單宇辰

2017年8月28日，十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議了《人民檢察院組織法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》），《修訂草案》第三條規(guī)定：“人民檢察院的任務(wù)是通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，保障人權(quán)，維護國家安全和社會秩序，依法監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，保障國家法律正確實施，維護社會公共利益，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威?！眻猿中姓V訟監(jiān)督和行政行為監(jiān)督并舉，構(gòu)建符合我國國情的行政檢察制度，更好維護司法公正、促進依法行政。依法監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)是檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的應(yīng)有之義，也是檢察機構(gòu)改革后更好發(fā)揮檢察機關(guān)職能的重要舉措。檢察監(jiān)督體系的提法在我國具有開創(chuàng)性意義，我國的行政檢察體系成為檢察監(jiān)督體系中的重要組成部分。因此，從理論上而言，有必要對于檢察權(quán)、法律監(jiān)督的憲法意義探析檢察機關(guān)成為我國行政異體問責主體的可行性，從而使人民檢察院行政法律監(jiān)督成為我國行政問責重要組成部分。

一、我國行政異體問責主體缺失的現(xiàn)狀

異體問責主體是指行政系統(tǒng)之外的問責主體。在我國現(xiàn)行體制中，主要包括權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)，即各級人大及其常委會、法院等。在西方國家，廣義的異體問責還包括新聞媒體和社會公眾。

以我國具有代表性的地方政府規(guī)章及地方規(guī)范性文件為例，絕大多數(shù)地方規(guī)范性文件將人大代表、司法機關(guān)提出的問責建議作為問責信息的來源，或?qū)⑷舜蟠砗退痉C關(guān)作為問責信息的提供主體，但都是規(guī)定人大代表或司法機關(guān)向問責決定機關(guān)提出問責建議，卻沒有明確人大和司法機關(guān)的行政問責權(quán)利。因此，從現(xiàn)行有效的制度文本上，就可以看出，異體問責在我國行政問責制度中處于薄弱地位。從現(xiàn)有的行政問責案例來看，通過對行政問責事件進行梳理，異體問責主體實施問責占比很低，且以司法機關(guān)問責追究民事責任、行政責任、刑事責任為主，不涉及人大主體實施問責。

由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，再加上各級政府及其組成部門的工作透明度不高，行政問責的主體僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，立法機關(guān)、司法機關(guān)等問責主體的作用未能得到充分發(fā)揮，異體問責相對比較薄弱。同時，問責機關(guān)與公民、組織的關(guān)系也需要進一步規(guī)范，只有這樣，才能將行政法制監(jiān)督主體的監(jiān)督活動與問責主體的問責活動結(jié)合起來，使其更加富有成效。

二、檢察機關(guān)成為我國行政異體問責主體的必要性

（一）對我國現(xiàn)行行政問責主體有效的補充

我國現(xiàn)行行政問責主體主要以同體問責為主導，即行政機關(guān)內(nèi)部的問責主體具體指行政系統(tǒng)內(nèi)部的上級機關(guān)、同級業(yè)務(wù)主管機關(guān)和專門機關(guān)。也可以概括為橫向問責主體、縱向問責主體個專門機關(guān)問責主體。由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，再加上各級政府及其組成部門的工作透明度不高，行政問責的主體僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，立法機關(guān)、司法機關(guān)等問責主體的作用未能得到充分發(fā)揮，異體問責相對比較薄弱。而缺乏行政異體問責有效的補充，便會出現(xiàn)實踐中出現(xiàn)的“重行政問責，輕法律問責；重內(nèi)部問責，輕外部問責；重執(zhí)行問責，輕決策問責；重事故問責，輕日常問責；重應(yīng)對問責，輕預防問責；重形式問責，輕結(jié)果問責?！蔽覈姓栘熤黧w單一問題成為影響問責效果的主要因素，必須在新的問責體系建設(shè)中予以完善，我們認為，檢察機關(guān)成為我國行政異體問責的主體是對于我國現(xiàn)行行政的行政問責主體的有效補充。

三、檢察機關(guān)成為行政異體問責的主體可能的進路

（一）制定全國性的行政問責法律

我國現(xiàn)有的關(guān)于行政問責方面的立法，在全國層面只有2009年頒布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，其余大多都是地方政府制定的規(guī)章，而地方規(guī)章在法律體系中的位階較為低。當出現(xiàn)與法律相抵觸的地方時，地方規(guī)章不應(yīng)適用，但是在實踐中真正失效的卻是法律。

