□山東省人大常委會法制工作委員會

2017年，省人大常委會認真貫徹落實立法法，堅持合法性審查原則，指導(dǎo)幫助設(shè)區(qū)的市人大常委會開展地方立法工作。設(shè)區(qū)的市人大常委會報請批準的42件法規(guī)和法規(guī)性決定都得到省人大常委會順利批準。

一、扎實推進合法性審查工作，維護國家法制統(tǒng)一

審查批準設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，是立法法賦予省級人大常委會的法定職責。省人大常委會不斷改進審查方式，提高審查質(zhì)量，切實把合法性問題解決在提請省人大常委會審查批準之前，確保法規(guī)得到順利批準。

（一）堅持“提前介入、跟蹤審查”的審查方式，努力在做穩(wěn)、做細、做實上下功夫?！疤崆敖槿?、跟蹤審查”的審查方式，是省人大常委會多年來在審查批準較大的市法規(guī)工作中積累的成功經(jīng)驗和做法，得到全國人大常委會法工委領(lǐng)導(dǎo)的多次肯定和表揚，并被其他省人大常委會學習借鑒。全省14個新取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始行使立法權(quán)后，報批法規(guī)數(shù)量大幅增長，審查任務(wù)繁重艱巨。省人大常委會對報批法規(guī)繼續(xù)堅持并不斷改進這一審查方式。一是把握時間節(jié)點，把審查工作做穩(wěn)。設(shè)區(qū)的市人大常委會在對法規(guī)案進行一審后，即將該法規(guī)的草案文本、說明及有關(guān)材料報省人大常委會法工委，這樣既保證省人大常委會法工委盡快熟悉情況，有較充足的時間研究論證，也有利于市人大常委會根據(jù)初步審查意見及時修改法規(guī)。同時，考慮到法規(guī)修改是個動態(tài)過程，要求市人大常委會法工委在幾個重要的時間節(jié)點，如主任會議審議前、提交常委會會議審議前、提請常委會會議表決前，將法規(guī)草案修改文本以傳真或者電子郵件的形式報送省人大常委會法工委，便于審查人員及時掌握法規(guī)最新修改情況。二是認真研究論證，提出兩類審查意見，把審查工作做細。對設(shè)區(qū)的市報送的法規(guī)草案，省人大常委會法工委發(fā)函征求省人大有關(guān)專門委員會、省法院、省檢察院、省直有關(guān)部門意見；同時，組織人員對照立法法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法（以下簡稱“行政三法”）和相關(guān)上位法以及省地方性法規(guī)的規(guī)定，逐條研究論證，在此基礎(chǔ)上向市人大常委會書面反饋兩類審查意見。其中“應(yīng)當修改”的意見，是法規(guī)草案內(nèi)容與上位法相抵觸，或者不符合中央和省委的決策部署，不符合上位法立法精神，應(yīng)當根據(jù)意見作出修改；“建議修改”的意見，是法規(guī)草案內(nèi)容與部門規(guī)章、省政府規(guī)章的規(guī)定不一致，或者權(quán)力與責任、權(quán)利與義務(wù)的設(shè)定等不科學、不合理，需要研究論證修改。通過這兩類意見，能夠積極有效地指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市人大常委會修改不合法、不合理的法規(guī)條款，提高法規(guī)質(zhì)量。三是注重上下溝通、協(xié)調(diào)配合，把審查工作做實。對法規(guī)中涉及的重要或者原則性問題的分歧，通過直接到設(shè)區(qū)的市召開座談會或者市人大常委會法工委到省人大常委會當面匯報以及日常電話交流等方式共同研究解決。有些市人大常委會邀請省人大常委會法工委直接參加重要法規(guī)案的修改工作。通過雙向反復(fù)溝通交流，增強了省市兩級人大常委會法工委的互信，能夠及時有效消化審查意見和建議，凝聚共識，形成立法合力，促進法規(guī)審批工作順利開展。

