□ 孫 慧

未來清潔取暖和環(huán)境治理仍是煤改氣發(fā)展的主力引擎；煤改氣發(fā)展方向將發(fā)生微調，燃氣壁掛爐和鍋爐是主力增長領域，燃氣發(fā)電進入減速通道；購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手；經濟性仍是制約煤改氣發(fā)展的關鍵因素。

煤改氣不僅在一定程度上緩解了大氣污染，減少了污染物的排放，讓大氣環(huán)境更加清潔，而且讓百姓實實在在享受到政府的惠民政策。李曉東 供圖

在“大氣十條”收官、清潔取暖開局等因素作用下，2017年煤改氣的典型特征是“超計劃完成”“氣源短缺”。2018年7月3日《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》出臺，河北等地也相繼出臺新的補貼政策。在新的形勢下，煤改氣如何發(fā)展是相關業(yè)界人士關心的問題。本文將重點圍繞這一主題，梳理煤改氣發(fā)展現(xiàn)狀、分析未來煤改氣發(fā)展方向，并給出相關的政策建議。

2017年煤改氣發(fā)展超預期

狹義上的煤改氣是指現(xiàn)有燃料 / 原料由煤炭改為天然氣；而廣義上的煤改氣不僅包括現(xiàn)有項目煤改氣，還包括新建項目，主要是指在原有政策環(huán)境中使用煤炭，而在現(xiàn)有政策環(huán)境下使用天然氣。本文分析的煤改氣特指廣義上的煤改氣。

煤改氣的利用方向主要有四個：燃氣電廠、燃氣壁掛爐、燃氣鍋爐和燃氣窯爐。2017年，煤改氣相關的四個利用方向年天然氣消費總量共657億立方米，約占大陸天然氣消費總量2386億立方米的28%。其中，燃氣電廠是主要利用方向，2017年消費量322億立方米，約占煤改氣消費總量的49%；其次是燃氣鍋爐用氣，消費量195億立方米，占比29.7%；燃氣壁掛爐居第三位，消費115億立方米，占比17.5%；窯爐用氣約25億立方米，占比3.8%。

京津冀及周邊和汾渭平原共涉及的北京、天津、河北、山東、河南、山西和陜西七個省市（以下簡稱“七省市”）是煤改氣消費的重點地區(qū)，2017年共消費天然氣249億立方米，約占全國煤改氣消費總量的38%。

與全國相比，七省市煤改氣用氣結構略有不同。由于北京、天津兩地燃氣電廠較多，電廠用氣仍居首位，消費量106億立方米，占煤改氣消費總量的42.7%；受益于農村清潔取暖的推進，壁掛爐用氣量超過鍋爐用氣，居第二位，壁掛爐消費76億立方米，占比30.5%；鍋爐消費量62億立方米，占比25.0%；窯爐用氣仍然較少，僅4億立方米，占比1.8%。

煤改氣四大發(fā)展趨勢

1.清潔取暖和環(huán)境治理仍是煤改氣發(fā)展的主力發(fā)展引擎。2017年12月5日，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017～2021年）》（“清潔取暖規(guī)劃”），規(guī)劃“2+26”城市2017～2021年累計新增天然氣供暖面積18億平方米，新增用氣230億立方米。其中，燃氣熱電聯(lián)產新建 / 改造規(guī)模1100萬千瓦，新增用氣75億立方米；燃氣鍋爐新建 / 改造5萬蒸噸，新增用氣56億立方米；煤改氣壁掛爐用戶增加1200萬戶，新增用氣90億立方米；天然氣分布式能源增加120萬千瓦，新增用氣9億立方米。新增清潔取暖煤改氣需求主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，新增146億立方米，占比63%；農村地區(qū)新增85億立方米，占比37%。

2018年7月3日，國務院正式印發(fā)《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（“行動計劃”），提出繼續(xù)實施燃煤鍋爐治理，要求縣級及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐。重點區(qū)域基本淘汰每小時35蒸噸以下燃煤鍋爐，每小時65蒸噸及以上燃煤鍋爐全部完成節(jié)能和超低排放改造。

2017年12月煤改氣后，保定市區(qū)東南13公里外的聶莊籠罩在天然氣供應不足的陰影下。李曉東 供圖

與2013年印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）相比，“行動計劃”擴大了燃煤鍋爐治理的深度和廣度，將淘汰每小時10蒸噸及以下燃煤鍋爐的范圍由地級及以上城市建成區(qū)擴大至縣級及以上城市建成區(qū)；對重點區(qū)域淘汰燃煤鍋爐的容量由每小時10蒸噸以下提高至每小時35蒸噸以下；調整了重點區(qū)域涉及范圍，汾渭平原（涉及11個城市）首次進入，珠三角退出，京津冀及周邊地區(qū)和長三角地區(qū)則繼續(xù)保留；明確提出，集中資源推進京津冀及周邊、汾渭平原等地區(qū)的散煤治理，2020年采暖季前，京津冀及周邊、汾渭平原的平原地區(qū)基本完成生活和冬季取暖散煤替代。

