張 瑾

[內(nèi)容提要] 非洲水資源時(shí)空地分布不均且變化大，長(zhǎng)期制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的發(fā)展。非洲現(xiàn)有的水利基礎(chǔ)設(shè)施和水處理水平低，落后于其城市化進(jìn)程，且水利水電開(kāi)發(fā)不足。非洲各國(guó)曾希望通過(guò)立法形式治理水資源，但收效甚微，不得不倚重國(guó)際社會(huì)所倡導(dǎo)的水治理理念和實(shí)踐模式，在國(guó)際、洲際、國(guó)家等多層面探索水治理的有效路徑。展望未來(lái)，非洲相關(guān)國(guó)家或可加強(qiáng)流域協(xié)調(diào)治理，在尊重文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上發(fā)揮國(guó)家主體性，并借力中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的幫助，尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面協(xié)調(diào)的綜合水治理、最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

水是一切生產(chǎn)生活的根本要素，水和糧食、能源之間有著不可分割的天然聯(lián)系。水資源包括大氣水、地表水和地下水等，按水質(zhì)可劃分為淡水和咸水。全球可用淡水資源總量約200萬(wàn)億立方米，僅占全球淡水資源總量的0.57%，近年來(lái)還在持續(xù)衰竭。[注]國(guó)家水利部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心編著：《跨界水合作與發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第30頁(yè)。非洲是發(fā)展中國(guó)家最集中的大陸，是世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最低的一個(gè)洲。本文所討論的非洲水資源主要指可直接利用的河川徑流、湖泊水等淡水資源。非洲的水資源比較豐富，但地理分布不均且開(kāi)發(fā)不足，使其有效和永續(xù)利用遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是當(dāng)前城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

一、非洲水資源與非洲水問(wèn)題

非洲水資源面臨自然、社會(huì)和發(fā)展等方面的諸多問(wèn)題，無(wú)法得到有效利用。

(一)時(shí)空地分布不均。非洲大陸水資源的地理分布極不均勻，不同區(qū)域的人口水資源承載力存在著較大差異。非洲的外流區(qū)域約占全洲面積的68.2%，內(nèi)流水系及無(wú)流區(qū)約占全洲總面積的31.8%，70%以上的水資源集中在中部和西部非洲，擁有大量人口的北部非洲和蘇丹-薩赫勒地區(qū)水資源儲(chǔ)量只占總量的5.5%。[注]“非洲概況”， http://eco.ibcas.ac.cn/cn/cern/international/fz-ZJFZ.html. (上網(wǎng)日期：2018年5月6日)在人口稠密但水資源儲(chǔ)量稀少的區(qū)域，人口主要依靠地下水進(jìn)行水源補(bǔ)給。非洲地下水資源總量?jī)H占其可更新水資源總量的15%，卻需要為約75%的非洲人口供應(yīng)大部分的飲用水，因此在這些區(qū)域至少有13%人口受制于干旱。[注]Christopher W. Tatlock,“Water Stress in Sub-Saharan Africa,” https://www.cfr.org/backgrounder/water-stress-sub-saharan-africa.(上網(wǎng)日期：2018年8月2日)

降雨決定了非洲人的生活[注]Collins, R.O., Burns, J.M.,A History of Sub-Saharan Africa, Second Edition, Cambridge University Press. 2014, p.160.，但其時(shí)間、頻次和量度等通常都不可預(yù)知。在依靠降雨獲得大量水資源的非洲東部、南部、薩赫勒地區(qū)，近年來(lái)的降雨量正在減少，而水資源豐富、人口較少的中部非洲近年來(lái)的降雨量卻在增多，這導(dǎo)致不同區(qū)域要面對(duì)的水問(wèn)題大不相同。[注]WHO Library Cataloguing-in-Publication Data，Progress on Sanitation and Drinking Water, 2015 update and MDG assessment, NLM classification: WA 670, p.13.過(guò)去30年，莫桑比克、安哥拉東南部、贊比亞西部、突尼斯、阿爾及利亞、尼羅河流域以及整個(gè)薩赫勒地區(qū)，因降雨減少變得更加干旱。自2016年開(kāi)始，南部非洲持續(xù)干旱少雨，農(nóng)作物產(chǎn)量大幅下降，1400萬(wàn)人受到饑荒威脅。2018年2月27日，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織“全球信息和預(yù)警系統(tǒng)”(Global Information and Early Warning System)發(fā)表警報(bào)，預(yù)計(jì)降雨不足和高溫天氣導(dǎo)致非洲南部地區(qū)水資源緊張，對(duì)作物生長(zhǎng)產(chǎn)生不利影響，并可能加劇害蟲(chóng)秋黏蟲(chóng)的蔓延。[注]聯(lián)合國(guó)新聞：“干旱天氣和高溫或?qū)p少非洲南部地區(qū)作物收成”，https://news.un.org/zh/story/2018/02/1003222. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)而在此之前的12日，南非政府已經(jīng)宣布干旱為“國(guó)家災(zāi)害”，在水庫(kù)容量相當(dāng)于平時(shí)20%的情況下，限制開(kāi)普敦家庭用水和農(nóng)業(yè)、商業(yè)用水，并號(hào)召全民節(jié)水，以此應(yīng)對(duì)持續(xù)3年的干旱。[注]Evan Lubofsky,“A Massive Freshwater Reservoir at the Bottom of the Ocean could Solve Cape Town’s Drought — but it’s Going Untapped,”https://www.theverge.com/2018/2/15/17012678/cape-town-drought-water-solution. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)然而，對(duì)東、西部非洲而言，連續(xù)降雨卻往往引發(fā)洪澇災(zāi)害致使大規(guī)模人員傷亡或流離失所。僅在2017年，就有數(shù)百人在降雨導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害中喪生。[注]VOA News, “East Africa Flood Deaths Surpass 400,”https://www.voanews.com/a/east-africa-flood-deaths-surpass-400/4408278.html. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)

