楊 楠

(北京戲曲藝術(shù)職業(yè)學(xué)院 藝術(shù)研究中心， 北京 100068)

社區(qū)作為社會基礎(chǔ)的運轉(zhuǎn)單元，能否改變傳統(tǒng)的管理模式，實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化建設(shè)，關(guān)系到每個社區(qū)居民的核心利益，也關(guān)系到我國現(xiàn)代化國家治理體系建設(shè)目標(biāo)的最終實現(xiàn)。社區(qū)文化治理是社區(qū)治理的重要手段和方法*楊楠:《美國社區(qū)文化治理及其經(jīng)驗借鑒》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第6期，第75-85頁。，它將文化放置于社區(qū)治理的大框架之中，以文化作為融合社區(qū)各領(lǐng)域、各主體間的黏合劑，與社區(qū)各公共事務(wù)如社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)公共安全、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)教育等領(lǐng)域相連，幫助建立各多元主體間的合作關(guān)系，最終實現(xiàn)全面的社區(qū)治理。在社區(qū)文化治理的概念下，社區(qū)財政制度需要解決社區(qū)配套經(jīng)費不足、使用效率低下、投資缺乏等問題，打破政府“事權(quán)-財權(quán)”的傳統(tǒng)投入模式，從籌資模式、撥付程序等方面按照財政分權(quán)模式適應(yīng)社區(qū)文化治理體系，重新構(gòu)建社區(qū)資助體系。美國作為社區(qū)自治程度較高的國家之一，其社區(qū)文化治理的資助體系對我國具有極強的參照性，可以為后發(fā)趕超的中國社區(qū)文化治理資助方案的形成，提供可借鑒的經(jīng)驗。

一、美國社區(qū)文化治理的資助模式

美國社區(qū)文化治理資助體系符合美國財政分權(quán)的原則，是一個由同級政府橫向分權(quán)，各級政府及市場(包括基金會、企業(yè)、個人及其他社區(qū)金融機構(gòu))縱向分權(quán)的產(chǎn)物*甘行瓊、湯鳳林：《美國財政分權(quán)的效率分析》，載《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2004年第5期，第91-95頁。，各部門之間相互影響、相互依存。雖然社區(qū)文化治理各資助主體所要達到的目的不同，但為社區(qū)提供支持，以文化藝術(shù)作為紐帶聯(lián)結(jié)各有效部分，帶領(lǐng)民眾共同解決社區(qū)問題，達到社會和諧的大目標(biāo)較為相同。美國的社區(qū)文化治理資助體系如圖1所示，主要分為政府資助、基金會投入、企業(yè)及個人資助、其他社區(qū)金融服務(wù)四個主要部分，而政府資助中又包括NEA資助、其他聯(lián)邦部門資助、州政府資助、地方政府資助?；饡耐度敕矫姘凑栈饡再|(zhì)的不同，分為大型基金會、社區(qū)基金會等。在這些資助中，基金會投入、企業(yè)和個人資助及其他金融服務(wù)機構(gòu)占主要組成部分，而政府資助主要起到政策的引導(dǎo)和示范帶頭作用。