（二）嚴把合法性審查重點內(nèi)容，守住立法底線。依法立法是設(shè)區(qū)的市人大常委會應(yīng)當堅持的首要立法原則。依法立法包括依權(quán)限立法和堅持不抵觸原則，這兩項內(nèi)容是省人大常委會法工委合法性審查的重點部分。主要有：一是法規(guī)立項是否在立法權(quán)限之內(nèi)。立法法規(guī)定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三個方面，但在具體適用和理解上可能有所偏差。全國人大常委會要求省人大常委會把好立法權(quán)限關(guān)，設(shè)區(qū)的市在權(quán)限上拿不準的，應(yīng)當征求省人大常委會法工委的意見，不能倉促進入立法程序。為落實好這一要求，保證設(shè)區(qū)的市依權(quán)限立法，要求設(shè)區(qū)的市人大常委會在擬定年度立法計劃時，即征求省人大常委會法工委意見。省人大常委會法工委把握不準的，再請示全國人大常委會法工委。在省市兩級人大常委會法工委的協(xié)調(diào)配合下，兩年多來在法規(guī)立項方面沒有出現(xiàn)超越立法權(quán)限的問題。二是法規(guī)的具體規(guī)范是否超越立法權(quán)限。立法法規(guī)定了全國人大及其常委會的專屬立法事項，地方立法無權(quán)涉及。有的市法規(guī)項目雖然在立法權(quán)限之內(nèi)，但個別條文規(guī)定了法律保留事項，如對違法建筑處理直接規(guī)定斷水、斷電；對張貼小廣告的違法行為直接限制通訊自由；規(guī)定建設(shè)單位承擔業(yè)主大會召開籌備費用；對民事行為規(guī)定了行政處罰等，這些規(guī)定或是增加了民事義務(wù)或是限制了民事權(quán)利，涉及民事基本制度，不在地方立法權(quán)限之內(nèi)，應(yīng)當作出修改。三是法規(guī)具體條文是否與“行政三法”、相關(guān)上位法和省地方性法規(guī)相抵觸。“行政三法”是行政管理專門法，對地方立法設(shè)定權(quán)限作出了限制性規(guī)定。在各設(shè)區(qū)的市報批的法規(guī)草案中，以違反行政處罰法第十一條規(guī)定的居多，即法律、法規(guī)已對特定行為設(shè)定處罰，地方性法規(guī)的規(guī)定超出上位法處罰的種類和幅度；法律、行政法規(guī)規(guī)定了違法行為但沒有設(shè)定處罰的，地方性法規(guī)對此違法行為設(shè)定處罰等。違反行政許可法主要情形有增設(shè)許可條件；以備案、登記、年檢、認定、認證、審定等形式變相設(shè)定行政許可，以非行政許可審批為名變相設(shè)定行政許可等。違反行政強制法主要情形有法律、行政法規(guī)中未設(shè)定行政強制措施的，實施類的地方性法規(guī)設(shè)定了行政強制措施；違反行政強制法關(guān)于代履行的規(guī)定等。四是法規(guī)的具體內(nèi)容是否符合中央和省委的決策部署及上位法立法精神。主要情形有未嚴格貫徹中央和省委關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護要求，在地方性法規(guī)中未規(guī)定最嚴格的保護制度，出現(xiàn)“立法放水”、降低標準、管控不嚴等情形；未嚴格把握國務(wù)院行政審批制度改革精神，隨意設(shè)置新的行政許可和非許可類的行政審批事項；違反中辦、國辦規(guī)定，對機構(gòu)編制事項作出規(guī)定等。

（三）健全完善合法性審查工作機制，促進審查工作規(guī)范化。一是完善了省人大常委會審查批準程序。2017年省人代會通過《山東省地方立法條例》，對省人大常委會批準設(shè)區(qū)的市報批地方性法規(guī)程序作了專章規(guī)定，增加了設(shè)區(qū)的市人大常委會在省人大常委會會議表決前可以撤回報批法規(guī)的規(guī)定。二是規(guī)范報批程序。省人大常委會法工委制定并下發(fā)了兩部規(guī)范性文件，其中，《設(shè)區(qū)的市報批地方性法規(guī)程序規(guī)定》明確了設(shè)區(qū)的市人大常委會報送法規(guī)草案的時間節(jié)點，省人大常委會法工委提前介入的措施、重點審查的內(nèi)容以及合法性審查意見未予采納的處理程序等；《設(shè)區(qū)的市報請批準地方性法規(guī)報告電子格式標準》根據(jù)全國人大常委會和省人大常委會信息管理要求，明確了提請審查和報備法規(guī)文本格式標準。三是修訂了省人大常委會法工委審查地方性法規(guī)工作規(guī)范。對報批法規(guī)草案的接收、發(fā)送征求意見、研究論證及意見反饋，法規(guī)正式文本的報送、法制委統(tǒng)一審議、主任會議審議、常委會審查、決定公布及文本報備等全過程工作程序進行了規(guī)定，明確了承辦人的具體職責和操作規(guī)范。