非洲大多數(shù)河流的徑流量季節(jié)性變化很大：奧卡萬(wàn)戈河被譽(yù)為“永遠(yuǎn)找不到海洋的河”，每年一二月的豐水期，洪水泛濫，形成世界最大的內(nèi)陸沼澤三角洲——奧卡萬(wàn)戈三角洲；若非如此，這里將會(huì)是一片廣闊而干燥的卡拉哈里熱帶草原。世界最長(zhǎng)的河流尼羅河雨季洪水泛溢，下游造成肥沃的三角洲；旱季支流斷流，尤其是自1970年阿斯旺大壩建成之后，旱季甚至?xí)霈F(xiàn)海水倒灌問(wèn)題。

(二)水治理滯后于城市化進(jìn)程。作為發(fā)展中國(guó)家最集中的大陸，非洲是世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最低的一個(gè)洲，其水資源的供水率、利用率和水治理能力極其低下。非洲大陸只有38%的水資源用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和日常生活，可耕地中只有5%左右得到灌溉，[注]根據(jù)IWMI/AU/NEPAD/USAID等的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，灌溉一般在3%～7%之間。參見(jiàn)Ian Kunwenda, Barbara van Koppen, Mampiti Matete and Luxon Nhamo, “Trends and Outlook: Agricultural Water Management in Southern Africa,” Technical Report, October 2015;Matt McGrath, “Huge Water Resource Exists under Africa,” https://www.bbc.com/news/science-environment-17775211. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)只有44%的城市人口和24%的農(nóng)村人口擁有足夠的水處理設(shè)施。更嚴(yán)重的是，非洲總體水供應(yīng)量呈下降之勢(shì)，人均可用水資源量遠(yuǎn)低于全球平均水平且不斷下降。[注]The Water Project, “Water and Hunger, Improving Sustainability in Rural Africa,” https://thewaterproject.org/why-water/hunger. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)非洲各國(guó)用水供需矛盾日益突出，人民生活水平的提高和消費(fèi)方式的改變，造成用水量大增；農(nóng)業(yè)、采礦和工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性需求，更致使水質(zhì)惡化。因此，非洲水資源的總體形勢(shì)每況愈下。20世紀(jì)80年代，在聯(lián)合國(guó)“國(guó)際飲用水供應(yīng)與衛(wèi)生十年”(International Drinking Water Supply and Sanitation Decade：1981-90)的倡議下，非洲不少國(guó)家鋪設(shè)了自來(lái)水管網(wǎng)，建設(shè)了一批供水衛(wèi)生設(shè)施。但由于發(fā)展過(guò)緩，大多數(shù)國(guó)家政府財(cái)政吃緊，后續(xù)投入極為有限。隨著城市人口急劇增長(zhǎng)，[注]從1960年的大約2.85億增加到今天的近13億，非洲的城市用水和廢水管理也面臨著新的挑戰(zhàn)。預(yù)計(jì)到2050年，非洲總?cè)丝陬A(yù)計(jì)將突破25億，其中55%生活在城市環(huán)境中。很多國(guó)家目前使用的還是20世紀(jì)八九十年代的供水設(shè)備，且由于疏于維護(hù)而滲漏嚴(yán)重，即使在非洲最發(fā)達(dá)的國(guó)家南非仍有36% 的水費(fèi)是因?yàn)槁┧畵p失而無(wú)法收取的，其他國(guó)家的水浪費(fèi)更是無(wú)法統(tǒng)計(jì)。[注]東京和金邊的這一比例只有3.7%和8%。參見(jiàn) “‘No drop’ Water Conservation Report,” http://www.gcx.co.za/no-drop-water-conservation-report/.(上網(wǎng)日期：2018年8月2日)

不經(jīng)處理的污水直排加重了非洲水資源危機(jī)。非洲的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)、采礦、石油、天然氣、采伐和制造業(yè)，由之產(chǎn)生的大量廢水經(jīng)常未經(jīng)處理就排放到自然環(huán)境中，直接造成水污染。目前，大約只有10%～12%的非洲人口能夠獲得廢水收集、處理和排放服務(wù)，[注]Asit K. Biswas and Cecilia Tortajada: “Africa’s Manmade Water Crisis,” Project Syndicate, February 20, 2018.再加上非洲市政供水檢測(cè)目前只能檢測(cè)10～40種污染物，[注]中國(guó)國(guó)家規(guī)定的106項(xiàng)指標(biāo)檢測(cè)，新加坡等城市則定期檢測(cè)336項(xiàng)水質(zhì)參數(shù)以確保用水安全。新出現(xiàn)的污染物往往不在檢測(cè)范圍之內(nèi)，這給地區(qū)傳染病、人畜共患疾病以及地方病的發(fā)生和流行留下了隱患。