圖1 美國社區(qū)文化治理資助體系圖

1.聯(lián)邦政府層面：NEA為主，其他政府部門輔助

從美國聯(lián)邦政府層級看，對社區(qū)文化治理的投入是以美國國家藝術(shù)基金為主，其他聯(lián)邦部門共同參與投資的模式。美國國家藝術(shù)基金(后文簡寫為NEA)是開展社區(qū)文化治理的主要政府部門，對社區(qū)文化治理的資金起到統(tǒng)籌分配、示范帶動的作用。NEA于1965年由議會批準(zhǔn)建立，是一個獨立于聯(lián)邦政府的機構(gòu)，對文化藝術(shù)領(lǐng)域的資助擁有主要財權(quán)，它的建立使美國政府的政策重心由注重科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)為支持文化藝術(shù)，將支持藝術(shù)作為美國“合法的政府職責(zé)[注]A.Buchwalter, Culture and democracy: Social and Ethical Issues in Public Support for the Arts and Humanities， Boulder, Colo: Westview, 1992, p.4.”。自20世紀(jì)90年代起，NEA的政策方向轉(zhuǎn)為大眾文化和精英文化的中和，開始引入公共治理理念，發(fā)展社區(qū)文化推動社區(qū)文化治理。 1990年，NEA提高了給予合作伙伴——州藝術(shù)機構(gòu)、藝術(shù)委員會的撥款比例，將更多的財權(quán)下放至地方，投入比例由原本的20%增加到27.5%，到1997年，比例更是上升到40%。另外7.5%的款項撥發(fā)給貧困落后的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，用于藝術(shù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。對于社區(qū)文化治理，NEA在其2014 -2018年戰(zhàn)略規(guī)劃中明確表示，要增強美國社區(qū)的發(fā)展，通過投資各種藝術(shù)項目以達到改善社區(qū)的生活質(zhì)量和生活環(huán)境的目的，強調(diào)改善社區(qū)為目的的資助項目，積極資助增強社區(qū)身份認同以及改善社區(qū)環(huán)境增強社區(qū)獨特性的活動[注]The National Endowment for the Arts.Art Works for America Strategic Plan, FY 2014-2018.Washington, DC: The National Endowment for the Arts, 2014.https://www.arts.gov/sites/default/files/NEAStrategicPlan2014-2018.pdf, 2017-02-22.。Miller和Yúdice(2002)指出，NEA在社區(qū)文化治理中的影響，并不簡單表現(xiàn)在為某一項目撥款那么簡單，而“NEA的1美元投入能得到來自合同、服務(wù)和工作機會方面20倍的回報”[注]T.Miller, G.Yúdice, Cultural policy, London: Sage Publications, 2002: 50.。也正是因此，NEA作為風(fēng)向標(biāo)，促使美國文化藝術(shù)在社區(qū)內(nèi)的投入逐年增加，吸引著越來越多的文化藝術(shù)機構(gòu)參與到社區(qū)文化治理中去。

作為財政分權(quán)的橫向模式，美國社區(qū)文化資助并不局限于文化部門，其他聯(lián)邦政府部門同樣也參與社區(qū)的文化治理。由于社區(qū)文化治理將文化與社區(qū)各公共事務(wù)相連，包括交通和基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)、教育、健康和保健等30多個領(lǐng)域[注]楊楠：《美國社區(qū)文化治理及其經(jīng)驗借鑒》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第6期，第75-85頁。，使得與之相關(guān)的美國農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部、美國國防部、地質(zhì)調(diào)查局、國家森林服務(wù)中心、國家公園服務(wù)中心等部門，以下?lián)軐ｍ椯Y金的方式參與社區(qū)的文化治理。比如由美國農(nóng)業(yè)部及住房和城市發(fā)展部共同發(fā)起的承諾區(qū)行動計劃(Promise Zones 4 Initiative), NEA從專業(yè)方面進行配合，為這些社區(qū)提供文化技術(shù)支持和政策引導(dǎo)，與文化政策制定者、藝術(shù)組織、藝術(shù)家一起，使用直接項目資金撥款，進行社區(qū)文化治理，以促進社區(qū)環(huán)境的改變。白宮國內(nèi)政策委員會及國內(nèi)事務(wù)辦公室、聯(lián)合住房和城市發(fā)展部、教育部、司法部、衛(wèi)生和人類服務(wù)部、財政部等一道，開展鄰里重塑計劃(Neighborhood Revitalization Initiative)，由白宮負責(zé)聯(lián)絡(luò)，對社區(qū)進行資助，并結(jié)合NEA對其提供文化藝術(shù)培訓(xùn)，使用文化藝術(shù)的手段進行社區(qū)的發(fā)展和重塑。

2.地方政府層面：分權(quán)自治，多種方式籌集資金

作為財政分權(quán)的重要表現(xiàn)，在NEA的領(lǐng)導(dǎo)下，55個美國州藝術(shù)委員會以及6個地區(qū)性藝術(shù)聯(lián)盟負責(zé)提供地方性的公共產(chǎn)品資源配置，對其轄區(qū)內(nèi)的文化藝術(shù)活動進行直接撥款。近5,000個地方藝術(shù)委員會(Local Arts Agencies/Councils)將州藝術(shù)委員會的資助與社區(qū)文化治理相連。從圖2中可以看出，美國地方政府在文化藝術(shù)中投入最大，其次是州藝術(shù)委員會，而聯(lián)邦政府NEA的投入最少。如圖3所示，2014年，州藝術(shù)委員會得到聯(lián)邦政府3，810萬美元的撥款，州政府為州藝術(shù)委員會撥款3.07億美元，而在地區(qū)層面，項目收到的實物支持達到3.5億美元，地區(qū)和私人捐贈高達27億美元。除了少數(shù)來自NEA的資金外，州藝術(shù)委員會的撥款有78.5%來自本州資金，這些資金來自一些特殊的藝術(shù)款項，比如征收特別稅費、藝術(shù)執(zhí)照以及部分博彩業(yè)經(jīng)費，還有來源于酒店住宿費和財產(chǎn)稅的支持，等等。由于地方藝術(shù)委員會的性質(zhì)可能是政府機構(gòu)或私人非營利性組織，所以在地方層面支持藝術(shù)的資金除了來源于聯(lián)邦政府、州藝術(shù)委員會外，還來自基金會捐贈、私人捐贈、會費等。這種政府投資模式與美國地方自治的傳統(tǒng)相關(guān)，地方政府為滿足其轄區(qū)內(nèi)各利益群體的共同需求，提供不同類型的公共服務(wù)。州、地方政府對藝術(shù)文化的投入更多是以公眾的共同利益為主，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)居民對文化藝術(shù)的需求增加時，地方政府對藝術(shù)的投入就會逐年增加。除了滿足公眾需求外，州、地區(qū)藝術(shù)委員會(機構(gòu))還意識到，這種資助可以更好地支持社區(qū)活動并確保所有的民眾都能夠準(zhǔn)確、合理地接受到藝術(shù)文化服務(wù)，并在決定投入時確保其透明性，使公民參與到裁定中去，以此種方式減少公眾參與公共文化的壁壘，對資源進行高效配置，滿足消費者對公共產(chǎn)品的需求。

