)揮“金”的功能，保證流動性以及提高收益率。然而當前住房公積金以市為單位獨立運作、封閉管理，各城市之間公積金無法相互流通，貸款需求量大的城市與貸款需求量小的城市之間出現(xiàn)“一邊喊渴一邊沉睡”的情況，僅就安徽省和江西省為例，2016年安徽省和江西省住房公積金提取率分別為81.36%和59.2%，提取率相差20個以上的百分點。一方面，貸款需求量大的城市由于資金提取量大，資金池萎縮，面臨著信用危機，甚至不得不向商業(yè)銀行舉債渡過難關，而另一方面貸款需求量小的城市資金長期閑置，保值增值的目標難以實現(xiàn)。在《住房公積金管理條例》中，住房公積金投資渠道限制為三個：發(fā)放個人住房貸款、公積金銀行專戶存款和購買國債。根據(jù)《全國2016年住房公積金年度報道》的數(shù)據(jù)顯示，當年住房公積金的增值收益率僅為1.59%，僅比當年商業(yè)銀行一年期定期存款利率略高，在2016年全年通貨率為3.02%的情形下，實際上公積金資金池屬于縮水狀態(tài)，在一二線城市房價高企的背景下，住房公積金對購房的支持力度在減弱。因而，當前需要在發(fā)揮公積金“公”的特點的同時，逐步擴展“金”的功能，實現(xiàn)住房公積金保值增值的目標，加強對住房消費的支持力度，“公”的特點不能妨礙“金”功能的發(fā)揮，“金”功能的發(fā)揮不能違背“公”目標的實現(xiàn)，尋求兩者之間的平衡點。

(四)治理體系問題

《條例》中規(guī)定住房公積金的管理應遵循“住房公積金管委會(下稱“管委會”)決策、住房公積金管理中心(下稱“管理中心”)運作、銀行專戶儲蓄、財政監(jiān)督”的原則。這種看似“議行監(jiān)”兼?zhèn)涞淖》抗e金治理機制其實隱藏著許多問題：首先，管委會的決策地位被虛化，每年的例會很多只是例行公事，管委會的成員多由政府官員兼任，管委會成為其“一言堂”，公信力難以得到認可；其次，管理中心屬于獨立的事業(yè)單位，盡管具有權威性，有利于公積金制度的貫徹實施，但是管理機構并非金融機構，沒有應對風險的能力，一旦出現(xiàn)還款風險，需要繳存人來為其買單，出現(xiàn)權責不對等情況；管理中心由于《條例》相關條款的限制，投資渠道狹窄，難以實現(xiàn)保值增值的目標；另外，管理中心屬地化管理與管委會決策地位相沖突，一旦地方政府與管委會的命令相沖突，管理中心將處于十分尷尬的境地；最后，根據(jù)《條例》中規(guī)定，財政部、人民銀行以及住建部都承擔監(jiān)督責任，但是多方監(jiān)督責任主體難以落實，容易造成推諉情況。

四、重塑住房公積金制度定位的改革舉措

通過上述分析可知，制度定位出現(xiàn)的各種問題可以歸納為兩個方面：公平和效率。公平性是制度的核心和靈魂，也是制度存續(xù)的意義所在。一套公平的制度體系可以增進公眾對社會的認同，穩(wěn)定社會秩序，激發(fā)自身的潛力更好地為社會服務。反之，不公平制度體系將會造成既有社會資源差距的擴大，激化社會矛盾。而效率是制度作用發(fā)揮的保證，可以為制度功能的發(fā)揮注入動力。就住房公積金制度而言，其理想的作用首先應當是可以對不同群體的住房消費均有支持作用，更重要的是解決有住房需求然而憑借自身條件難以或者根本不可能滿足基本居住要求的群體；其次在依靠政府支持的同時也要盡量不給政府造成過多負擔，避免不必要的政府干預，維持自身獨立性；最后，在提升制度保障性同時減少對商業(yè)市場的沖擊。要實現(xiàn)上述目標需要從以下三個方面著手：