水衛(wèi)生條件不足是非洲地區(qū)霍亂、傷寒等各種傳染病和熱帶疾病不定時(shí)流行的主要原因。根據(jù)世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)等方面的報(bào)道，在全球近8億缺乏水處理的人口中，一半以上居住在非洲，其中在撒哈拉以南非洲的人口數(shù)達(dá)6.95億，3.19億人無(wú)法獲得飲用水。[注]其中的16%人口缺乏改善的衛(wèi)生條件，36%的人缺乏洗手用的肥皂。World Health Organization, Key Facts from 2015 JMP Report, http://www.who.int/water_sanitation_health/publications/JMP-2015-keyfacts-en-rev.pdf?ua=1; World Health Organization, “WHO in the African Region,” http://www.afro.who.int/en/clusters-a-programmes/hpr/protection-of-the-human-environment/programme-components/index.php?(上網(wǎng)日期：2018年8月2日)多數(shù)人仍使用河流、湖泊為載體的地表水，[注]WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation, 2015 Report and MDG Assessment, http://www.wssinfo.org/.(上網(wǎng)日期：2018年8月2日)每小時(shí)有115人死于惡劣環(huán)境或個(gè)人衛(wèi)生及受污染水源引發(fā)的各種疾病。[注]聯(lián)合國(guó)：“生命之水十年”, http://www.un.org/zh/waterforlifedecade/.(上網(wǎng)日期：2018年8月2日)據(jù)世界衛(wèi)生組織測(cè)算，每投入1美元用于水和衛(wèi)生設(shè)施，經(jīng)濟(jì)回報(bào)在3～34美元之間。[注]World Health Organization, “Evaluation of the Costs and Benefits of Water and Sanitation Improvements at the Global Level,” http://www.who.int/water_sanitation_health/wsh0404.pdf. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)但是，這些投入對(duì)于積貧積弱的非洲國(guó)家來(lái)說(shuō)可謂望洋興嘆。

(三)水利水電開(kāi)發(fā)不足。非洲有豐沛的水資源儲(chǔ)備，淡水資源占世界水資源的比例約為9%，擁有世界上1/3的大河，水能資源理論蘊(yùn)藏量40000億kWh/年，在世界各大洲中排名第三。其中，技術(shù)可開(kāi)發(fā)資源17000億kWh/年，經(jīng)濟(jì)可開(kāi)發(fā)資源11000億kWh/年。[注]Elizabeth A. Clark, “Continental Runoff into the Oceans (1950-2008),” Journal of Hydrometeorology, August 2015.但是，非洲潛在水資源的開(kāi)發(fā)率為世界最低，只有世界水平的5%；人均儲(chǔ)量200立方米，僅為北美的1/30，全球平均水平的1/4，遠(yuǎn)低于35%的世界水電開(kāi)發(fā)平均水平和70%～90%的發(fā)達(dá)國(guó)家水電開(kāi)發(fā)水平。[注]王亦楠：“解決水資源短缺的制約是生態(tài)文明建設(shè)和維護(hù)國(guó)家安全的當(dāng)務(wù)之急”， http://energy.people.com.cn/n1/2018/0704/c71661-30124145.html. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)非洲水資源工程數(shù)量少，缺乏跨區(qū)域水利樞紐。目前，非洲擁有大中型水庫(kù)1282個(gè)，其中大型水庫(kù)217個(gè)(庫(kù)容大于1億立方米)，總庫(kù)容達(dá)1萬(wàn)億立方米，約占世界大型水庫(kù)總量的0.4%。其中，南部地區(qū)水庫(kù)數(shù)量占非洲水庫(kù)總數(shù)的39%，其次為幾內(nèi)亞灣地區(qū)(29%)，北部地區(qū)(24%)，西部(16%)。[注]“Prioritizing Large Dams Projects in the West African Region/en,” http://wikhydro.developpement-durable.gouv.fr/index.php/Prioritizing_large_dams_projects_in_the_West_African_region/en. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)非洲可耕地中只有5%可以得到灌溉，有水電潛力的10%用于發(fā)電，57%的人口可享用以電力為主的現(xiàn)代能源服務(wù)。[注]F. Sperling, and A. Bahri, “Powering Africa’s Green Growth: The importance of Water-Energy Nexus,” https://ageconsearch.umn.edu/bitstream/246948/2/285.%20Measuring%20agricultural%20water%20productivity.pdf. (上網(wǎng)日期：2018年9月12日)

非洲水電供應(yīng)受氣候變化和降雨變化制約。2015/16厄爾尼諾現(xiàn)象出現(xiàn)、降雨減少，馬拉維、坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋都出現(xiàn)了停電。2017年12月，馬拉維國(guó)有電力公司無(wú)以應(yīng)對(duì)干旱，電力產(chǎn)量急劇下降，最終停電。即便像加納一樣有河流資源(伏爾塔河的阿克蘇博(Akosombo)水力發(fā)電大壩)供電的非洲國(guó)家，近年來(lái)水電站也僅能在半數(shù)時(shí)間進(jìn)行運(yùn)作，且需要24小時(shí)關(guān)閉一次，無(wú)力支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的電力和生活需要。[注]The United Nations, World Water Development Report 2016: Water and Jobs, Paris: UNESCO. 2016.