圖2美國各級政府1995-2015年文化藝術(shù)撥款示意圖(根據(jù)Stubbs&Clapp,2015*楊楠：《美國社區(qū)文化治理及其經(jīng)驗借鑒》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第6期，第75-85。整理)

圖3 美國文化藝術(shù)投入情況圖(根據(jù)Stubbs & Clapp, 2015編譯*R.Stubbs, H.Clapp, Public Funding for the Arts: 2015 Update， “GIA Reader”, 2015, 26(3).http://www.giarts.org/article/public-funding-arts-2015-update.2017-02-04.) 通常情況下，聯(lián)邦政府的資金很難提供給較小的、偏遠的、貧窮的社區(qū)，而在分權(quán)模式下，州藝術(shù)委員會的資金大多提供給了只有較少預(yù)算的藝術(shù)類組織，而且提供給偏遠社區(qū)的資金比例遠遠超過居住在該區(qū)域的人口比例。如圖4所示，州藝術(shù)委員會在2015年投入3，650萬美金支持貧困地區(qū)，投入比例占到25%，而在該區(qū)域生活的人口比例只有17%，小城鎮(zhèn)及偏遠地區(qū)從大約5，500個項目基金中得到超過3，650萬美金的資金支持，可見較聯(lián)邦政府而言，地方政府的撥款效率更高、更為合理。

圖4 美國州藝術(shù)委員會在農(nóng)村地區(qū)投入的比例圖(根據(jù)Stubbs & Clapp, 2015整理[注] R.Stubbs, H.Clapp, Public Funding for the Arts: 2015 Update, GIA Reader, 2015, 26(3).http://www.giarts.org/article/public-funding-arts-2015-update.2017-02-04.)

美國政府的財政分權(quán)模式在向地方分權(quán)的過程中，地方政府擁有了極大的自主權(quán)。由于地方政府對基層社區(qū)的敏感性，使得政府資金下放到了原本難以到達的偏遠社區(qū)，并為社區(qū)中亟須解決的問題提供了充足的資金支持。為了更好地解決社區(qū)中存在的問題，社區(qū)文化治理各主體需要積極尋求除了政府財政撥款以外的資金，以填補政府無法解決的財政難題。在多種募集資金的方式中，最重要的資金投入來自第三部門。

3.第三部門投入：大型基金會、社區(qū)基金會解決政府資金問題

美國第三部門的支持在社區(qū)文化治理中的作用舉足輕重，大型基金會、社區(qū)基金會的介入解決了政府在公共服務(wù)提供中“政府失靈”“市場失靈”等問題，使得美國社區(qū)文化治理得到了廣泛的資金支持。截至2012年，美國共有86，192個基金會，總資產(chǎn)達到7，150億美元，共給予社會520億美元的資助[注]Foundation Center.Key Facts on U.S.Foundations, 2014.http://foundationcenter.org/gainknowledge/research/keyfacts2014/pdfs/Key_Facts_on_US_Foundations_2014.pdf.2017-02-11.。主要資助社區(qū)文化治理的美國大型基金會有福特基金會(Ford Foundation)、沃倫斯基金會(Wallance Foundation)、洛克菲勒基金會(Rockefeller Foundation)、多麗絲·杜克慈善基金(Doris Duke Charitable)、內(nèi)森·卡明思基金(Nathan Cummings Foundation)、薩德納基金會(Surdna Foundation)等等。在這些大型基金會中，以福特基金會對社區(qū)文化的資助最為直接。在社會民主、文化民主的感召下，福特基金會將挑戰(zhàn)社會不公作為其工作的主要目的。該基金會在20世紀(jì)90年代至2000年初的時間內(nèi)，其文化與創(chuàng)意項目(Creativity and Culture Program)成為推動美國社區(qū)文化治理的催化劑?；饡O(shè)立了一系列資金資助計劃，將自主社區(qū)文化治理作為基金投資的戰(zhàn)略方向。福特基金會還直接發(fā)起并建設(shè)與社區(qū)治理直接相關(guān)的金融中介機構(gòu)——地方行動支持公司(Local Initiatives Support Corporation，簡寫為LISC)。LISC作為社區(qū)治理的中介金融機構(gòu)，成為社區(qū)與政府之間合作的橋梁，將社區(qū)困境與政府撥款通過專項基金、貸款、股權(quán)投資等方式直接對接，以支持社區(qū)治理項目，改變社區(qū)整體風(fēng)貌。