而在大氣污染治理的重點地區(qū)，截至2017年底除北京城六區(qū)和南部平原基本實現(xiàn)“無煤化”外，天津僅中心城區(qū)、濱海新區(qū)和環(huán)城四區(qū)全部35蒸噸及以下燃煤鍋爐全部清零；河北僅設區(qū)市和省直管縣建成區(qū)35蒸噸及以下燃煤鍋爐全部淘汰；其他地區(qū)淘汰的鍋爐則仍以每小時10蒸噸及以下為主；汾渭平原的清潔取暖工作才剛剛開始。

因此，可以預見未來煤改氣仍有很大的增長空間。

2.煤改氣發(fā)展方向將發(fā)生微調?！靶袆佑媱潯痹谔烊粴獾氖褂蒙?，明確提出新增天然氣的氣量優(yōu)先用于城鎮(zhèn)居民和大氣污染嚴重地區(qū)的生活和冬季取暖散煤替代，重點支持京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原；有序發(fā)展天然氣調峰電站等可中斷用戶，原則上不再新建天然氣熱電聯(lián)產和天然氣化工項目。

一直以來，我國對天然氣發(fā)電如何發(fā)展未達成共識，導致天然氣發(fā)電成為近年來政策調整最為頻繁的天然氣利用領域。從2013年至今，熱電聯(lián)產從“不再新建”到“有序發(fā)展”再到“不再新建”，調峰電廠從“有序發(fā)展”到“鼓勵發(fā)展”再到“有序發(fā)展”。從2017年的《加快推進天然氣利用的意見》到2018年的“行動計劃”，天然氣發(fā)電政策整體呈現(xiàn)收緊態(tài)勢，主要背景是近兩到三年國內天然氣供應整體仍然偏緊，國家希望將新增天然氣用于環(huán)保治理效果更加明顯的生活和冬季取暖領域。

因此，可以預見未來幾年內，燃氣壁掛爐和鍋爐將逐漸成為煤改氣的主力增長領域；燃氣發(fā)電用氣量雖然仍將成增長趨勢，但核準速度將大大減慢，整體進入減速通道，新增用氣將以在建和已核準電廠為主。初步判斷，2018～2020年七省市煤改氣的用氣需求將增加230億立方米。其中，燃氣鍋爐占比35%，壁掛爐占比32%，電廠占比29%，窯爐占比4%。

3.購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手。2017～2018年采暖季“氣荒”的原因之一是地方政府煤改氣推進組織力度不大。部分地方政府在推進煤改氣過程中層層加碼，未充分考慮資源落實程度，導致實際煤改氣用戶與國家計劃出現(xiàn)較大偏差。

表1 近幾年天然氣發(fā)電主要政策列表

從“清潔取暖規(guī)劃”到“行動計劃”再到9月5日發(fā)布的《國務院關于促進天然氣協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（《若干意見》），無不強調煤改氣要堅持“以氣定改”?！耙詺舛ǜ摹币呀洺蔀楸苊舛尽皻饣摹焙头智遑熑沃黧w的主要手段之一。而供用氣雙方的購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手?！吨袊烊粴獍l(fā)展報告（2018）》提出要建立完善天然氣領域信用體系，對相關合同違約及保供不利的地方和企業(yè)，根據(jù)情形納入失信名單，對嚴重違約失信行為實施聯(lián)合懲戒。

同時，購銷合同也是企業(yè)市場行為合法合規(guī)的必然要求。從2016～2017年采暖季石油公司在國家價格權限范圍內首次大規(guī)模調價至今，地方、用氣企業(yè)、石油公司三方在用氣價格、供應氣量等方面上已博弈多次。這其中供用氣雙方是否簽訂購銷合同，合同條款是否合法合規(guī)起到關鍵作用。

4.經濟性仍是制約煤改氣發(fā)展的關鍵因素。與煤炭相比，不管是在煤改氣領域，還是在其他利用領域，天然氣取暖經濟競爭力弱是不爭的事實。在現(xiàn)行條件下，煤改氣與補貼息息相關。改造環(huán)節(jié)需補貼，利用環(huán)節(jié)同樣離不開補貼。中央財政補貼力度多大，地方財政是否雄厚，直接制約煤改氣的發(fā)展規(guī)模。

一方面，國家層面的補貼力度在加大。2017年5月16日財政部《關于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》，確定首批試點城市12個，3年示范期內直轄市每年10億元、省會城市每年7億元，地級城市每年5億元，合計補貼總金額共219億元；2018年8月27日，第二批共23個試點城市公示，參照第一批補貼力度計算，3年補貼總金額約351億元。兩批試點城市共計35個，覆蓋絕大部分京津冀及周邊和汾渭平原相關城市（40個）。