水利設(shè)施的缺乏還嚴(yán)重制約了非洲的性別發(fā)展。撒哈拉以南非洲42%的人口居住地附近沒(méi)有潔凈水源，須外出取水，而取水負(fù)擔(dān)主要落在婦女和女孩身上(占取水人數(shù)的72%[注]WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation, 2015 Report and MDG Assessment, http://www.wssinfo.org/.(上網(wǎng)日期：2018年8月2日))。她們每天要花數(shù)小時(shí)，旱季甚至耗時(shí)長(zhǎng)達(dá)數(shù)日取水。即便如此，所取到的水大多污濁不堪。[注]Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), https://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg1/WG1AR5_SummaryVolume_FINAL.pdf. (上網(wǎng)日期：2018年9月12日)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)的研究表明，女性識(shí)字率每增加10%，一個(gè)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)就可以增長(zhǎng)0.3%。[注]UNICEF, “Water, Sanitation and Hygiene,” http://www.unicef.org/media/media_45481.html.(上網(wǎng)日期：2018年9月6日)但是，對(duì)于疲于取水的婦女兒童而言，生計(jì)以外的教育和發(fā)展顯得遙不可及。

二、非洲水治理的路徑選擇

非洲國(guó)家越來(lái)越重視水資源管理，但由于自身經(jīng)驗(yàn)、能力和資金等方面的不足，通常無(wú)法憑借一己之力解決問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)越來(lái)越多地參與其中，并提出了“水治理”的概念，以期發(fā)揮更大、更有效的作用。

(一)非洲各國(guó)有限的水治理。非洲的行業(yè)發(fā)展大多依賴水資源，因此，保障水資源的可獲得性和可靠性是長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)。尤其是在聯(lián)合國(guó)水事會(huì)議(1977年)和國(guó)際飲水供應(yīng)和衛(wèi)生十年(1981年-1990年)之后，非洲各國(guó)陸續(xù)發(fā)布了一系列高級(jí)別宣言、決議和行動(dòng)綱領(lǐng)，旨在發(fā)展和利用水資源，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域一體化。其中包括《非洲水愿景2025》及其《行動(dòng)框架》(2000年)[注]UNECA/AU/AfDB, African Water Vision 2025, https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Generic-Documents/african%20water%20vision%202025%20to%20be%20sent%20to%20wwf5.pdf.(上網(wǎng)日期：2018年9月12日)、非洲聯(lián)盟水與農(nóng)業(yè)特別首腦會(huì)議——《蘇爾特宣言》(2004年)、《非盟沙姆沙伊赫——水和衛(wèi)生宣言》(2008年)和《2063議程》(2014年)等。[注]非盟《2063議程》渴望建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)包容性增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)的繁榮非洲，認(rèn)為應(yīng)對(duì)水資源進(jìn)行公平和可持續(xù)的使用和管理，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域合作。20世紀(jì)90年代以來(lái)，不少非洲國(guó)家采取了一系列改善水資源的舉措：制定水法、確立水法或規(guī)則、保障用水分配、通過(guò)自制管理、許可證制度予以規(guī)范，建設(shè)必要的水供應(yīng)設(shè)施、用水配套等。[注]D. Kaufmann, Kraay A., and M. Mastruzzi, “Governance Matters,” Washington, DC, World Bank, 2004; World Bank, “Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems,” Washington, DC, 2006.肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、贊比亞、莫桑比克、貝寧六國(guó)還加入了聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)主導(dǎo)的水、環(huán)境和個(gè)人衛(wèi)生(WASH)項(xiàng)目，試圖以國(guó)際項(xiàng)目作為抓手，推進(jìn)國(guó)內(nèi)的相關(guān)事業(yè)發(fā)展。然而，由于公共資金有限，非洲國(guó)家各行業(yè)對(duì)投資的爭(zhēng)奪十分激烈，每個(gè)行業(yè)都試圖說(shuō)明自身是帶動(dòng)國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵部門(mén)，即使像聯(lián)合國(guó)“國(guó)際飲用水供應(yīng)與衛(wèi)生十年”和“千年發(fā)展目標(biāo)”中已經(jīng)確定并撥款的項(xiàng)目，在非洲國(guó)家實(shí)施時(shí)仍困難重重。由于經(jīng)費(fèi)不足，超過(guò)80%的國(guó)家在既定全國(guó)環(huán)境衛(wèi)生及飲用水工作事項(xiàng)上已大幅落后，大多數(shù)國(guó)家難以兌現(xiàn)在改善水資源、環(huán)境衛(wèi)生和個(gè)人衛(wèi)生方面所做出的承諾。在多方努力下，目前撒哈拉以南非洲水處理率仍只有30%，自1990年以來(lái)僅增長(zhǎng)了4%。[注]WHO Library Cataloguing-in-Publication Data, Progress on Sanitation and Drinking Water, 2015 update and MDG assessment. NLM classification, WA 670.加之經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人口增長(zhǎng)不匹配，尤其是貧窮國(guó)家或者城市貧民區(qū)的增長(zhǎng)帶來(lái)的巨大壓力，非洲水資源改善的阻力越來(lái)越大。

非洲水環(huán)境具有明顯的區(qū)域差別和階層差別。目前，北非處理過(guò)的清潔水資源覆蓋率達(dá)92%，很快即可實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中提出的94%的目標(biāo)；但撒哈拉以南非洲已達(dá)到的61%清潔水資源覆蓋率，與聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中75%的區(qū)域目標(biāo)還有很大差距。在撒哈拉以南非洲地區(qū)，城市富人的90%以上已經(jīng)使用了處理過(guò)的清潔水源，超過(guò)60%的家庭使用自來(lái)水；但農(nóng)村地區(qū)仍有一半人口沒(méi)有清潔水可用。[注]United Nations,“ Water for life,” http://www.un.org/waterforlifedecade/pdf/WaterforLifeENG.pdf. (上網(wǎng)日期：2018年9月12日)