雖然大型基金會對于社區(qū)文化治理方面的影響較大，但其投入文化藝術(shù)資金的比例較其他領(lǐng)域來說并不高，原因首先在于與教育、醫(yī)療、環(huán)保等社會議題相比，文化藝術(shù)所獲得的關(guān)注本身就相應(yīng)較小。其次，美國大型基金會在藝術(shù)方面大多資助更有影響力、大型的藝術(shù)項目。這些基金會相對來說較少關(guān)注基層社區(qū)文化治理的內(nèi)容。第三，社區(qū)文化治理項目通常需要較長時間的投入和關(guān)注，所產(chǎn)生的社會效應(yīng)也很難在短期內(nèi)體現(xiàn)，而大型基金會通常有自己的資助周期，并且傾向于投入到已經(jīng)資助過的項目中去，因此，面對層出不窮的社區(qū)文化治理項目，大型基金會通常很難觸及。為了填補大型基金會對社區(qū)文化治理投入的空白，一些小型的社區(qū)基金會應(yīng)運而生。

社區(qū)基金會起源于美國，1914年，銀行家弗雷德里克·高夫(Frederick Goff)于美國俄亥俄州克利夫蘭成立社區(qū)信托基金(Community Trust)，他把閑置的資金和人們對社區(qū)的慈善捐款作為永久性捐贈基金，組建基金委員會，以決定資金投資收益的去向[注]P.D.Hall, The Community Foundation in America, 1914-1987, Philanthropic Giving Studies in Varieties and Goals, 1989, pp.180-199.。這種新型的組織后來被人們稱為社區(qū)基金會(Community Foundation)。截至2014年，根據(jù)基金會管理中心(Foundation Center)的統(tǒng)計，美國共有789個社區(qū)基金會，在這一年中一共為社區(qū)提供約65億美元的資助。美國本土，每個州都有社區(qū)基金會，其中社區(qū)基金會最多的州為印第安納州(74個)，最少的為哥倫比亞特區(qū)、愛達荷州、新罕布什爾、羅德島及佛蒙特州，這些州各有一個社區(qū)基金會[注]Foundation Center.2014 Total Grantmaking Foundations: Community Foundation， 2016.http://data.foundationcenter.org/#/foundations/community/nationwide/total/list/2014.2017-03-03.。

美國的社區(qū)基金會是一個為投資者全面考慮，投資分配比例合理，既考慮社會效益，又注重經(jīng)濟效益的合理存在組織。它的引入對美國社區(qū)文化治理起到了不可或缺的作用，從一定程度上解決了社區(qū)本身建設(shè)資金不足的問題，激發(fā)了社區(qū)居民投資、建設(shè)社區(qū)的積極性，吸引居民踴躍參與到社區(qū)的各項工作中去。社區(qū)基金會的定義，可以歸納為一個，意在提高所屬地域范圍內(nèi)人們的生活質(zhì)量，不受其他組織、政府或捐贈者影響、控制，由能夠直接反映社區(qū)情況的居民負責(zé)管理，為滿足社區(qū)需求的非營利性組織提供資金支持，始終尋求當(dāng)?shù)鼐用窦捌渌菭I利性和營利性組織的捐贈，滿足捐贈者需求以實現(xiàn)其慈善目的，廣泛聯(lián)結(jié)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者和合作者共同開展社區(qū)項目，催化、傳播、合作并協(xié)助解決社區(qū)內(nèi)部急需解決的問題，有透明并詳細的政策條文指導(dǎo)工作，并告知社區(qū)內(nèi)大眾有關(guān)基金所有情況，屬于這樣一種性質(zhì)的公益組織[注]E.W.Sacks, “The Growth of Community Foundations Around the World,” An Examination of the Vitality of the Community Foundation Movement， New York: New York Council on Foundations, 2000.。