二、加強工作指導(dǎo)，提高法規(guī)質(zhì)量

地方立法對剛?cè)〉昧⒎?quán)的設(shè)區(qū)市來說，是一項全新的工作，機構(gòu)新、人員新、起步晚，在立法理論的研究、立法規(guī)律的把握、立法技術(shù)的應(yīng)用等方面都還有一個逐步深入的過程。因此，加強對設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)，是省人大常委會面臨的一項重要任務(wù)。

（一）加強共性問題研究，并提出指導(dǎo)意見。針對設(shè)區(qū)的市在法規(guī)立項上選題范圍過大、針對性不強、數(shù)量過多等普遍性問題，制定并下發(fā)了《關(guān)于設(shè)區(qū)的市人大常委會制定2018年度立法計劃的幾點意見》，提出擬定年度立法計劃要強化人大常委會在立項環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用，從小事項、小切口入手，突出地方特色；要處理好立法質(zhì)量和數(shù)量的關(guān)系，把握立法節(jié)奏，合理安排立法進度，切實提高立法質(zhì)量。同時，在制訂省人大常委會立法規(guī)劃和年度計劃時，注重為設(shè)區(qū)的市立法留有空間，屬于設(shè)區(qū)的市以下政府事權(quán)范圍內(nèi)的事項，如城市公共交通管理、違法建筑處置、區(qū)域性自然資源保護等事項，由設(shè)區(qū)的市立法規(guī)范。

（二）做好法規(guī)文本合理性、規(guī)范性指導(dǎo)。設(shè)區(qū)的市在法規(guī)制度設(shè)計、技術(shù)規(guī)范、法律語言運用等方面還存在經(jīng)驗不足的問題，法規(guī)文本質(zhì)量有待提高。同時，設(shè)區(qū)的市地方立法作為全省立法的一部分，對同一領(lǐng)域的社會關(guān)系進行調(diào)整規(guī)范時，相互之間需要一定程度的和諧和均衡。因此，在對報批法規(guī)草案進行合法性審查的同時，省人大常委會法工委也注重抓好對法規(guī)文本合理性指導(dǎo)，對法規(guī)條文作全面、細致地研究論證。一是把握法律規(guī)范設(shè)定的合理性。重點審查法規(guī)設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責任的平衡性和適當性，比如，行政處罰是否合理、是否符合過罰相當?shù)脑O(shè)定原則，相比類似的行為是否存在畸輕畸重情況；行政處罰的設(shè)定是否有必要、能否采取其他行政管理措施等等。二是把握法律規(guī)范之間的和諧性。一方面，一個設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)之間不能自相矛盾或者沖突。比如，有的市對運輸車遺灑物造成污染的行為，在已經(jīng)出臺的大氣污染防治條例作了規(guī)定和處罰，又在起草城鎮(zhèn)容貌條例時另行規(guī)定了不同的處罰措施。對此應(yīng)當執(zhí)行已經(jīng)生效的法規(guī)。另一方面，各市對同一領(lǐng)域、同一事項進行規(guī)范時所創(chuàng)設(shè)的行政處罰和管理措施不能差距過大，后制定的法規(guī)可以參照已經(jīng)出臺的法規(guī)規(guī)定，以保持省內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一和諧。三是把握法律規(guī)范表達的規(guī)范性。對法規(guī)的體例結(jié)構(gòu)、條文表述、語言運用等給予指導(dǎo)，體例結(jié)構(gòu)根據(jù)調(diào)整的內(nèi)容既要邏輯嚴謹也要簡潔明了，文字表述要具體、明確，使用“法言法語”。對這些問題在審查中都堅持事無巨細、精雕細刻，提出修改意見和建議，做好與市人大常委會法工委的溝通，切實幫助提高法規(guī)文本質(zhì)量。

（三）做好與部委規(guī)章、省政府規(guī)章銜接。立法法對部委規(guī)章和地方性法規(guī)在適用中的沖突作了規(guī)定，還規(guī)定了省級人大常委會對在審查批準設(shè)區(qū)的市法規(guī)中發(fā)現(xiàn)其與省政府規(guī)章不一致情形的處理。部委規(guī)章和省政府規(guī)章雖然不是地方立法的依據(jù)，但卻是全國或者全省在行政管理領(lǐng)域某一方面政策和管理措施的體現(xiàn)，其適用地域范圍超過設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)當盡量避免在法律適用中與之產(chǎn)生沖突。因此，在審查中特別注重處理好地方性法規(guī)與規(guī)章的關(guān)系，對已經(jīng)實施的部門規(guī)章和省政府規(guī)章，設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)中要逐條對照好，盡量保持法律規(guī)范前后的連續(xù)性和一致性；對于有的規(guī)章出臺時間較早，規(guī)范的內(nèi)容嚴重滯后，確實不適應(yīng)設(shè)區(qū)的市經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，可以作出不一致的規(guī)定。同時，向省政府法制辦或有關(guān)部門反饋，提出修改規(guī)章的建議。