(二)國(guó)際組織倡導(dǎo)的非洲水治理。治理理論是對(duì)國(guó)家 (政府) 、市場(chǎng)失靈的反思以及全球合作共治、新地區(qū)主義等現(xiàn)實(shí)選擇的回應(yīng)，也是對(duì)傳統(tǒng)公共管理和政治理論的沖擊。治理理論將市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體的作用予以凸顯，通過(guò)復(fù)雜機(jī)制、過(guò)程和制度，使公民和團(tuán)體可以明確各自利益，調(diào)解分歧，行使其合法權(quán)利和義務(wù)。水治理是在治理理論視域下，綜合考量水資源的合理使用和管理產(chǎn)生的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等影響，尋求解決路徑的理論探索。其內(nèi)容包括：誰(shuí)、何時(shí)何地獲取什么樣的水資源；如何獲取，獲益方、支配方、服務(wù)方；服務(wù)配置和分配的公平性、效率；平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)之間的用水等。

對(duì)于非洲水治理的界定和推廣主要源自國(guó)際組織。作為最大的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)推動(dòng)了一系列關(guān)于非洲水的改善方案，希望通過(guò)全球治理體系，為有關(guān)國(guó)家的政府和利益相關(guān)者搭建平臺(tái)，使其國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展，滿足世界上20億人口對(duì)于改善水質(zhì)的需求。2007年，針對(duì)世界各國(guó)不同的水能力發(fā)展，聯(lián)合國(guó)推出了“水機(jī)制十年能力發(fā)展方案”(UN Water Decade Programme on Capacity)，在非洲本土討論非洲水資源發(fā)展；2010、2015年，聯(lián)合國(guó)在“千年發(fā)展目標(biāo)”中反復(fù)指出，應(yīng)該將提升安全用水的人口比例作為基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)手段。[注]United Nations, The Millennium Development Goals Report, http://www.un.org/millenniumgoals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%202015%20rev%20(July%201).pdf. (上網(wǎng)日期：2018年9月12日)2018年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界水資源開(kāi)發(fā)報(bào)告》進(jìn)一步指出，拉丁美洲、非洲和亞洲幾乎每條河流的水污染情況都在惡化，人類必須從對(duì)抗自然轉(zhuǎn)向順應(yīng)自然，基于自然的解決方案。[注]UNESCO, “The United Nations World Water Development Report 2018: Nature-Based Solutions for Water,” https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000261594.(上網(wǎng)日期：2018年6月21日)

世行集團(tuán)(World Bank Group)是目前對(duì)發(fā)展中國(guó)家水資源投資最多的國(guó)際組織。近年來(lái)，世行集團(tuán)在水資源領(lǐng)域的投資額約為370億美元，其中大約70%用于供水、衛(wèi)生和灌溉等服務(wù)，其余30%用于城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)。近年來(lái)，其對(duì)非洲的水利投資主要轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施的投資和應(yīng)用技術(shù)的落地。[注]World Bank, “The Shape of Water for Development,” https://devdiscourse.com/Article/58285-the-shape-of-water-for-development; World Bank,“All Projects,” http://www.worldbank.org/en/region/afr/projects/all?countryname_exact=Africa&qterm=&lang_exact=English.(上網(wǎng)日期：2018年9月12日)2016年起，世界銀行總裁和聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)召集11位國(guó)家元首組成“水事高級(jí)別小組(HLPW)”的特別顧問(wèn)，以推進(jìn)水事務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。2004年，經(jīng)世行集團(tuán)牽頭，非洲水設(shè)施組織(AWF)成立，旨在為非洲各國(guó)政府提供經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的后續(xù)投資，涉及供水、衛(wèi)生、灌溉和水電等方面項(xiàng)目，資助額超過(guò)10億歐元。[注]AWF, “AWF Strategy 2017-2025,” https://www.africanwaterfacility.org/en/news-resources/publications/.(上網(wǎng)日期：2018年9月12日)最近幾年，非洲本土的融資機(jī)構(gòu)——非洲開(kāi)發(fā)銀行也比較關(guān)注非洲各國(guó)的水治理，以投融資為主要方式，在不同國(guó)家和區(qū)域設(shè)定了不同的水治理目標(biāo)，如在維多利亞湖附近以改善水質(zhì)為主要目標(biāo)，在肯尼亞關(guān)注城市用水，在烏干達(dá)提高清潔用水的比例，并與烏干達(dá)大學(xué)合作開(kāi)展治污研究等。[注]Allan Olingo, “Positive Impact Felt from $2bn French Input in Energy, Water, Road Projects,” http://www.theeastafrican.co.ke/business/Positive-impact-felt-from-French-input-in-energy/2560-4644648-yi2brtz/index.html.(上網(wǎng)日期：2018年9月12日)2004年，世行集團(tuán)和非洲發(fā)展銀行共同推出非洲水利設(shè)施計(jì)劃，該計(jì)劃與“全球水體合作伙伴組織”等機(jī)構(gòu)一道，在過(guò)去14年中，關(guān)注點(diǎn)從技術(shù)援助到項(xiàng)目投資、為非洲多城市推行綜合性城市水資源管理等，目前累積已對(duì)非洲52個(gè)國(guó)家的104個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行投資，其中包括非洲“最脆弱”的國(guó)家。[注]AMF, “About AMF,” https://www.africanwaterfacility.org/en/about-awf/.(上網(wǎng)日期：2018年9月12日)