關(guān)于問責的地方規(guī)章大多在制度設(shè)計上存在缺陷，即沒有對問責程序做明確的規(guī)定：如問責主體的回避、質(zhì)詢答復的時限、問責人員的組成、罷免通過的人數(shù)、問責客體申辯的程序、問責聽證程序、復議的程序等。程序上的缺失使得問責完全是在政府內(nèi)部被操作，這樣的問責很難說其公平、公正。

另外在發(fā)生重大事故后，有的相關(guān)責任人為了迫于壓力引咎辭職，也有的直接被上級免職，等過了風頭后，這些辭職或被免職的官員憑著自己在官場的“關(guān)系”又在另一個部門再次擔任要職。三鹿奶粉事件中原國家質(zhì)檢總局局長李長江在2008年9月引咎辭職；但是在2009年12月即任全國掃黃打非工作小組專職副組長。原國家食品藥品監(jiān)督監(jiān)管局食品安全協(xié)調(diào)司司長孫咸澤在2009年3月被記過；但在2012年9月開始以國家藥監(jiān)局副局長身份公開出席活動。原國家質(zhì)檢總局執(zhí)法督察司司長王步步在2009年3月被撤銷黨內(nèi)職務(wù)和撤職；但是在2014年4月作為國家質(zhì)檢總局計量司副司長出席會議。原石家莊市長、全國和河北省人大代表冀純堂，在2009年3月被免去市長職務(wù)和被取消全國、河北省人大代表資格；但在2011年10月開始以河北省工信廳副廳長身份參與工作。而吳顯國在2008年9月則被免去石家莊市委書記、常委、委員職務(wù)。而很快，在2011年11月列席河北黨代會。在2013年1月出任河北省委省政府農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長。這樣的事例不勝枚舉，因此需要制定一部《行政問責法》，將《行政問責法》上升到法律高度，具有更大的法律權(quán)威和問責效力，也為檢察機關(guān)成為行政異體問責的主體提供法律基礎(chǔ)。

我們認為，《行政問責法》應(yīng)該堅持“同體問責為主，異體問責為輔”思路，這樣的設(shè)計主要基于兩個層面的原因：其一、行政問責中通常涉及到許多專業(yè)性的問題的判斷，而異體問責的主體通常對于這些專業(yè)的問題相比于政府就顯得生疏，因此從專業(yè)性的角度思考，應(yīng)該堅持同體問責為主；其二、行政問責對于時效性的要求比較高，一旦出現(xiàn)符合問責條件的事由，政府主導的問責將更能滿足時效的需求。

（二）完成對于《人民檢察院組織法》的修改

現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》對于檢察院的職能規(guī)定主要有：（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。（二）對于直接受理的刑事案件，進行偵查。（三）對于公安機關(guān)偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。上述四項職權(quán)僅僅規(guī)定檢察機關(guān)在刑事訴訟中的四項職權(quán)，沒有涉及到民事、行政檢察方面的職權(quán)以及其他職權(quán)。我們認為，應(yīng)該在現(xiàn)行的《人民檢察院》規(guī)定的刑事法律監(jiān)督職權(quán)之外，再增加規(guī)定對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的監(jiān)督權(quán)。這些新增加的職權(quán)，體現(xiàn)了檢察機關(guān)對于行政機關(guān)的法律監(jiān)督，并且需要賦予人民檢察院在實行行政法律監(jiān)督相應(yīng)的配套措施，比如可以參照《行政訴訟法》司法建議的賦予，賦予檢察機關(guān)檢察建議，在行政行為實施后，如果情節(jié)輕微、危害較小的可以通過檢查建議的方式督促相關(guān)實施主體予以糾正。構(gòu)成職務(wù)犯罪的，檢察院應(yīng)當對行政機關(guān)相應(yīng)責任人追究刑事責任。

結(jié)語

隨著《監(jiān)察法》的出臺，監(jiān)察委員會制度的不斷完善，檢察院的職能必然會會受其影響。因此，檢察院應(yīng)該積極的在現(xiàn)行的憲政體制下尋找其準確定位，我們認為加強檢察機關(guān)對于行政機關(guān)及其工作人員的法律監(jiān)督不僅是檢察院積極履行我國《憲法》對于檢察機關(guān)的職能，同時也有利于彌補當前我國行政問責體制不完善的問題，從而促進法治國家、法治社會、法治政府一體建設(shè)。本文中，我們僅僅從檢察機關(guān)成為行政異體問責主體角度進行探析，對于檢察院作為行政異體問責制度建設(shè)無論從理論上還是實踐中探索都是極具挑戰(zhàn)性但又非常有意義的，需要我們進一步去探析。

（作者單位：南京大學法學院）