社區(qū)基金會投資的方向可以劃分為教育、社會服務(wù)、健康、藝術(shù)與文化、社區(qū)改善和發(fā)展、環(huán)境、區(qū)域問題、科技、慈善和志愿服務(wù)、國際事務(wù)、其他這十一個方向。按照資助比例排名，如圖5所示，位列前五位的分別為教育、社會服務(wù)、健康、藝術(shù)與文化、社區(qū)改善和發(fā)展。在社區(qū)文化治理中的作用，主要表現(xiàn)在：(1)為社區(qū)的文化治 理活動提供了重要的資金來源，并對社區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施進行投資和維護。(2)為捐贈人在項目投資上取得最大的經(jīng)濟、社會收益，并以此改善所有社區(qū)居民的生活質(zhì)量。(3)為社區(qū)內(nèi)非營利性組織的運作提供良好的平臺以供分享、交流學(xué)習(xí)，并提供專項資金或借貸等方式，幫助文化、藝術(shù)組織發(fā)展。(4)為社區(qū)內(nèi)的富人和中產(chǎn)階級提供回報其所在社區(qū)的機會，引導(dǎo)人們直接關(guān)注社區(qū)活動，將居民團結(jié)到一起，使社區(qū)內(nèi)的居民擁有自身的影響力，使得社區(qū)變得更有活力。(5)在改善參與、引導(dǎo)民眾力量來進行社區(qū)文化建設(shè)方面擁有潛移默化的影響作用。

圖5 2010年美國社區(qū)基金會各領(lǐng)域資助額所占比例圖(根據(jù)史蒂文·勞倫斯，2013[注] [美]史蒂文·勞倫斯：《代序：通過社區(qū)促進中國的繁榮——建立和支持社區(qū)基金會的好處》,北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013年，第3頁。整理)

4.個人、企業(yè)及其他金融服務(wù)機構(gòu)：多途徑、多類型地資助社區(qū)

美國社區(qū)文化治理資助體系除了包括政府、基金會的支持之外，也離不開眾多的美國民眾及各大企業(yè)和其他金融服務(wù)機構(gòu)的支持。根據(jù)Giving USA 2016年的報告顯示，全美的捐贈比例中，有71%的捐贈來自個人，而基金會、企業(yè)及遺產(chǎn)捐贈僅占剩下的29%[注]Giving USA.Giving USA 2016 Annual Report， http://www.givinginstitute.org/?page=GUSAAnnualReport.2017-02-01.。個人利益是促使人們捐贈的主要原因，個人利益既包括捐贈者個人的社會地位也包括其在經(jīng)濟上的回報，這很大程度上促進了社區(qū)居民對轄區(qū)內(nèi)非營利性組織的直接投入。1917年，美國在個稅改革時提出，凡是捐贈給符合501(C)(3)條款非營利性機構(gòu)的捐款，都將從捐贈者(含個人、企業(yè)與機構(gòu))的個人所得稅中予以抵扣。2011年，美國個人捐助者平均一人捐贈42美金用在藝術(shù)、文化和人文領(lǐng)域[注]National Endowment for the Arts.How the United States Funds the Arts， Washington, DC: National Endowment for the Arts, 2012:19.https://www.arts.gov/sites/default/files/how-the-us-funds-the-arts.pdf., 2017-01-10.，這些個人捐贈為美國社區(qū)文化的藝術(shù)組織、藝術(shù)家以及社區(qū)項目的發(fā)展提供了大量的資金支持。企業(yè)對社區(qū)文化藝術(shù)的資助與個人和基金會的資助一樣，受到公共政策的影響。自1936年開始，公司支持藝術(shù)文化領(lǐng)域可以獲得與個人同樣的稅收減免，公司受到的稅收優(yōu)惠幅度越大，就越傾向于向藝術(shù)領(lǐng)域進行資助。