(三)多方參與的非洲水治理實(shí)踐。由于水資源與各行業(yè)、領(lǐng)域的相關(guān)性和聯(lián)動(dòng)性，非洲水治理需要多主體、多領(lǐng)域的合作，這逐漸成為非洲各國(guó)、國(guó)際組織乃至全球的共識(shí)。2000年，非洲多國(guó)在世界銀行、非洲經(jīng)委會(huì)、非洲發(fā)展銀行帶動(dòng)下加入《非洲水前景2025》，承諾每五年提升5%的水資源潛力，以滿足農(nóng)業(yè)、水電、工業(yè)、旅游和交通的行業(yè)需求；2005年，非洲多國(guó)加入聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的“生命之水國(guó)際行動(dòng)十年”(International Decade for Action “Water for Life 2005-2015”)，以響應(yīng)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展計(jì)劃；2011年，非洲各國(guó)同意增加撥款，并增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力與協(xié)調(diào)力來(lái)促進(jìn)水資源發(fā)展，多數(shù)國(guó)家希望設(shè)定“水、環(huán)境和個(gè)人衛(wèi)生”(WASH)項(xiàng)目目標(biāo)，通過(guò)提供相應(yīng)的政策支持獲得后期財(cái)政支持。2018年9月3日，非洲聯(lián)盟議會(huì)(AUC)及其合作伙伴在瑞典斯德哥爾摩舉行的世界水周上啟動(dòng)了非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃(PIDA)旗下的水項(xiàng)目：“PIDA Water”，宣布將在2019～2024年間撥款100億美元用于支持跨界水電項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施，以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。[注]“Water Week: 7th Africa Water Week,” https://africawaterweek.com/aww7/; Delia Paul,” African Union, Donors Launch US$10 Billion Water Fund for Projects,” http://sdg.iisd.org/news/african-union-donors-launch-us10-billion-water-fund-for-projects/. (上網(wǎng)日期：2018年9月12日)

不少國(guó)家也在財(cái)年款項(xiàng)中預(yù)設(shè)了與水資源有關(guān)款項(xiàng)，以應(yīng)對(duì)不時(shí)之需。埃塞俄比亞2017/18財(cái)政年度預(yù)算中提供了3000萬(wàn)英鎊(3800萬(wàn)美元)的撥款用于應(yīng)對(duì)干旱和無(wú)法獲得糧食和水的影響；南非在2018/19財(cái)年專門(mén)撥出60億蘭特(4.2億美元)的臨時(shí)款項(xiàng)用于治理水危機(jī)，包括減輕干旱和增加公共基礎(chǔ)設(shè)施，并積極探索采取暫時(shí)增加“工作用水”、設(shè)立“干旱響應(yīng)基金”等措施。[注]City of Cape Town, “Water Outlook 2018 Report,” https://resource.capetown.gov.za/documentcentre/Documents/City%20research%20reports%20and%20review/Water%20Outlook%202018%20-%20Summary.pdf.(上網(wǎng)日期：2018年9月12日)

在非洲流域國(guó)家，跨區(qū)域大型水利系統(tǒng)的興建日益成為合作的主要內(nèi)容。近年來(lái)，東、南部非洲多數(shù)國(guó)家以水利帶動(dòng)電力生產(chǎn)的趨勢(shì)明顯，埃塞俄比亞、馬拉維、莫桑比克、納米比亞和贊比亞等國(guó)約90%的國(guó)家電力來(lái)自水電。非洲多國(guó)由此提出全非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃和能源倡議，擬定在2030年前建設(shè)非洲南部和東部的大型水電站大壩，使目前的水電裝機(jī)容量從17000兆瓦增加到49000 兆瓦。[注]Declan Conway, “Africa Is Building Power Dams Big Time, And Risks Being Punished Heavily For It Down The Line,” http://africapedia.com/africa-building-power-dams-big-time-risks-punished-heavily-line/.(上網(wǎng)日期：2018年9月12日)另外，鑒于非洲發(fā)展銀行將“能源新政”視作第一要?jiǎng)?wù)，東非五國(guó)計(jì)劃建成聯(lián)合電網(wǎng)保障電力供應(yīng)，中部非洲專門(mén)組建能源組織并把電力項(xiàng)目放在優(yōu)先地位，西部非洲側(cè)重于跨境電網(wǎng)及水電站的建設(shè)，南部非洲發(fā)展共同體準(zhǔn)備在發(fā)電領(lǐng)域投入巨資。

多元化的融資、管理模式帶來(lái)的水治理創(chuàng)新，或許可成為非洲水資源未來(lái)治理的先驅(qū)力量。2015年8月，加納表示將利用PPP模式以填補(bǔ)未來(lái)10年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的150億美元資金缺口；11月，剛果(布)啟動(dòng)了一個(gè)包括了水電等六個(gè)領(lǐng)域的私有化規(guī)劃并計(jì)劃采用PPP模式實(shí)施，其中約70%～80%的股份面向市場(chǎng)開(kāi)放。在具體操作層面，作為非洲最大的電力公司之一，南非國(guó)家電力公司(ESKOM)還積極探索水資源管理的創(chuàng)新機(jī)制，自20世紀(jì)80年代早期以來(lái)，就開(kāi)始安裝反滲透裝置來(lái)處理排污水。一部分處理過(guò)的清潔水回流到冷卻水系統(tǒng)，另一部分用于離子交換過(guò)程的給水，完成污水凈化和淡化過(guò)程，從而可為工廠重復(fù)使用。