(一)住房公積金制度的核心應定位于擴大制度覆蓋面，重點保障中低收入群體利益

政府應制定強制性的政策文件，切實保障所有有城鎮(zhèn)住房需求的居民都被納入政策覆蓋范圍，針對進城務工人員流動性大、收入不穩(wěn)定的特點，完善異地繳存以及提取機制，監(jiān)督繳存單位落實繳存責任情況，加強同政府相關部門的合作力度，嚴厲懲處不繳或少繳住房公積金的行為。縱觀各國的政策性住房金融制度，其出發(fā)點無不是幫扶弱勢群體，解決其住房問題。遵循“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的原則，對供給端和需求端做加減法，高收入者可以享受公積金的免稅政策，降低購房成本，但要對使用范圍、程度做出限制，發(fā)揮公積金互助作用；在需求端針對中等收入群體，通過降低貸款利率以及首付比例、提高貸款額度等措施提升其住房支付能力、刺激住房消費；在供給端為低收入群體提供住房補貼、放寬租房提取條件以及為保障性住房提供資金等措施，加大住房支持力度。同時，對公積金貸款條件做相應限制，禁止發(fā)放第三套房公積金貸款，明確第二套房用于改善性需求的前提條件，并且對第一套以及第二套房的面積、價格做出限制性規(guī)定，公積金的繳存金額和繳存比例也要根據(jù)“限高保底”原則規(guī)范其合理范圍，提升制度的保障性，改善公平性，實現(xiàn)全體公積金繳存者“住有所居”政策定位。

(二)住房公積金制度的重點應定位于提升公積金金融功能，真正實現(xiàn)保值增值目標

作為我國最重要的政策性金融工具，住房公積金理應具有流動性和收益性，更好地發(fā)揮制度作用，在現(xiàn)今各市資金余缺不平衡、房價持續(xù)上漲以及資金池不斷萎縮的背景下，提升住房公積金金融功能的需求更為迫切。當前，應打破市域壁壘，建立國家級和省級資金統(tǒng)籌機構，根據(jù)各省、各市公積金提取情況，把公積金從提取率低的城市向提取率高的城市拆借，提高公積金使用效率。針對當前公積金投資渠道狹窄，投資收益微薄的情況，應當拓寬公積金投資范圍，通過發(fā)行債券的方式籌集資金，在股票、保險、基金市場多渠道投資做大資金池，緩解房價過快增長導致公積金對住房保障力度有限的矛盾，強化公積金住房保障功能。

在增值收益分配上，應改變無償向政府提供保障性住房資金損害繳存者利益的行為，轉變?yōu)橄蛘峁┑拖①J款支持保障性住房建設，同時向低收入者發(fā)放住房補貼，提升其住房消費能力，雙管齊下更好地實現(xiàn)制度目的。

(三)住房公積金制度未來發(fā)展應著力改進管理模式，最終向住宅政策性機構轉變

當前，住房公積金治理機制側重于“行政化”，重點在于資金的歸集以及安全性的保證，而保值增值和提高效率的要求卻被忽視，管委會作用虛化弱化、管理中心體制僵化以及監(jiān)督缺位現(xiàn)象導致屢屢出現(xiàn)的公積金被騙貸、挪用以及貪墨的事件給我們敲響了警鐘，提醒公積金治理機制的改革已刻不容緩。鑒于住房公積金強制性以及各地出現(xiàn)的開發(fā)商拒絕公積金購房的情況，表明政府的干預不可或缺，因而應采取循序漸進的方式不斷改進。在短期內，應當按照信息透明化、服務標準化、信息透明化的要求，改進公積金治理方式，建立省級和國家級住房公積金管理機構，統(tǒng)籌資金調度，提高資金使用效率，并對各市公積金管委會和管理中心直接管理，避免成為地方政府實現(xiàn)短期效益的工具。[16]在長期，應著力把住房公積金管理機構轉變?yōu)閲艺咝宰》裤y行，提升金融功能，通過公積金貸款證券化的方式籌措資金，在保證安全性和流動性的前提下，購買債券、股票等金融工具，提高收益率。在監(jiān)管體系上，明確以住建部對政策性功能以及人民銀行對金融功能的監(jiān)管方向，提升決策的透明度，鼓勵公眾參與到監(jiān)管過程中來。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《2017年住房公積金年度報告》和2016年3月，住建部副部長陸克華就“棚戶區(qū)改造和房地產(chǎn)工作”的講話。

②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部官網(wǎng)。

③1999年建設部副部長劉志峰在全國住房公積金管理工作會議上的工作報告。