三、做好培訓(xùn)交流，注重理論研究和總結(jié)

（一）召開設(shè)區(qū)的市地方立法工作會議。為統(tǒng)一思想、提高認識，明確加強和改進立法工作的目標要求，更加扎實有效地開展各項工作，2017年5月，組織召開了全省設(shè)區(qū)的市地方立法工作會議。時任省人常委會副主任夏耕出席會議并講話，法工委主任周杰作了總結(jié)講話。濟南等8個設(shè)區(qū)的市人大常委會在會議上介紹了立法成果和經(jīng)驗。會議還進行了分組討論，分析了立法工作中存在的問題和不足，提出了改進意見和建議。會后，各設(shè)區(qū)的市人大常委會召開本市地方立法工作會議認真?zhèn)鬟_貫徹會議精神，積極制定具體措施抓好會議精神的貫徹落實。

（二）舉辦省人大常委會地方立法培訓(xùn)班。2017年12月，舉辦了省人大常委會地方立法培訓(xùn)班。這次培訓(xùn)班層次高、內(nèi)容豐富、參訓(xùn)人員廣。一是邀請了有豐富立法理論和實踐經(jīng)驗的專家授課。授課人有時任全國人大法律委副主任委員李適時，全國人大常委會法工委民法室主任賈東明、規(guī)劃室副主任諸政紅，環(huán)保部法規(guī)司司長別濤，以及省住建廳、青島市法制辦有關(guān)人員。二是根據(jù)我省地方立法工作中遇到的難點和問題，有針對性地安排培訓(xùn)內(nèi)容。課程既有立法法、民法等立法理論，也有立法計劃編制、地方立法實務(wù)等立法實踐；還結(jié)合設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限和重點領(lǐng)域，安排了環(huán)境保護和城市管理方面的內(nèi)容。三是擴大了參訓(xùn)人員范圍。這次參訓(xùn)人員除市人大法制委、常委會法工委外，增加市政府法制辦的立法人員；還邀請省委法規(guī)室、省政府辦公廳以及有立法項目的省直部門法規(guī)處和業(yè)務(wù)處有關(guān)同志聽課。通過這次培訓(xùn)，立法人員拓展了知識面，深化了理解認識，增長了立法業(yè)務(wù)能力。

（三）加強設(shè)區(qū)的市立法理論研究。立法對新取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市來說是一項新職能，面臨諸多的問題和困惑。同時，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護領(lǐng)域的立法關(guān)系民生，調(diào)整社會關(guān)系復(fù)雜，難點焦點問題多，社會關(guān)注度高。為做好設(shè)區(qū)的市立法理論研究，給立法提供論證基礎(chǔ)和理論支撐，委托山東大學、山東師范大學兩個立法研究服務(wù)基地，分別承擔了《設(shè)區(qū)的市城市管理立法有關(guān)情況具體問題制度設(shè)計》和《設(shè)區(qū)的市地方立法現(xiàn)狀、問題及對策》課題研究。同時，結(jié)合工作實際，省人大常委會法工委承擔了省人大常委會關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法研究的課題。課題報告一萬余字，總結(jié)了兩年多來設(shè)區(qū)的市制定法規(guī)情況、建立立法機制情況和省人大常委會審查批準情況，分析了設(shè)區(qū)的市立法中存在的問題和不足，提出了改進意見和建議。

一年來，省人大常委會法工委在任務(wù)重、人員少的困難情況下，開拓創(chuàng)新、扎實有效，較好地完成了審查批準工作，設(shè)區(qū)的市地方立法成果豐碩，立法數(shù)量居全國前列，開創(chuàng)了我省地方立法的新局面。但在看到成績、總結(jié)經(jīng)驗的同時，我們也認識到審查工作中的不足，如審查標準還不夠明晰，協(xié)調(diào)溝通環(huán)節(jié)不完善，指導(dǎo)力度不強，學習培訓(xùn)不夠深入等，還需要進一步加強學習，增強業(yè)務(wù)本領(lǐng)，完善審查機制，提高審查效率和質(zhì)量，為人大常委會當好參謀助手，進一步推動設(shè)區(qū)的市立法工作。