三、非洲水治理的前景

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，非洲國(guó)家日益重視跨國(guó)、跨區(qū)域水治理的政策協(xié)調(diào)，相關(guān)國(guó)家越來(lái)越多地選擇以跨流域合作的方式推進(jìn)水資源的綜合治理。如水資源綜合管理(IWRM)[注]水資源綜合管理(IWRM)旨在幫助各國(guó)按照成本-效益較優(yōu)和可持續(xù)的方法處理水問(wèn)題。該概念最早于1992 年在都柏林和里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的水與環(huán)境國(guó)際會(huì)議上提出，迄今已不斷改進(jìn)。其基本定義為：以公平的、不損害重要生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性方式促進(jìn)水、土及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)和管理，從而使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)財(cái)富最大化。、贊比西河流域管理局、南部非洲發(fā)展共同體議定書(shū)，沃爾特河(Volta River)管理局和尼羅河流域委員會(huì)等，在不同的流域內(nèi)起到了管理規(guī)制化的作用。2012年，非洲聯(lián)盟(非盟)設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展項(xiàng)目(PIDA)，其中優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃(PAP)就包括水治理的相關(guān)內(nèi)容。另外，擁有世界最高發(fā)電潛力的英加水電站(又稱英加水壩、英加大型水電樞紐)位于剛果河上，設(shè)計(jì)總裝機(jī)容量44000兆瓦，1972年開(kāi)工、分六期建設(shè)，第三期工程預(yù)計(jì)于2020年建成，全部建成后將成為世界第一大水電站。它的建設(shè)顯示出非洲通過(guò)清潔能源滿足非洲多個(gè)地區(qū)需求的可能性。這些措施仍需進(jìn)行詳細(xì)的生態(tài)環(huán)境評(píng)估，仍需協(xié)調(diào)各國(guó)合作的政治意愿，探索建立多邊共贏體制框架，但以協(xié)作方式為所有參與者提供最佳解決方案，與世行集團(tuán)的研究結(jié)論不謀而合：即使沒(méi)有外部投資，通過(guò)流域協(xié)同與綜合管理仍可使企業(yè)能源產(chǎn)量增加 23%。[注]World Bank, “Collaborative Management of the Zambezi River Basin Ensures Greater Economic Resilience,” http://www.worldbank.org/en/news/feature/2015/09/10/collaborative-management-of-the-zambezi-river-basin-ensures-greater-economic-resilience. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)這在一定意義上昭示了非洲水治理的樂(lè)觀前景。值得一提的是，非洲水治理與各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展密切相關(guān)，也存在諸多參與者在信息、技術(shù)、數(shù)據(jù)方面的不對(duì)稱問(wèn)題，同時(shí)不同的參與者還有不同的價(jià)值取向和政策選擇。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，非洲水治理主動(dòng)權(quán)究竟掌握在誰(shuí)的手中，具體比如非洲自立與否、或在全球化浪潮中如何受到掣肘等問(wèn)題，需要非洲各有關(guān)國(guó)家理性應(yīng)對(duì)。

在非洲多維水治理中，必須考慮非洲水文化和水習(xí)俗的潛在影響。非洲的傳統(tǒng)生計(jì)都是以土地和水作為基礎(chǔ)的，水文化在非洲的發(fā)展中具有非常重要的作用。至今，非洲社區(qū)仍以水源地作為活動(dòng)的中心，這里是取水、生活、釣魚(yú)休閑等活動(dòng)場(chǎng)所，也是婦女和兒童之間互動(dòng)最多的場(chǎng)合。其他涉水區(qū)域通常也都有較明確的宗教儀軌和維護(hù)規(guī)則。20世紀(jì)90年代以來(lái)，非洲國(guó)家將水許可證作為管理水資源的辦法，但近期出現(xiàn)了國(guó)家承認(rèn)農(nóng)村“習(xí)慣水權(quán)”的新動(dòng)向。[注]Kevin Mwanza ,“African Countries Should ‘Decolonise’ Water, Recognise Customary Rights,”https://allafrica.com/stories/201811020617.html?aa_source=nwsltr-africa-en. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)這意味著，對(duì)非洲本土社會(huì)而言，水治理不僅僅需要基礎(chǔ)設(shè)施等硬件的改善，也必須考慮所在區(qū)域水文化、水技術(shù)、水本土知識(shí)等，作為非洲農(nóng)業(yè)家庭勞動(dòng)分工要素以及權(quán)力和資源最終分配要素的重要地位。

不少人提出，科技應(yīng)該更好地服務(wù)于非洲水資源發(fā)展，用以對(duì)干旱、海岸線退縮、地下水減少等生態(tài)趨勢(shì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，比如使用衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)圖展示，最終造福世界。空間技術(shù)太過(guò)昂貴，非洲國(guó)家現(xiàn)階段無(wú)法奢望于此，有專家提出或許可以通過(guò)非洲內(nèi)部的區(qū)域組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，創(chuàng)建一個(gè)綜合(而非多個(gè)獨(dú)立)的區(qū)域空間計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)。[注]Calestous Juma, “As Lake Chad Shrinks Rapidly, Space Technology and Drones are Needed to Fight Africa’s Droughts,” https://qz.com/917282/as-africas-largest-lakes-shrink-rapidly-space-technology-and-drones-are-needed-to-fight-drought/. (上網(wǎng)日期：2018年8月2日)但是，各國(guó)對(duì)于水資源發(fā)展的關(guān)鍵和核心都有自己的考慮和選擇，目前很難實(shí)現(xiàn)一體化。