除實物捐贈、金錢捐贈外，志愿者服務(wù)也是資助體系的一個組成部分。美國人在志愿服務(wù)上花費的時間成本可以間接轉(zhuǎn)換為對社區(qū)文化治理的資助。2011年，有超過130萬的志愿者貢獻出了6，500萬個小時的時間用在藝術(shù)和文化組織上，這些志愿者大多為高學(xué)歷、高智商的女性工作者，如果按每小時25美元的平均時薪來計算的話，他們每年總共為文化和藝術(shù)機構(gòu)做出了超過16億美元的貢獻*National Endowment for the Arts.How the United States Funds the Arts， Washington, DC: National Endowment for the Arts, 2012:19.https://www.arts.gov/sites/default/files/how-the-us-funds-the-arts.pdf., 2017-01-10.。美國聯(lián)邦政府的學(xué)習(xí)和服務(wù)計劃(Federal Government’s Learn and Service Program)、國家和社區(qū)服務(wù)公司(Corporation for National and Community Service, n.d.)以及一些學(xué)校都有相應(yīng)的項目，為參與社區(qū)志愿服務(wù)的學(xué)生提供相應(yīng)的獎勵，從小鼓勵和培養(yǎng)青少年參與治理、志愿服務(wù)社區(qū)的文化建設(shè)。

多種社區(qū)金融服務(wù)機構(gòu)也成為美國社區(qū)文化治理資助體系的重要組成部分。美國社區(qū)金融服務(wù)類型復(fù)雜，其中福特基金會組建的地方行動支持公司(LISC)就隸屬于非營利性社區(qū)發(fā)展 金融機構(gòu)[Non-profit Community Development Financial Institution]。社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)的宗旨被定義為服務(wù)社區(qū)治理。面對特定的市場，作為一個金融實體——提供社區(qū)開發(fā)治理服務(wù)支持的非政府實體，是由美國財政部(U.S.Department of the Treasury)社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)基金(Community Development Financial Institutions Fund)認定授權(quán)的金融組織，由社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)基金提供資金支持，主要服務(wù)于商業(yè)金融機構(gòu)無法惠及的人群及社區(qū)。社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)的建立受到1994年《里格爾-尼爾社區(qū)發(fā)展和管制改善法》(Riegle Community Development and Regulatory Improvement Act)的影響，該法案促進了社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)的形成，為此種社區(qū)金融機構(gòu)提供了資金支持，規(guī)范并監(jiān)管此類社區(qū)治理提供金融服務(wù)機構(gòu)的具體服務(wù)內(nèi)容。

現(xiàn)有社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)的類型主要有社區(qū)發(fā)展銀行、社區(qū)發(fā)展信用社、社區(qū)發(fā)展貸款基金、社區(qū)發(fā)展風(fēng)險投資基金以及小微企業(yè)貸款基金等。截至2016年，已得到美國財政部認定的社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)共有1，075家，其中社區(qū)銀行136家， 信用社287家，儲蓄控股公司86家，貸款基金551家，風(fēng)險投資基金15家[注]CDFI Fund.Community Development Financial Development Institutions Fund， 2015.https://www.cdfifund.gov/Documents/Final%20CDFI%20List%2001-31-2017.xlsx.2017-02-01.。社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)在社區(qū)治理建設(shè)中起到了重要的作用，它們?yōu)閭鹘y(tǒng)金融機構(gòu)難以觸及的社區(qū)人群服務(wù)，提供了社區(qū)治理所必需的資金和財務(wù)支持。社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)所提供的貸款通常成為人們購買首套住房或者開始從事社區(qū)商業(yè)活動以及社區(qū)發(fā)展公司建設(shè)廉租房，社區(qū)公共設(shè)施如藝術(shù)中心、公共活動空間的改善等等，并擴展和實施社區(qū)文化治理項目的資金來源。同時，社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)還成為在社區(qū)中人們財富積累的重要平臺，人們通過購買債券、參與股權(quán)投資等方式進行對社區(qū)的投資，促進居民對社區(qū)的直接參與。

二、美國社區(qū)治理資金體系對我國的啟示

我國的國情和社會發(fā)展在社區(qū)文化治理過程中，社區(qū)普遍存在二元屬性及雙重事權(quán)結(jié)構(gòu)[注]雙重事權(quán)包括“制度型事權(quán)”和“自治性事權(quán)”，其中“制度型事權(quán)”主要指政府出于解決社會問題而推動的自上而下的具體事務(wù)，具有極強的行政意味。“自治性事權(quán)”指政府在社區(qū)管理活動中逐漸淡出，交由社區(qū)其他主體進行管理的事務(wù)。詳情請見蔣經(jīng)法、羅青林：《社區(qū)財政制度的重構(gòu):背景、原則與設(shè)想》，載《當(dāng)代財經(jīng)》，2012年第8期，第24-33頁。：一方面，離不開政府在政策與資金方面的支持和引導(dǎo)。政府仍然是社區(qū)發(fā)展、社區(qū)治理的重要力量之一。因此，政府在社區(qū)多元主體中依舊有存在的必要性，存在著“制度型事權(quán)”，資金需要自上而下單向撥款。另一方面，社區(qū)自組織、社區(qū)居民進行社區(qū)自治是我國社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)方向和必然趨勢，此種“自治性事權(quán)”需要靈活利用民間資本進行社區(qū)文化治理，這成為需要思考的問題。我國在進行社區(qū)治理改革的過程中，可以借鑒美國社區(qū)文化治理資助體系的經(jīng)驗，在社區(qū)中將政府“制度型事權(quán)”的財權(quán)進行分權(quán)處理，在社區(qū)“自治性事權(quán)”的處理過程中，則配以社區(qū)基金會、社區(qū)金融服務(wù)機構(gòu)等手段和方法進行資金的配置。