另一方面，典型省份煤改氣補貼力度出現(xiàn)縮小勢頭。根據(jù)《河北省2018年冬季清潔取暖工作方案》，戶內燃氣設備購置安裝投資省級補貼每戶最高不超過1350元，低于2017年廊坊的2700元 / 戶；村內入戶管線投資補助省市兩級共2000元/戶，低于2017年廊坊和石家莊的4000元/戶；采暖用氣氣價補貼省市縣三級0.8元/立方米、最高補貼960元，考慮到居民和非居價格機制并軌后居民用氣價格的上漲，補貼力度低于上年。

表2 河北省煤改氣補貼力度變化

煤改氣相關政策建議

1.加快儲氣能力相關政策的落地。儲氣調峰設施建設嚴重滯后一直是煤改氣發(fā)展的短板，也是采暖季“氣荒”的主要原因之一。2014年國家發(fā)改委第8號令《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（《辦法》）首次提出到2020年天然氣銷售企業(yè)擁有不低于其年合同銷售量10%的天然氣儲備量；縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區(qū)域平均3天需求量的應急儲氣能力。在天然氣尚未實現(xiàn)完全市場化運作的大背景下，儲氣調峰價格尚未建立，調峰設施投資和儲氣費用回收渠道不明確，企業(yè)建設儲氣調峰設施的積極性不高。而《辦法》頒布后，國家也并無相關的配套支持措施和考核辦法等政策出臺，導致《辦法》留于紙面。2018年4月26日國家發(fā)展改革委、國家能源局《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》再一次強調了2020年“供氣企業(yè)10%、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)5%、地方日均3天”的儲氣能力目標；同時提出要構建儲氣調峰輔助服務市場，加強儲氣調峰能力建設情況的跟蹤調度，對推進不力、違法失信等行為實行約談問責和聯(lián)合懲戒。

但從目前來看，2020年實現(xiàn)目標有較大難度，部分城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)對政策理解不到位，仍處于觀望狀態(tài)。建議國家一是進一步出臺更為具體的配套支持措施和考核辦法，如儲氣能力建設補貼資金；二是盡快理順價格機制，加快促進調峰市場化運作，逐步建立儲氣調峰服務市場。

2.燃氣鍋爐“低氮改造”正式提上日程，“低氮排放”國家標準急需出臺。從2016年社會對天然氣氮氧化物排放的質疑開始，燃氣鍋爐“低氮改造”逐漸走入人們的視野。2018年“行動計劃”首次從國家層面提出燃氣鍋爐要基本完成低氮改造，這意味著燃氣鍋爐大面積實施“低氮改造”正式提上日程。但目前，什么是“低氮改造”還沒有統(tǒng)一的定義。

目前重點區(qū)域燃氣鍋爐氮氧化物排放執(zhí)行《我國鍋爐大氣污染物排放標準（GB 13271-2014）》中的特別排放限值，具體為150毫克 / 立方米。2016年北京在全國率先開展了燃氣鍋爐低氮改造；自2017年4月1日起，北京市新建鍋爐氮氧化物排放濃度需控制在30毫克 / 立方米以內，高污染燃料禁燃區(qū)內的在用鍋爐氮氧化物排放濃度需控制在80毫克 / 立方米以內；并配套制定了相應的補貼政策。從北京實踐來看，國產低氮燃燒器在自控水平、氮氧化物達標穩(wěn)定性等方面與進口產品相比仍有一定差距。

由于“低氮改造”標準將會對地方煤改氣鍋爐的設備選型、補貼力度等產生深遠影響，因此建議國家一是盡快修訂鍋爐大氣污染物排放標準，給出“低氮排放”要求的氮氧化物排放濃度；二是同步實施燃煤鍋爐超低排放改造，盡可能使燃煤與燃氣的氮氧化物排放處于相同水平。

3.未來幾年對農村煤改氣安全平穩(wěn)運行予以重點關注。2017年“突擊整改”成為農村煤改氣的標簽之一，出現(xiàn)了管理混亂、質量低劣等問題。一方面，部分企業(yè)拿到項目后，自身沒有設計、施工和管理能力，層層轉包，工程質量水平不高；甚至出現(xiàn)煤改氣地區(qū)官員到廠家“搶貨”、壁掛爐整機廠家到配件廠家“搶貨”的現(xiàn)象。另一方面，農村地區(qū)配套的壁掛爐大都屬于中低端產品，質量相對較差，部分品牌后續(xù)的售后服務難以保障。

因此，建議國家未來幾年對農村地區(qū)天然氣供氣管線和壁掛爐的安全運維等工作予以重點關注，避免好事變壞事，也避免因設施不能正常使用出現(xiàn)“返煤”現(xiàn)象。