從較長(zhǎng)的歷史進(jìn)程看，非洲水治理的結(jié)果仍然具有很大的不可預(yù)測(cè)性。由于研究經(jīng)費(fèi)的限制，非洲繪圖、監(jiān)測(cè)和調(diào)研能力不足，數(shù)據(jù)往往來(lái)自援助國(guó)家或定點(diǎn)數(shù)據(jù)供應(yīng)。因此，要想從真正意義上了解非洲水資源情況，進(jìn)行獨(dú)立的政策決策、監(jiān)測(cè)和結(jié)果評(píng)估，數(shù)據(jù)的質(zhì)和量都無(wú)法保證。即使援助國(guó)家和組織有比較周密的、為非洲國(guó)家發(fā)展的水治理計(jì)劃，這些項(xiàng)目最大的困擾仍是落地難。世衛(wèi)組織的一份報(bào)告發(fā)現(xiàn)，只有1/3的受訪非洲國(guó)家正在實(shí)施、資助和定期審查“水、環(huán)境和個(gè)人衛(wèi)生”(WASH)計(jì)劃。在大多數(shù)非洲國(guó)家，由于監(jiān)測(cè)不一致導(dǎo)致了嚴(yán)重的決策差距。[注]WHO, “UN Reveals Major Gaps in Water and Sanitation, Especially in Rural Areas,” http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/water-sanitation/en/.(上網(wǎng)日期：2018年8月2日)

世界離不開(kāi)非洲，非洲也離不開(kāi)世界，中國(guó)的重要建設(shè)作用令人期待。2015年3月3日，第15屆非洲環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議期間，作為南南合作的典范，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署-中國(guó)-非洲“水行動(dòng)”合作項(xiàng)目報(bào)告正式發(fā)布。該項(xiàng)目報(bào)告重點(diǎn)突出了各項(xiàng)目在流域管理、雨水蓄積、飲用水處理、污水處理、干旱農(nóng)業(yè)和防治沙漠化方面的成果，尤其關(guān)注能力建設(shè)與合作模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。據(jù)此報(bào)告，有約1000名非洲技術(shù)人員、管理人員和農(nóng)民受益于該合作中的培訓(xùn)班、研討班、實(shí)地考察和獎(jiǎng)學(xué)金研究生項(xiàng)目。[注]UNEP,“The UNEP-China-Africa Cooperation Programme: Enhancing the Role of Ecosystem Management in Climate Change Adaptation,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/unep-china-africa-cooperation-programme-enhancing-role-ecosystem.(上網(wǎng)日期：2018年8月2日)2016年上半年南部非洲大旱，中國(guó)等國(guó)家派出工程技術(shù)人員前往非洲當(dāng)?shù)亻_(kāi)鑿水井，并配置了簡(jiǎn)單的水處理裝備。2018年3月，由中國(guó)企業(yè)承建的津巴布韋卡里巴南岸水電站擴(kuò)機(jī)工程建成投產(chǎn)，為津巴布韋增加了20%～30%的電力供應(yīng)，大大緩解了其電力短缺局面。截至2018年9月2日，中國(guó)水利部已與南非、尼日利亞、萊索托、埃塞俄比亞、摩洛哥、津巴布韋、埃及等7個(gè)非洲國(guó)家簽署了合作諒解備忘錄，與南非、埃及等國(guó)水政主管部門(mén)建立了定期交流機(jī)制，定期召開(kāi)聯(lián)委會(huì)、工作組會(huì)議，并根據(jù)非洲國(guó)家的不同需求，有針對(duì)性地開(kāi)展水資源綜合管理、水能資源開(kāi)發(fā)、小水電等再生能源利用、節(jié)水灌溉等領(lǐng)域的境內(nèi)外培訓(xùn)、建立海外培訓(xùn)研發(fā)基地。目前，在非洲民眾可及、可靠、可負(fù)擔(dān)的前提下，中國(guó)以“一帶一路”合作項(xiàng)目為抓手，在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)藥、衛(wèi)生、技術(shù)、教育等多個(gè)領(lǐng)域與非洲展開(kāi)切實(shí)的合作，全面支持非洲水治理，為非洲提供了除自身與西方援助者們之外的第三種選擇，成為非洲可以借助的重要援手、可以期待的積極力量。

總之，非洲水問(wèn)題折射出非洲對(duì)自身資源掌握的能力不足，反映了非洲被迫進(jìn)入全球治理體系后的脆弱。非洲水問(wèn)題仿佛也是非洲整體歷史命運(yùn)的客觀寫(xiě)照，國(guó)家整體能力的提升是非洲水治理的必要前提，但在當(dāng)今全球化的時(shí)代條件下，非洲水問(wèn)題已不是單個(gè)非洲民族國(guó)家可以把握的內(nèi)部事務(wù)，需要有全球視野對(duì)相關(guān)政策予以科學(xué)的考量和選擇，需要和全球伙伴一起審時(shí)度勢(shì)、協(xié)同治理，需要發(fā)揮非洲集體行動(dòng)的力量。或許，通過(guò)借助國(guó)際組織和中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的支持，實(shí)現(xiàn)水資源的有效治理和合理利用，非洲最終可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合與可持續(xù)發(fā)展?！?/p>