1.政府資金投入模式——分權(quán)、少層級、多部門投入

目前，我國社區(qū)治理的資金投入模式，無論是面對政府的“制度型事權(quán)”還是社區(qū)文化治理中的“自治性事權(quán)”，資金均采取了自上而下單向撥款的模式。這種投入模式的弊端在于造成了資源配置的浪費，資金無法直接進入社區(qū)，解決基層資金短缺的難題。二是造成資源分配的不均勻。偏遠社區(qū)的意見無法得到中央的有效支持，這些地區(qū)難以得到配套的資金資助。

與我國自上而下的政府撥款形式不同，美國與社區(qū)文化治理相關(guān)的資金投入中，采取財政分權(quán)的模式，將與社區(qū)相關(guān)事務(wù)的事權(quán)財權(quán)交由地方政府管理，各級政府所提供的社區(qū)文化治理資金普遍采用基金制，資金申請主體可以是任何一級的社會團體組織，即便是聯(lián)邦政府提供的資金，也并不局限于州政府或州藝術(shù)委員會的申請，任何地方社區(qū)藝術(shù)團體、藝術(shù)家個人都可以進行申請。只要是申請計劃詳細、項目內(nèi)容豐富、有意義，評估反饋得當(dāng)?shù)捻椖慷伎梢栽趯＜椅瘑T會評審之后得到相應(yīng)的資金支持，這種模式使得資金的使用更為有效。在社區(qū)治理過程中，各政府部門間需要以文化為中軸，進行合作共生。美國社區(qū)文化治理中除NEA、美國藝術(shù)聯(lián)合會、國家藝術(shù)委員會聯(lián)合會文化藝術(shù)部門以外，教育部、住房和城市發(fā)展部、農(nóng)業(yè)部、國防部、地調(diào)局、森林服務(wù)中心、國家公園、國家圖書館也積極與文化藝術(shù)部門合作，進行相應(yīng)撥款，促進本領(lǐng)域參與社區(qū)文化的治理，以實現(xiàn)本部門服務(wù)宗旨在社區(qū)的具體體現(xiàn)。

結(jié)合美國的經(jīng)驗，我國需要借鑒美國財政分權(quán)的模式，在橫向上由多部門共同參與進行社區(qū)文化治理。文化部門、教育部門、住房保障部門、醫(yī)療部門等共同增加對社區(qū)的投入，認識到在社區(qū)開展文化治理工作的重要性。其次，采取政府的扁平化管理模式，壓縮財政投入管理層級，削減資金下放的管理層次。想要全面地改變自上而下?lián)芸畹膶蛹壷瀑Y金投入模式需要時間和經(jīng)驗的積累。在改革的過程中，可以嘗試在資金下放時，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)這一管理層級，使資金的投入由原本的“中央-省-市-區(qū)(縣)-街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))-社區(qū)”模式，變?yōu)橛蓞^(qū)(縣)直接向社區(qū)進行撥款，使社區(qū)文化治理經(jīng)費得到充分的保障。第三，在縱向上由中央向地方放權(quán)，各級政府均在社區(qū)治理項目上采取基金制、項目制，鼓勵社區(qū)文化治理的實施主體，積極申報各層級政府提供的資金。

2.大力發(fā)展社區(qū)基金會及其他多種社區(qū)金融服務(wù)

在處理與“自治性事權(quán)”相關(guān)的資金投入問題時，單靠政府的資金申請是無法滿足社區(qū)多種需求的。而美國社區(qū)文化治理中的社區(qū)基金會，可以較好地解決“自治性事權(quán)”面臨的經(jīng)費問題。社區(qū)基金會是公民參與治理的方式之一，居民為了得到社會效益和經(jīng)濟效益，向基金會進行捐贈，由基金會代為管理和整合相應(yīng)資金和實物捐贈，向社區(qū)中有需要的組織、群體和個人提供資金和實物支持。社區(qū)基金會的存在解決了“政府失靈”的困境，將有效解決由上至下政府撥款難以觸及的基層文化治理主體的資金問題。社區(qū)基金會由轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民、社會進行捐贈，成為社區(qū)文化治理關(guān)鍵主體的中介機構(gòu)、代議者和社區(qū)領(lǐng)袖。由于所代表的利益相關(guān)者眾多，社區(qū)基金會在社區(qū)相關(guān)項目資助的選擇上更為謹慎，并代表大多數(shù)捐贈者的利益。當(dāng)社區(qū)基金會的可信度逐步建立并達到一定程度后，它自然而然會成為社區(qū)居民“推舉”出來的社區(qū)領(lǐng)袖，在社區(qū)治理問題上代表大多數(shù)居民的利益進行發(fā)言。社區(qū)居民對基金會進行捐贈后，也會更加關(guān)注基金會所服務(wù)的項目，監(jiān)管并督促基金會更好地解決社區(qū)內(nèi)存在的問題，宣傳并號召其他社區(qū)成員進行捐贈。通過社區(qū)基金會，可以解決居民對社區(qū)關(guān)注度不高、力量不夠難以組織、參與度較低等問題，實現(xiàn)社區(qū)治理主體多元化的目標(biāo)。

與美國社區(qū)基金會相比，雖然我國已有社區(qū)基金會的存在，但普遍存在一些問題。首先，社區(qū)基金會的法律政策保障不力?！痘饡芾項l例》要求非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣且原始基金必須為到賬貨幣資金。對于社區(qū)基金會而言，除非尋求轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)捐贈，單靠社區(qū)居民的捐贈很難達到這個原始基金的門檻。而美國的社區(qū)基金會并沒有最低的門檻限制，而是更多地關(guān)注于社區(qū)基金會資金的監(jiān)管。其次，社區(qū)基金會影響力不夠，這與我國稅收優(yōu)惠法律規(guī)定散見于各類法律法規(guī)，未形成完整的體系、稅收優(yōu)惠資格認定標(biāo)準(zhǔn)及程序設(shè)計不完善等因素相關(guān)[注]尹夢琦：《社區(qū)基金會稅收優(yōu)惠制度研究》，載《商》，2015年第37期，第219-228頁。。美國有明確的稅法減免捐贈者的個人所得稅、企業(yè)所得稅等，直接促進居民向社區(qū)基金會進行投資。第三，社區(qū)基金會管理制度未能完全體現(xiàn)所在社區(qū)的居民意志，理事會的人員配備須代表廣大社區(qū)的居民。我國現(xiàn)在的社區(qū)基金會大多為街道發(fā)起所成立。街道作為行政部門參與社區(qū)基金會的管理工作，無法擺脫行政化的思維模式，也因此造成社區(qū)基金會理事會人員的配比無法代表和體現(xiàn)所有社區(qū)居民的意志，使得居民對社區(qū)基金會的參與熱情不高。而美國社區(qū)基金會的董事會來自該社區(qū)的各個區(qū)域，在基金會條例中對董事會成員背景的多元化有著明確的要求，使董事會成員能夠較為全面地代表當(dāng)?shù)鼐用?。第四，社區(qū)基金會基金投入模式單一，無法滿足多元化投資的需求。目前，我國大多數(shù)社區(qū)基金會捐贈為一次性資金，實物捐贈、定向基金、主題基金及以捐贈人命名基金的基金形式較少，無法吸引捐贈者的興趣。而美國社區(qū)基金會既有以捐贈人命名的基金，也包括像文化藝術(shù)基金、學(xué)校教育基金等定向基金，吸引捐贈者捐贈以幫助社區(qū)發(fā)展。

除了發(fā)展社區(qū)基金會以外，在進行社區(qū)文化治理“自治型事權(quán)”的投入過程中，也應(yīng)積極探索多種社區(qū)金融服務(wù)。美國社區(qū)金融服務(wù)的多樣性也為社區(qū)文化治理提供了充足的資金支持，社區(qū)銀行、社區(qū)信用社、儲蓄控股公司、貸款基金、風(fēng)險投資基金等社區(qū)金融機構(gòu)為社區(qū)內(nèi)居民、第三方組織、小型企業(yè)提供了大量的貸款支持，解決了社區(qū)文化治理中資金短缺的問題?，F(xiàn)階段，我國發(fā)展社區(qū)金融服務(wù)機構(gòu)需要金融主管及民政等部門的共同協(xié)商，從立法、監(jiān)管、設(shè)計等方面逐步健全。因此，合理借鑒美國社區(qū)文化治理資助體系的精髓，將對我國社區(qū)文化資助制度設(shè)計提供更為先進的范式，從而推動我國社區(qū)的全面治理，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化治理的最終目標(biāo)。